69 Prop. 2017/18:299 överträdelse av ett diskrimineringsförbud har regeringen bedömt att det
inte utifrån ovan angivna bestämmelser och praxis är att jämställa med straff. Oavsett detta är det inte önskvärt att en aktör drabbas av både vite enligt annan lagstiftning och påföljd enligt diskrimineringslagen.
Regeringen har tidigare uttalat att det får antas att denna situation inte ska behöva uppstå i praktiken utan att det ligger i sakens natur att de myndigheter som tillämpar regelverken beaktar att bestämmelser finns på två håll och att man tar hänsyn till den praxis som efterhand växer fram enligt respektive reglering (prop. 2007/08:95 s. 154 och prop. 2013/14:198 s. 54). Detta bör även gälla för de vitesförelägganden som det nu är fråga om.
6.10 Överklagande av beslut
Regeringens förslag: Beslut av en annan offentlig aktör än regeringen, Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen eller Riksdagens ombudsmän om tillgängliggörande av digital service samt tillsyns-myndighetens beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande överklagas, är tillsynsmyndigheten motpart i domstolen.
Beslut av en hovrätt, tingsrätt eller förvaltningsrätt överklagas till kammarrätt. Beslut av en kammarrätt överklagas till Högsta förvalt-ningsdomstolen.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Detta gäller dock inte i fråga om ärenden som har inletts hos en förvaltnings-rätt, tingsrätt eller hovrätt.
Om ett beslut av en offentlig aktör som inte är en myndighet överklagas, ska aktören vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet har överlämnats till allmän förvaltningsdomstol.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
I promemorian anges dock inte att tillsynsmyndigheten ska ha ställning som motpart i domstolen när beslut om föreläggande överklagas.
Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Förvaltningsrätten i Umeå anser att endast en förvaltningsrätt bör överpröva offentliga aktörers beslut och tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande och att det bör vara en förvaltningsrätt utanför Stockholmsområdet.
Myndigheten för press, radio och tv anser att det bör säkerställas att det inte uppstår dubbla processer när det gäller en offentlig aktörs beslut att avslå en begäran om tillgängliggörande och möjligheten att till tillsyns-myndigheten anmäla en aktörs bedömning av om en anpassning är oskäligt betungande.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) påpekar att direktivet inte innehåller något uttryckligt krav på nationella bestämmelser om rätt att överklaga myndigheters beslut och det är således enligt direktivet upp till medlemsstaterna att besluta om ett sådant system ska införas och hur det i så fall utformas. SKL anser att direktivets skrivelser är tillräckliga och att möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol kan leda till ökade kostnader för kommuner, landsting och regioner. SKL vill i stället se att
Prop. 2017/18:299
70
svensk lag i möjligaste mån anpassas till direktivets nivåer och att utrymmet för högre ambitioner överlämnas till tillämpande organ.
Skälen för regeringens förslag Överklagande av beslut
Precis som SKL påpekar innehåller direktivet inte något uttryckligt krav på nationella bestämmelser om rätt att överklaga myndigheters beslut och det är således enligt direktivet upp till medlemsstaterna att besluta om ett sådant system ska införas och hur det i så fall ska utformas. Som framgår av avsnitt 6.9.4 följer dock av artikel 9.1 i webbtillgänglighetsdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett tillfredsställande och effektivt uppföljningsförfarande för att säkerställa efterlevnaden av direktivet. Medlemsstaterna ska enligt artikeln särskilt säkerställa att det finns ett uppföljningsförfarande, t.ex. en möjlighet att kontakta en ombudsman, för att säkerställa en effektiv hantering för bl.a. begäranden om tillgängliggörande av digital service. Enligt skäl 53 i direktivets ingress bör det fastställas bestämmelser om rätten att inleda ett tillfredsställande och effektivt förfarande för att säkerställa efterlevnaden av direktivet.
