Ett preventivt arbete som fokuserar på att minska offentligt maktmissbruk, bör inriktas på att få individer att självmant avstå från rättsstridigt agerande. Jag menar att åtgärder som kombinerar en förstärkt etik och sunda värderingar, med svårighet att begå regelbrott och risk för upptäckt och sanktioner, kan uppnå detta.
Värderingar kan påverkas genom en tydligt uttalad policy om vad som är tillåtet och vad som förväntas av personalen. Policyn måste vara känd för personalen och hållas levande, t.ex. genom att uppmärksammas i samband med internutbildningar. Det kan också vara lämpligt att personalen uppmuntras att förbinda sig att följa organisationens policy, t.ex. genom att skriftligen intyga att man tagit del av informationen och avser att följa riktlinjerna.
Vid sidan av värdegrundsarbetet krävs även en upptäcktsrisk för de individer, som ändå väljer att sätta sina egna intressen framför arbets- eller uppdragsgivarens. Kontrollen bör omfatta både handläggningen och en fysisk kontroll av utfört arbete. För att upptäcktsrisken ska ha någon effekt, bör den kopplas till en reaktion, sanktion, vid upptäckt av oegentligheter.
Jag menar att en bredare straffsanktionering avseende maktmissbruk, i synnerhet inom området offentlig upphandling, skulle göra det förebyggande arbetet mot sådant missbruk effektivare.
8 Resonemang de lege ferenda
En stor del av de svenska offentliga medlen hanteras lokalt och regionalt hos kommuner och landsting. Trots detta, är dessa organisationer inte skyldiga att polisanmäla brott som begås i verksamheten; trolöshetsbrott, interna bedrägerier och mutbrott, där personal gynnar sig själva på skattebetalarnas bekostnad. Jag menar att det är tid att närmare undersöka om det finns skäl att ändra på detta undantag av den lokala och regionala verksamheten, i synnerhet som kommuner och landsting, enligt de flesta studier, löper störst risk att utsättas för sådana interna oegentligheter, som ingår i en vidare korruptionsdefinition.
Offentlig upphandling är, som nämnts ovan, ett av de stora riskområdena för oegentligt beslutsfattande på grund av intressekonflikter, antingen intressekonflikterna beror på mutor eller inte. Det är också ett område som årligen omsätter oerhörda belopp av offentliga medel. Möjligheten till straffrättsliga sanktioner mot maktmissbruk vid offentliga upphandlingar förefaller därför som både rimlig och önskvärd. En straffrättslig reglering ger naturligtvis möjlighet till sanktioner vid överträdelser men har förmodligen även en förebyggande effekt, i synnerhet tillsammans med kontrollsystem som bidrar till en konkret upptäcktsrisk.
Jag har ovan berört regleringen om tjänstefel och den begränsning som rekvisitet
myndighetsutövning innebär vid tillämpning av lagrummet. Eftersom ingen del av offentliga
upphandlingar anses vara myndighetsutövning, kan reglerna om tjänstefel inte tillämpas vid överträdelser av upphandlingsreglerna.
Straffansvaret för offentliganställda har utvecklats under årens lopp, från det betydligt mer vittgående ansvaret i form av ämbetsbrotten, till det nu gällande tjänstefelet. Att överväga ett tjänstefelsansvar utanför området myndighetsutövning, skulle innebära en tillbakagång till ett mycket vidsträckt straffansvar för offentliganställdas fel och försummelser i tjänsten. Detta är något som man i tidigare reformer medvetet tagit ett steg bort ifrån.
Vid införandet av de nya reglerna om muta m.m. har man dock tagit hänsyn till vikten av en straffreglering av vissa ageranden vid offentlig upphandling. Brottet handel med inflytande (BrB 10:5d) är tillämpligt vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling:
För handel med inflytande döms till böter eller fängelse i högst två år den som […]
1. tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för att påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig
upphandling, eller
2. lämnar, utlovar eller erbjuder någon en otillbörlig förmån för att han eller hon ska påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning
eller offentlig upphandling.
