Åtgärdandet av säkerhetsrådets ”tillkortakommanden”

Inkonsekvens och tvetydighet i skapandet av praxis har resulterat i att inga eller endast ett fåtal materiella eller processuella riktlinjer och begränsningar av säkerhetsrådets verksamhet går att utläsa. Utebliven juridisk granskning har resulterat i att säkerhetsrådet tolkat befogenheter enligt kapitel VII i extensiv favör. Därav är det inte möjligt att med tydlighet ange gränsen för när en situation utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet eller hur pass konkret en situation måste vara för att säkerhetsrådet ska kunna ingripa. Genom utfärdandet av resolutioner har säkerhetsrådet konstaterat att många och vitt skilda situationer utgjort ett hot mot freden. Med funnet stöd i kapitel VII har säkerhetsrådet antagit kvasi-legislativa och kvasi-rättsliga funktioner. Säkerhetsrådet har utfärdat resolutioner av generell natur som varken specificerat en specifik situation, tid eller land och som dessutom tvingat medlemsstater till att vidta eller ändra lagar och straffa enskilda individer på en grad av misstanke. Konstaterandet av ett hot mot freden enligt art.39 har också resulterat i resolutioner som

258 S/23500, st. 3

259 Ibid. st. 21. ”The proliferation of all weapons of mass destruction constitutes a threat to international peace and security. The members of the Council commit themselves to working to prevent the spread of technology related to the research for or production of such weapons and to take appropriate action to that end.”

implicerat skapandet av internationella brottmålstribunaler, komplexa sanktionsåtgärder och militära interventioner med varierande syften.

För att komma tillrätta med spretande praxis och otydlig tolkning och tillämpning av art.39 och kapitel VII kunde säkerhetsrådet vidta fastställda kriterier, ökad transparens och kontroll. Resolutioner är FN:s främsta verktyg för att omsätta syfte och teori i praktiken och därmed anser jag att det föreligger goda skäl för att i bindande resolutioner under kapitel VII explicit ange vilka bestämmelser som tillämpas, på vilken grund de aktualiseras och hur de avses tillämpas i förevarande situation. En potentiell åtgärd vore att säkerhetsrådet tillkännager bakgrunden för ett beslut enligt art.39 och upprättar protokoll som motiverar och stödjer säkerhetsrådet i framtida bedömningar - ett slags rapporteringskrav för tillämpningen av undantagsklausuler. Det bör kunna krävas att ett undantag från en huvudregel ska motiveras explicit.

Tydliga motiveringar från, och referenser till, FN-stadgan bör medföra att medlemsstaterna inser beslutens riktighet och enlighet med FN-stadgan vad gäller syfte och ändamål i art.1 och 2, samt stöd i art.39 och effekt genom art.40-42. Denna tydlighet kan stärka medlemsstaternas vilja och övertygelse att följa utfärdade resolutioner och uppfylla åtaganden enligt art.25. En utveckling i tydlighetens tecken torde minska medlemsstaternas osäkerhet kring deltagande i FN-aktioner, medföra ökad effektivitet och resultera i en utökad transparens avseende säkerhetsrådets tillämpning av kap.VII.

Säkerhetsrådets beslut i form av resolutioner blir tydliga och enkelt delbara men överläggningar och beslutfattande tycks i hög grad ske utan insyn inom säkerhetsrådets slutna krets. En komponent i principen om rule of law som skulle vara betydelsefull ur denna synpunkt är transparens. Med hänsyn till att säkerhetsrådets överläggningar sker i det fördolda är det särskilt betydelsefullt att besluten i sig visar att de är baserade på laglig grund. Farall är av uppfattningen att säkerhetsrådet på ett klart och tydligt sätt borde manifestera beslutet av att ett hot mot freden, fredsbrott eller aggressionshandling föreligger. Dessutom borde säkerhetsrådet explicit motivera vilka sakförhållanden som konstituerar själva hotet.²⁶¹ Genom att motivera beslut enligt art.39 konkretiseras uppdragets ändamål och förtydligar vad som måste ändras på i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Således vore en önskvärd utveckling att säkerhetsrådet gör överläggningarna offentliga

Det vore även önskvärt att säkerhetsrådet utnyttjar sina ”fact finding powers” till fullo och tillsätter en fristående kommission med uppgiften att genom art.34 utreda huruvida

en tvist riskerar att sätta upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i fara, innan ett beslut enligt art.39 fattas.262 Kommittén bör i sin tur redogöra sina ställningstaganden för säkerhetsrådet för bättre underbyggda beslut. Inrättandet och tillämpandet av kommissioner i detta syfte skulle förse säkerhetsrådet med en objektiv bedömning av den aktuella situationen vilket kan fungera som beslutsunderlag. Genom att använda kommissioner mer frekvent kan säkerhetsrådet även bemöta frågan om hur det kan utöva en så pass omfattande diskretion utan att ha självständig underrättelsekapacitet.