Förfarandet bör vidare anses inbegripa rätten att lämna in klagomål till myndigheter som är behöriga att besluta om klagomålet i fråga och ska inte heller påverka rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Bestämmelsen om begäran om tillgängliggörande av digital service tillerkänner enskilda en rättighet. Att förse beslut om att neka en sådan begäran med överklagandeförbud kan enligt regeringen inte anses förenligt med direktivets syfte att säkerställa efterlevnaden av direktivets bestämmelser. Att pröva dessa beslut enligt en separat ordning kan inte heller anses ändamålsenligt. Det saknas enligt regeringens mening anledning att, mot bakgrund av SKL:s invändningar, inte tillåta att dessa beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om tillhanda-hållande av digital service samt tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande bör därför kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol Av tydlighetsskäl bör det även framgå av bestämmelsen att tillsyns-myndigheten har ställning som motpart i ett mål hos domstolen som avser överklagande av tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande.
Enligt den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ett överklagande prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Utifrån den bedömning som görs i avsnitt 6.9.1 om att Myndigheten för digital förvaltning utses till tillsynsmyndighet innebär detta att Förvaltningsrätten i Härnösand skulle pröva överklaganden av myndighetens beslut. Beslut enligt lagen av andra offentliga aktörer skulle däremot prövas av den förvaltningsrätt där ärendet först prövats. Det finns inte skäl att, som Förvaltningsrätten i Umeå föreslår, införa en särskild forumbestämmelse för överklagande av beslut enligt lagen, utan den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör vara tillämplig.
Med anledning av det som Myndigheten för press, radio och tv framför vill regeringen klargöra att det är olika saker som prövas vid bedömningen av om en anpassning är oskäligt betungande och om en begäran om
71 Prop. 2017/18:299 tillhandahållande är berättigad och rimlig. Det föreligger således ingen risk
för att samma sak prövas genom två olika förfaranden.
Instansordning m.m.
Beslut som fattas av en offentlig aktör om att helt eller delvis avslå en begäran om tillgängliggörande av digital service som uteslutits med stöd av bestämmelser i den föreslagna lagen samt tillsynsmyndighetens föreläggande om rättelse ska kunna överklagas till allmän förvaltnings-domstol.
Av konstitutionella skäl är det inte lämpligt att de högsta statsorganens avgöranden underkastas en prövning av domstol enligt den ordning som här föreslås. Det bör därför framgå av den föreslagna lagen att beslut enligt lagen som fattats av regeringen inte kan överklagas.
Detsamma bör gälla Riksdagens ombudsmän (JO). För överklagande av beslut om utlämnande av handling gäller samma ordning för JO som för regeringen, se 4 § andra stycket lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndig-heter. Det finns ingen anledning att se annorlunda på JO:s beslut enligt den föreslagna lagen.
Inom kretsen av aktörer som omfattas av kraven ingår även Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och Högsta förvaltningsdomstolen är högsta förvaltningsdomstol (11 kap. 1 § RF). Av detta följer att dessa domstolars avgöranden inte kan överklagas. Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens egna beslut enligt den föreslagna lagen bör därför inte kunna överklagas. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen och domstolsdatalagen (2015:728).
Att tillämpa den föreslagna instansordningen i fråga om ärenden som har inletts hos en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol är enligt regeringen inte lämpligt. För att förvaltningsrätterna inte ska behöva överpröva sina egna eller högre instansers beslut har det i lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen och domstolsdatalagen införts en avvikande instansordning i fråga om överklagande av domstolars beslut. Enligt dessa lagar gäller att förvaltningsrätts beslut överklagas till kammarrätt, kammarrätts beslut till Högsta förvaltningsdomstolen och att tingsrätts och hovrätts beslut överklagas till kammarrätt. Den nu redovisade instansordningen får enligt regeringen anses ändamålsenlig och bör gälla även vid överklagande av beslut enligt den föreslagna lagen.
I likhet med vad som är huvudregeln för överklagande av förvaltnings-beslut bör prövningstillstånd krävas för överprövning i kammarrätten.