På motsvarande sätt menar jag att tjänstefelet skulle kunna omfatta såväl myndighetsutövning som offentlig upphandling:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning eller offentlig
upphandling genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för
uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. […]
Detta skulle ge oss en straffsanktion för det kanske största riskområdet för korruption i en vidare bemärkelse. Man kan också med fog ha en förhoppning om att en straffsanktion för maktmissbruk inom upphandlingar skulle ha en avskräckande, och därmed en viss förebyggande, effekt.
Offentlig rekrytering och försäljning skulle då fortfarande ligga utanför det kriminaliserade området, men med denna omformulering av tjänstefelet menar jag att vi med bättre samvete skulle kunna hävda att tjänstefelet täcker det viktigaste området som UNCAC artikel 19 rör. Vi skulle också ha mer fog för att påstå, att det i Sverige finns ett tillfredsställande straffrättsligt skydd, mot att offentliga tjänstemän begår brott eller på annat sätt beter sig felaktigt.
Käll- och litteraturförteckning
Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1975:78 Regeringens proposition om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, m.m.
Prop. 1975/76:176 Regeringens proposition om ändring i brottsbalken m.m. Prop. 2003/04:70 Regeringens proposition, Europarådets straffrättsliga
konventionom korruption, m.m.
Prop. 1988/89:113 Regeringens proposition om ändring i brottsbalken (tjänstefel) Prop. 2011/12:79 Regeringens proposition, En reformerad mutbrottslagstiftning Departementspromemorior
Ds 1999:62 Hederlighetens pris. En ESO-rapport om korruption
Ds 2005:38 Tillträde till Förenta nationernas konvention mot korruption Statens offentliga utredningar
SOU 1944:69 Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten
SOU 1972:1 Ämbetsansvaret II. Slutbetänkande av ämbetsansvarskommittén. SOU 1974:37 Mut- och bestickningsansvaret: Betänkande av
Mutansvarskommittén
SOU 2010:38 Mutbrott: Betänkande av Utredningen om mutor SOU 2014:51 Nya regler om upphandling
Kommittédirektiv
Dir 2009:15 En modernare mutlagstiftning och en kod för beslutspåverkan inom näringslivet
Myndighetsskrivelser m.m.
BRÅ, 2007. Korruptionens struktur i Sverige. ”Den korrupte upphandlaren” och andra fall om mutor, bestickning och maktmissbruk. Rapport 2007:21. BRÅ, Västerås
BRÅ, 2013. Den anmälda korruptionen I Sverige. Struktur, riskfaktorer och motåtgärder. Rapport 2013:15. BRÅ, Stockholm
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.
Finansdepartementet och Sveriges kommuner och landsting, 2006. Om mutor och jäv - en vägledning för offentligt anställda
GRECO, 2001. First Evaluation Round, Evaluation Report on Sweden, Adopted by the GRECO at its 5thPlenary Meeting, Strasbourg, 11-15 June 2001
GRECO 2005. Second Evaluation Round, Evaluation Report on Sweden. Adopted by GRECO at its 22ndPlenary Meeting, Strasbourg, 14-18 March 2005
Justitiekanslern, 1997. Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, en förstudie utförd av Justitiekanslern på uppdrag av regeringen.
Konkurrensverket, 2013. Osund konkurrens i offentlig upphandling. Om lagöverträdelser som konkurrensmedel. Rapport 2013:6. E-Print, Stockholm
Mechanism for the Review of Implementation of the United Nations Convention against Corruption, Cycle 2010 – 2011. State under Review: Finland
OECD, 2009. OECD Principles for Integrity in Public Procurement.
Regeringen, 2012-09-05. United Nations Convention Against Corruption, Self Assessment, Sweden.
Riksrevisionen, 2013. Statliga myndigheters skydd mot korruption. Rir 2013:2. Riksdagens interntryckeri, Stockholm
Statskontoret, 2012. Köpta relationer. Om korruption i det kommunala Sverige. Rapport 2012:20. Statskontoret, Stockholm
Säkerhetspolisen, 2014. Nationell hotbild. Otillåten påverkan från den grova organiserade brottsligheten
United Nations. Report of the Ad Hoc Committee for the Negotiation of a Convention against Corruption, A/58/422.
