2.1 Författningsmässiga utgångspunkter
En systematisk planering och andra aktiva förberedelser inför höjd beredskap har inte bedrivits av civila aktörer i Sverige på åtskilliga år. Stora delar av det regelverk som låg till grund för den tidigare totalförsvarsplaneringen är dock alltjämt i kraft. Det gäller till exempel de regler i regeringsformen som möjliggör den så kallade fullmaktslagstiftningen. Det gäller också i allt väsentligt den lagstiftning som styr enskilda medborgares och företags bidrag till försvarsansträngningarna, såsom lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, förfogandelagen (1978:262) och lagen (1982:1004) om skyldighet för
näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att medverka i
totalförsvarsplaneringen. Vidare finns grundläggande regler om kommunernas och landstingens skyldigheter i lagen (2006:544) om kommuners och
landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap definierar totalförsvarskonceptet och reglerar sättet för beredskapshöjningar. Där finns också vissa regler om åtgärder som ska vidtas vid höjd beredskap av kommuner och landsting samt enskilda organisationer och företag.
I uppdraget från regeringen ingår att MSB ska redovisa fullständiga
författningsförslag om de utvecklingsbehov som MSB identifierar föranleder behov av författningsändringar. Det behov av förändringar på lagnivån som MSB närmast kan urskilja gäller regleringen av kommunernas och landstingens skyldigheter inför höjd beredskap. Här kan det behöva tydliggöras att
kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser och planering för hantering av extraordinära händelser också ska avse förhållanden inför och vid höjd beredskap. En sådan förändring bör emellertid föregås av en analys av behovet av förändringar av regleringen av kommunernas och landstingens samlade arbete med risk- och sårbarhetsanalyser och planering för
extraordinära händelser. Reglerna kan också behöva samordnas bättre med motsvarande regler för statliga myndigheter. Mot denna bakgrund avstår MSB därför från att i denna redovisning lämna några förslag till nya lagregler i de här avseendena.
MSB ser inte att det i övrigt finns anledning att i nuvarande skede föreslå konkreta ändringar i den lagstiftning som särskilt avser totalförsvaret, även om reglerna delvis är av äldre datum och det samlade regelverket på sikt är i behov av översyn för att kunna upplevas som helt adekvat för det fortsatta arbetet med ett samlat försvar.
På förordningsnivån, i regeringens styrning av den statliga verksamheten inför och vid höjd beredskap, har reglerna under de senaste decennierna blivit avsevärt färre och mindre detaljerade. Detta gäller för myndigheternas uppdrag generellt, men det gäller särskilt för MSB, jämfört med vad som gällde för myndighetens föregångare Överstyrelsen för civil beredskap,
Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för
psykologiskt försvar. Det råder dock ingen tvekan om att MSB har och måste ha motsvarande roll som dessa myndigheter hade inför och vid höjd beredskap.
MSB har ett samordnande ansvar för civilt försvar, vilket regeringen bekräftat genom flera uppdrag till MSB på området och som slogs fast i regeringens budgetproposition tidigare denna höst. Det är också med denna utgångspunkt som MSB bedriver sitt utvecklingsarbete för civilt försvar.
I redovisningen av det regeringsuppdrag om utveckling av planeringen för civilt försvar som MSB lämnade i maj 2014 inkluderade myndigheten vissa förslag till ändringar i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Förslagen är ägnade att tydliggöra MSB:s och Försvarsmaktens roller för planeringen av det samlade försvaret och i
förhållande till övriga myndigheter med särskilt ansvar för civilt försvar. I den förevarande redovisningen lämnar MSB några fler förslag till
författningsändringar, dels i krisberedskapsförordningen, dels i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
2.2 Civilt försvar – en del av samhällsskydd och beredskap
Samhällsskydd och beredskap handlar om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar – verksamheter som syftar till att värna viktiga värden i samhället. Ytterst handlar det om Sveriges integritet och suveränitet. Arbetet sker på alla samhällsnivåer och inbegriper många olika aktörer, privata såväl som offentliga. Samhällsviktig verksamhet som tidigare offentliga aktörer ansvarat för har i mycket stor utsträckning överförts till privata aktörer. Detta ställer särskilda krav på att involvera privata aktörer i planeringen och förberedelserna.