Undantag bör dock göras för ärenden som har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt.
Om ett beslut av en offentlig aktör som inte är en myndighet överklagas, ska aktören i likhet med vad som gäller för myndigheter enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet har överlämnats till allmän förvaltningsdomstol.
Prop. 2017/18:299
72
7 Ikraftträdande
Regeringens förslag: Den föreslagna lagen ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Kraven i lagen gällande digital service som tillhandahålls genom en teknisk lösning som kontrolleras av tredje part ska tillämpas endast för digital service som tillhandahålls för första gången efter den 22 september 2020.
Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås dock att lagen ska träda i kraft den 23 september 2018.
Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig över förslaget i denna del. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) påpekar att ikraftträdandebestämmelser saknas rörande mobila applikationer.
Skälen för regeringens förslag: Webbtillgänglighetsdirektivet ska enligt artikel 12.1 vara genomfört i nationell rätt senast den 23 september 2018. Då det står klart att direktivet inte kommer att vara genomfört i tid är det angeläget att lagändringarna träder i kraft så snart som möjligt.
Regeringen föreslår därför att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Tidpunkten för när direktivet ska vara genomfört eller när lagen föreslås träda kraft är inte det som styr när kraven på anpassning för sådan digital service som omfattas av direktivet börjar gälla (se avsnitt 6.5). Förslaget är att dessa tidpunkter ska regleras i förordning eller föreskrift. Det är anledningen till att, som SKL påpekat, dessa bestämmelser inte finns med bland ikraftträdandebestämmelserna.
I avsnitt 6.2.2 föreslås en utökning av tillämpningsområdet som innebär att digital service som tillhandahålls av offentlig aktör genom en teknisk lösning som kontrolleras av tredje part ska, så långt det är möjligt, följa tillgänglighetskraven i lagen. En betydande del av den tillgänglighets-anpassning som kan bli aktuell för digital service som tillhandahålls genom teknisk lösning som kontrolleras av tredje part bedöms röra tidsberoende medier och då framför allt textning av video. Med tidsberoende medier avses ljud eller video, en kombination av ljud och video, eller något av de föregående i kombination med möjligheter till interaktion (se avsnitt 6.4.1). Enligt artikel 1.4 b i direktivet är tillgäng-lighetskraven inte tillämpliga på förinspelade tidsberoende medier som offentliggjorts före den 23 september 2020. Det får anses lämpligt att kraven avseende digital service som tillhandahålls genom en teknisk lösning som kontrolleras av tredje part ska börja gälla för innehåll som publiceras fr.o.m. samma datum. Kraven ska inte gälla retroaktivt för digital service som tillhandahållits före denna tidpunkt.
73 Prop. 2017/18:299
8 Konsekvenser
Regeringens bedömning: Förslaget i denna proposition bedöms öka tillgängligheten till offentlig digital service, framför allt för personer med funktionsnedsättning.
Förslaget kommer inledningsvis att innebära kostnader för de aktörer som omfattas av tillämpningsområdet. Kostnader som kan uppstå till följd av förslaget ska finansieras inom den ordinarie verksamheten.
De konsekvenser förslaget får för tillsynsmyndigheten är i stor utsträckning avhängiga av Europeiska kommissionens kommande genomförandeakt om övervakning och rapportering. De konsekvenser förslaget medför för domstolarnas verksamhet bedöms rymmas inom befintliga anslag.
Förslaget bedöms inte ha några konkurrenspåverkande effekter.
Förslaget är förenligt med EU-rätten och förväntas inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller de nationella klimat- och miljömålen.
Förslaget kan innebära att nyanlända svenskar eller invandrare har lättare att ta del av digital offentlig service. På så sätt kan förslaget i viss utsträckning bidra till de integrationspolitiska målen.
Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian görs dock inte någon bedömning av förslagets förenlighet med EU-rätten eller dess påverkan på konkurrensen och de integrationspolitiska målen.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om konsekvensanalysen, men flera remissinstanser är kritiska.