UNODC, Mechanism for the Review of Implementation of the United Nations Convention against Corruption. State under Review: Finland. Reviewing States: Greece and Tunisia. Review cycle: 2010/2011
Justitieombudsmannen
JO 1980/81 s. 254 JO 1983/84 s. 326 JO 1990/91 s. 224Rättsfall
NJA 1988 s. 26 RÅ 1975 ref. 81 RÅ 1976 ref. 103 RÅ 1978 2:2 RÅ 1978 2:11 RÅ 1979 Ab 312 RÅ 1980 2:68 RÅ 1992 ref. 50 B 15921-11, Göteborgs tingsrättLitteratur
Andersson, Staffan, 2002. Corruption in Sweden. Avhandling. Umeå universitet, Umeå
Andersson, Staffan, m.fl., 2010. Korruption, maktmissbruk och legitimitet. Norstedts, Smedjebacken
Andersson, Staffan (red), 2012. Motståndskraft, oberoende, integritet: Kan det svenska samhället stå emot korruption? Transparency International, Sverige.
Bergh, Andreas m.fl., 2013. Allmän nytta eller egen vinning? En ESO-rapport om korruption på svenska. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:2. Fritzes, Stockholm
Bohlin, Alf, 2005. Kommunalrättens grunder, 4:e upplagan. Norstedts Juridik AB, Stockholm Bohlin, Alf och Warnling-Nerep, Wiweka, 2004. Förvaltningsrättens grunder. Norstedts Juridik AB, Stockholm
Brown, Louise, 2014. Den skenhelige svensken. Korruption utan konsekvenser? Brombergs Bokförlag AB, Finland
Cars, Thorsten, 2012. Mutbrott och korruptiv marknadsföring. 3:a upplagan. Norstedts Juridik AB, Stockholm
Dahlström, Carl, och Sundell, Anders, 2013. Impartiality and Corruption in Sweden. Working Paper 2013:14. The Quality of Government Institute, Göteborgs universitet, Göteborg
Erlingsson, Gissur Ó, 2006. Vad vet vi om kommunal korruption? Ratio, Näringslivets forskningsinstitut
Expressen, 2014. Toppchef utredd för jäv – belönades med högre lön. 26 mars 2014 Expressen, 2014. Chefen gav sin flickvän lön – under privat resa. 27 mars 2014
Falk, Anna-Maria, 2009. Korruption och intressekonflikter. Hur hanteras offentliga intressekonflikter av den svenska lagstiftningen? C-uppsats i rättsvetenskap, Karlstad universitet
Institutet mot mutor, 2008. Dagens mutlagstiftning är ett lotteri.
Institutet mot mutor, 2012. Kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet. Jareborg, Nils och Zila Josef, 2014. Straffrättens påföljdslära. 4:e upplagan. Norstedts Juridik AB: Visby
Kurer, Oskar, 2005. Corruption: An Alternative Approach to Its De•nition and Measurement Leijonhufvud, Madeleine, 1996/1997. Korruption - ett svenskt problem? JT 1996/97, s. 940- 963. Jure AB, Stockholm
Molander, Per, 2008. Rättsmedel inom området offentlig upphandling. PM på uppdrag av Konkurrensverket. Mapsec, Managing the Public Sector
Molander, Per, 2009. Regelverk och praxis i offentlig upphandling. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:2
Nye, Joseph, 1967. Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. Publicerad i The American Political Science Review, Vol. 61, No. 2. American Political Science Association
Rothstein, Bo och Theorell, Jan, 2008. What is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions. Publicerad i Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 21, No. 2, April 2008 (s. 165–190).
Sandgren, Claes, 2011-10-10. Inget tyder på att Sverige blivit ett mer korrupt land. Dagens Nyheter
Sarnecki, Jerzy, 2008. Introduktion till kriminologi. Studentlitteratur, Pozkal, Polen
Strömholm, Stig, 1988. Allmän rättslära. En första introduktion. 6:e upplagan. Norstedts Förlag AB, Stockholm
Transparency International, 2012. Korruptionsrisker i den kommunala sektorn
(Utkastversion). Transparency International Sverige, Stockholm
Warnling-Nerep, Wiweka, 2006/2007. Offentlig upphandling: myndighetsutövning eller inte & ett nytt område för lag- och domstolstrots? JT 2006/07 s. 384-407. Jure AB: Stockholm
Elektroniska källor
www.aftonbladet.se, 2013-09-03. Kan man köpa en svensk politiker?