Genom att förebygga och hantera olyckor, kriser och krig utifrån de
grundläggande principerna ansvar, närhet och likhet skapas förutsättningar för alla att ta ansvar. Arbetet med planeringen för höjd beredskap måste därför integreras med redan befintliga processer. Det inbegriper bland annat
utvecklingen inom områdena ledning och samverkan, bedömningar av förmåga inom nationell risk- och förmågebedömning, den strategiska analysen av den framtida utvecklingen som påverkar samhällsskydd och beredskap, den operativa hanteringen av händelser i relation till väpnat angrepp, övnings- och utbildningsverksamheten, att den samhällsviktiga verksamheten upprätthålls
på en säker nivå även under höjd beredskap och förmågan att hantera information säkert, m.m.
MSB har tagit fram en övergripande inriktning för arbetet med samhällsskydd och beredskap (dnr 2014-1942). Inriktningen består av en beskrivning av samhällsskydd och beredskap samt tio övergripande principer och
förhållningssätt som bör vara vägledande för alla som arbetar inom området.
Inriktningen ska ge en gemensam karta för aktörerna och skapa en grund för gemensam riktning i arbetet. Den ska underlätta kommunikation och samverkan mellan olika verksamheter och tydliggöra behov av åtgärder och prioriteringar, så att aktörerna kan kraftsamla.
2.3 Principiella utgångspunkter
MSB delar Försvarsberedningens syn att det civila försvaret tar sin utgångspunkt i samhällets krisberedskap. MSB anser att det arbete som genomförts sedan 2002 med att bygga upp krisberedskapen måste fortsätta att utvecklas och att planeringen för höjd beredskap ska integreras i detta arbete.
MSB bedömer också att arbetet är långsiktigt. Med detta avses att det kommer att ta flera år för samhället att tillfullo integrera planeringen och bygga upp den särskilda förmåga som kan behövas inom vissa områden inför och vid höjd beredskap.
Försvarsberedningen konstaterar i sin rapport från maj 2014 att utmaningarna och hoten mot vår säkerhet är mer föränderliga och gränslösa än tidigare. De kan vara såväl antagonistiska som icke-antagonistiska. Hoten mot vår säkerhet är gräns- och sektoröverskridande. De kan vara terrorism, organiserad
brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsströmmar, hot mot värderingar, klimatförändringar, cyberhot, naturkatastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. Utvecklingen av informationsteknologin utmanar många traditionella föreställningar om säkerhetspolitikens omfattning, aktörer och logik.
MSB och de övriga civila myndigheterna måste kunna förebygga allvarliga händelser men också hantera dessa i ett mycket brett perspektiv. Den generella förmåga och det allriskperspektiv som präglar arbetet inom samhällets
krisberedskap måste också utgöra grunden för de särskilda åtgärder som behövs inför höjd beredskap. Den stora utmaningen är enligt den bedömning som MSB gör att hitta en ändamålsenlig ambition i arbetet med civilt försvar i förhållande till de andra risker och hot som aktörerna ska förbereda sig för.
MSB anser att det viktigaste är att säkerställa att det i samhället finns resurser och kompetens för ett samlat beredskapsarbete avseende såväl krisberedskap som beredskap för krig. Om inte detta arbete bedrivs kommer åtgärder inom civilt försvar inte att stå på stabil grund. Arbetet syftar till att säkerställa att de
viktigaste aktörerna kan arbeta aktivt med att integrera planering för verksamhet under höjd beredskap i krisberedskapsplaneringen (inklusive samverkan med Försvarsmakten).
Med detta som grund bör aktörerna arbeta med att utveckla samhällets förmåga att ge Försvarsmakten stöd vid krigsfara samt utveckla samhällets förmåga att motstå och hantera antagonistiska handlingar som kan ske i fredstid, men som kan vara en del av motståndares angrepp mot landet (exempelvis påverkanskampanjer, sabotage, terrorism och cyberangrepp).
Påverkan från annan stat på den nationella handlingsfriheten och
suveräniteten kan påbörjas redan idag utan att det råder krigsfara. Som nation måste vi kunna hantera sådana handlingar inom ramen för gällande regelverk i fred med stort behov av samverkan mellan berörda aktörer för att identifiera, förstå och vid behov möta antagonistiska handlingar.
I samband därmed bör aktörerna utveckla samhällets förmåga att ge Försvarsmakten stöd vid krig samt utveckla samhällets förmåga att hantera konsekvenser av krigshandlingar mot Sverige (värna befolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna) så att tröskeleffekten för angrepp mot Sverige och försvarsförmågan stärks oavsett angripare.