Pensionärernas riksorganisation (PRO) framför att förslaget får positiva konsekvenser i det digitala samhället och att det genom att genomföra direktivet finns goda chanser att PRO:s medlemmar ökar sin närvaro på internet och använder digitala tjänster mer och IT & Telekomföretagen anser att direktivet ger branschen goda förutsättningar för export.
Myndigheten för tillgängliga medier är positiv till att kostnader ska täckas inom ordinarie verksamhet. Kronofogdemyndigheten och Sjöfartsverket bedömer att kostnaderna för anpassning bedöms rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet. Huddinge kommun anser att konsekvens- och kostnadsanalysen är realistisk, och understryker att det uppstår behov av förstärkning under implementeringsfasen. Efter anpassning och implementering blir dock de ökade kraven en naturlig del i kommunens kontinuerliga utvecklingsarbete.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framför att det med tanke på att de åligganden som följer av direktivet bör klargöras hur de ökande kostnaderna för kommunernas del förhåller sig till tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Länsstyrelsen i Skåne län anser att det kan behövas en konsekvensanalys gällande omfattningen av insatser och vilka resurser som krävs när det gäller anpassning av dokument.
Migrationsverket framhåller att det innehåll som publiceras på sociala medier ofta är unikt och inte publiceras på myndighetens webbplats och att anpassningen därmed inte är en marginell kostnad. Myndigheten för yrkeshögskolan påpekar att det är antalet webbplatser, deras komplexitet
Prop. 2017/18:299
74
och nuvarande tillgänglighetsnivå som avgör behovet av personella och ekonomiska resurser, snarare än aktörens storlek. Centrala studiestöds-nämnden (CSN) framhåller att majoriteten av CSN:s webbplatser och e-tjänster behöver förbättras på ett grundläggande sätt för att uppfylla kraven. Att på den tid som återstår till den 23 september 2020 genomföra de tillgänglighetsanpassningar som krävs innebär en stor påverkan på CSN:s ordinarie verksamhet. Även med ett tillförande av ekonomiska medel innebär den korta tiden enligt CSN stora svårigheter att tillräckligt snabbt uppnå tillräcklig bemanning och kompetens för ett genomförande av kraven. Post- och telestyrelsen (PTS) anser att skattningen av antalet berörda statliga webbplatser i konsekvensanalysen verkar alltför låg. PTS har exempelvis drygt tio webbplatser.
Friskolornas riksförbund framhåller att det finns närmare 4 000 fristående förskolor och skolor i Sverige, varav drygt 2 600 är fristående förskolor. Över hälften av de fristående förskolorna har färre än 10 anställda, medan hälften av de fristående grundskolorna har färre än 80 elever och en tredjedel av de fristående gymnasieskolorna har färre än 100 elever. Fristående förskolor och skolor får inte ersättning för sina faktiska administrationskostnader. Ersättning ges endast med ett i skollagen fastslaget schablonpåslag. Famna – Riksorganisationen för idéburen vård och social omsorg (Famna) framför att deras medlemmar är små aktörer som drivs utan vinstsyfte. Ett annat typiskt drag är att offentlig finansiering av välfärdstjänsterna är avgörande för de allra flesta, men att inga garantier eller långsiktiga kontrakt finns att få. Ofta täcker inte heller avtalade ersättningar utvecklingskostnader för t.ex. utveckling av webbtillgänglighet. Stockholms kommun framför att den konsekvens-analys som hör till lagförslaget är allmänt hållen och inte konsekvens-analyserar den faktiska tillgänglighetsnivån i landets kommuner. Den ger därför inte någon tydlig indikation på de ekonomiska konsekvenserna för kommunen.
Stockholms läns landsting påpekar att landstinget är medvetet om att de kostnader som anges i promemorian bara är en kostnadsuppskattning, men utifrån deras erfarenhet är de reella kostnaderna sannolikt betydligt högre.