http://www.aftonbladet.se/ledare/ledarkronika/karinpettersson/article17397861.ab
www.di.se, 2012-11-23. Hustrun till statlig chef fick miljonavtal. Nerladdad 2015-05-19.
http://www.di.se/artiklar/2012/11/23/hustrun-till-statlig-chef-fick-miljonavtal/
www.di.se, 2012-12-01. SEK-makarnas miljoner omöjliga att spåra. Nerladdad 2015-05-19.
http://www.di.se/artiklar/2012/12/1/sek-makarnas-miljoner-omojliga-att-spara/
www.dn.se, 2011-10-10. Inget tyder på att Sverige har blivit ett mer korrupt land. Nerladdad 2015-05-19.
http://www.dn.se/debatt/inget-tyder-pa-att-sverige-blivit-ett-mer-korrupt-land/
www.dn.se, 2013-05-05. Sverige förenar naivitet med självgodhet. Nerladdad 2015-04-19.
http://www.dn.se/ledare/signerat/sverige-forenar-naivitet-med-sjalvgodhet/
www.lag-avtal.se, 2012-09-04. Sidas generaldirektör avslöjad av korruptionsutredare. Nerladdad 2014-03-23.
www.lag-avtal.se/nyheter/article3531953.ece
www.nj.se, Zeteo. Kommentar till BrB 20:1.
www.pwc.com. Price Waterhouse Coopers Global Economic Crime Survey 2011. Nerladdad 2014-11-22
http://www.pwc.com/us/en/forensic-services/publications/global-economic-crime-survey- 2011.jhtml
www.regeringen.se. Statliga myndigheters skydd mot korruption. Riksrevisionens granskningsrapport 2013:2. Nerladdad 2015-05-19.
https://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utredningar/Riksrevisionens- granskningsrapporter/Statliga-myndigheters-skydd-mo_H1B52/
www.sverigesradio.se, 2015-03-09. Nya regler på Försäkringskassan upprör anställda. Nerladdad 2015-04-19.
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6110572
www.transparency.org. 2014 Corruption Perceptions Index. Nerladdad 2015-03-01.
http://www.transparency.org/cpi2014/results
www.tv4play.se, 2013-11-07. Kriminalvårdens upphandling bröt mot reglerna. Nerladdad 2014-03-23.
www.tv4play.se/program/nyheterna?video_id=2482417
www.u4.no. Chr. Michelsen Institute 2007. Competition and corruption. What can the donor community do? U4 Brief, nr 8, september 2007. Nerladdad 2015-03-01.
http://www.u4.no/publications/competition-and-corruption-what-can-the-donor-community- do/
www.unodc.org. Interpretative notes for the official records (travaux préparatoires) of the negotiation of the United Nations Convention against Corruption, A/58/422/Add.1,
2003-10-07. Nerladdad 2015-05-19.
www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/session_7/422add1.pdf
www.unodc.org. Report of the Conference of State Parties to the United Nations Convention against Corruption on its third session, held in Doha from 9 to 13 November 2009,
CAC/COSP/2009/15.
https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/CAC-COSP-session3.html
www.unodc.org. Terms of Reference of the Mechanism for the Review of Implementation of the United Nations Convention against Corruption, Annex 1, CAC/COSP/2009/15.
https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/CAC-COSP-session3.html
www.unodc.org. United Nations Convention against Corruption Signature and Ratification Status as of 1 April 2015
http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories
www.va.se, 2012-03-11. Naiv inställning bäddar för korruption. Nerladdad 2015-05-19.
http://www.va.se/nyheter/2012/03/11/naiv-installning-baddar-for-korruption/,
www.unodc.org. Country Review Report of Sweden. Review by Canada and France of the implementation by Sweden of articles 15 – 42 of Chapter III. “Criminalization and law enforcement” and articles 44 – 50 of Chapter IV. “International cooperation” of the United Nations Convention against Corruption for the review cycle 2010 – 2015.