Sedan slutet av 1990-talet har säkerhetsrådet utökat omfattningen av situationer som kan föranleda rådets engagemang. Som visats ovan har säkerhetsrådet vidtagit kapitel VII åtgärder med en bredd och form som aldrig tidigare förekommit. Säkerhetsrådets revir omfattar numera situationer som sträcker sig långt utöver det klassiska fallet med mellanstatliga konflikter. Genom utfärdandet av resolutioner har säkerhetsrådet etablerat omfattande civila och militära uppdrag, massiva fredsbevarande- och fredsframtvingande operationer runt om i världen. Säkerhetsrådet har också antagit sanktioner i ett ökande antal fall och har initierat användning av kvasi-legislativa normer. Dessa normer är allmänna regler som även omfattar stater som inte har någonting med den aktuella konflikten att göra.

Resolutionerna som berör terrorism; Libyen, Sudan och Afghanistan skiljer sig från andra nämnda resolutioner då de inte primärt motiverats av ”den humanitära situationen”, ett omfattande mänskligt lidande eller av bristen på respekt för mänskliga rättigheter eller demokrati. Istället är motiveringen att staterna misslyckats med att följa kraven från säkerhetsrådet. Som antytts har säkerhetsrådet sedan slutet av kallakriget utvidgat konceptet ”threat to the peace” genom att konstatera att vissa avvikande situationer utgör ett hot mot freden. Vad gäller kränkningar av mänskliga rättigheter har det genom en rad resolutioner visats att en extrem omfattning av mänskligt lidande, tunga förluster av människoliv och kränkningar av humanitär rätt betraktats som hot mot freden.²⁶³ Tillsammans visar resolutionerna hur säkerhetsrådet utvidgar den restriktiva tolkningen av begreppet ”threat to the peace” som gällde före och under kallakriget, till att omfatta en lång rad varierade situationer.

Ett flertal resolutioner har försetts med uppgiften/mandatet ”to use all neccessary means” för att uppnå syftet att upprätthålla eller återställa internationell fred och

262 Art.34 ”The Security Council may investigate any dispute, or any situation which might lead to international friction or give rise to a dispute, in order to determine whether the continuance of the dispute or situation is likely to endanger the maintenance of international peace and security.”

263 Som uttryckt i resolutionern; the extreme magnitude of human suffering, the heavy loss of human life and violations of humanitarian law

säkerhet. Den vida utformningen av mandatet har resulterat i att den lagliga grunden i resolutionen ifrågasatts och har fått utså kritik för att det inte är i enlighet med art.42 att överlåta valet av tillämpliga åtgärder på auktoriserade medlemsstater. Vissa medlemsstater har även framfört kritik mot FN och säkerhetsrådet för att uppdraget varit utformat på ett alltför omfattande och vagt sätt samt att säkerhetsrådet inte skulle ha några kontrollmöjligheter av hur medlemsstaterna implementerar och hanterar sådana resolutioner.²⁶⁴

Ett omfattande mandat i kombination med tvångsåtgärder och risk för våldsa-nvändning bör i min mening starkt tala för att uttryckliga hänvisningar till såväl art.39 som art.42 görs. Dessutom bör tillämpligheten av bestämmelserna motiveras och även omfatta de avvikelser från art.2 som föreslås. Med hänsyn till att åtgärder under kapitel VII utgör undantag från grundläggande principer i FN-stadgan, torde det vara särskilt viktigt att det framgår tydligt att säkerhetsrådet agerat på rättsenligt vis. Att säkerhetsrådet agerat på rättslig grund är betydande även för medlemsstaterna vars bundenhet enligt art.25 är betingad med det faktum att säkerhetsrådets beslut fattats intra vires. Säkerhetsrådets uppdrag att värna om internationell fred och säkerhet bör som regel inte förhindras men samtidigt torde de vidsträckta politiska och juridiska befogenheterna medföra att vissa krav kan ställas vid auktorisation av så pass ingripande åtgärder som tvångsåtgärder enligt kapitel VII.

Som framgår av resolution 1373 har säkerhetsrådet inrättat ett förfarande som betecknas ”smart sanctions”. De smarta sanktionerna är skapta enligt strikta och objektiva kriterier som innefattar tidsramar, tydliga och exakta mål, ansvarsskyldighet, regelbunden översyn, återkommande objektiv granskning samt utvärdering av effekter.²⁶⁵ Smarta sanktioner torde medföra en tydlig och precis praxis vad gäller hantering och tillämpning av exempelvis kapitel VII samtidigt som risken för maktmissbruk minskas. Metoden torde vara mer effektiv vad gäller måluppfyllnad och torde även minimera ”collateral damage” och påverkan på civilbefolkning. Smarta sanktioner och ingripande åtgärder som drabbar enskilda borde, i min mening, motivera en stärkt anledning till att beakta legalitetsaspekter vid beslutsfattande samt nyttjande av objektiv underrättelseinformation.²⁶⁶

264 UN/DOC, S/PV 2963, 29 november 1990, s. 32

265 UN/DOC, A/61/33, Report of the Special Committee on the Charter of the United Nations and on the Strengthening of the Role of the Organization, §23. Se även kap 7.5 vad gäller Smart Sanctions)

266 Säkerhetsrådet kan instifta undersökande och fakta-insamlande kommissioner och Kommittéer enligt art.7(2) och 34 ”fact finding powers” vars uppgift exempelvis vore att utreda en situation och ge kommentarer till säkerhetsrådet