För en större verksamhet, som t.ex. Stockholms läns landsting, med uppskattningsvis över 100 webbplatser är det sammantaget ett betydande belopp, även om det är ett nödvändigt arbete. Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att det inte framgår tydligt i promemorians konsekvens- och kostnadsanalys vilka av de bedömda kostnaderna som uppstår som en följd av införandet av direktivets miniminivå. Det framgår inte heller vilka av kostnaderna som hänför sig till införande av bestämmelser som går utöver direktivets minimikrav. Detta begränsar enligt ESV:s uppfattning möjligheterna att bedöma konsekvenserna totalt sett av förslagen.
Liknande synpunkter framförs av Regelrådet och Näringslivets regelnämnd. Kiruna kommun anser att möjligheter till att kommunerna tillförs resurser i syfte att genomföra egna utbildningsinsatser bör ses över, alternativt att kommunerna på annat kostnadsneutralt sätt ges möjlighet att vidareutbilda sina webbredaktörer. Svenskt Näringsliv, Friskolornas riks-förbund och Vårdföretagarna anser att förslagen rörande tillsyns-myndighet och möjligheter till överklaganden, liksom oklarheten i hur regelverket för undantag från direktivet i praktiken kommer att tolkas, skapar både ökade administrativa kostnader samt större osäkerhet.
75 Prop. 2017/18:299 Näringslivets regelnämnd och Småföretagarnas riksförbund framför
liknande synpunkter.
Lidingö kommun anser att förslaget i delar är både ofärdigt och otillräckligt konsekvensutrett. I sin nuvarande form bedöms förslaget ha stor påverkan på kommunens organisation och budget. Kommunen anser även att åtaganden som regeringen gör gentemot Europeiska unionen i form av implementering av direktiv och därmed ålägger kommunerna att följa, måste följas av statlig finansiering. Östersunds och Lidingö kommuner ser en risk i att kostnaderna som följer av kraven kan leda till försämrad service från kommunernas sida. Regelrådet anser att konsekvensutredningen brister i ett flertal avseenden, såsom beskriv-ningen av alternativa lösningar, storleken på berörda företag, förslagets effekter på de administrativa kostnaderna, konkurrensförhållanden samt om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.
Näringslivets regelnämnd anser att förslaget riskerar att snedvrida konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer som verkar på samma marknad.
Skälen för regeringens bedömning Allmänt
I dag finns det generellt formulerade krav på tillgänglighet till digital service. Förslaget innebär att tydligare krav kommer att införas och det kommer även att ske uppföljning av om kraven följs. Regeringen bedömer att detta kommer att leda till en ökad tillgänglighet till digital service, framför allt för personer med funktionsnedsättning. Det bör även vara till gagn för andra grupper och det kan, som PRO framför, leda till att äldre i större utsträckning använder sig av offentlig digital service. Förslaget ger således positiva sociala effekter då fler inkluderas i det digitala samhället.
Att kunna hantera sina egna ärenden och i större utsträckning själv kunna påverka sitt liv har ett mycket stort värde. Att fler kan ta del av digital offentlig service har också ett betydande demokratiskt värde, eftersom fler kan närvara och medverka i samhällsdebatten och samhällsutvecklingen.
En samhällsekonomisk fördel som förslaget kan innebära är minskade kostnader för ärendehantering för offentliga aktörer, eftersom en mer tillgänglig digital offentlig service kan minska efterfrågan på hjälp över telefon eller genom e-post. Denna minskade kostnad beräknas uppgå till ca 39 miljoner kronor per år.
Alternativa lösningar
Regelrådet saknar ett tydligt resonemang kring den alternativa lösningen att inte gå utöver direktivets minimikrav och anser därför att beskrivningen av alternativa lösningar är bristfällig. Regeringen föreslår två utökningar av tillämpningsområdet jämfört med direktivet. Dels att digital service som tillhandahålls genom en teknisk lösning som kontrolleras av tredje part, så långt det är möjligt, ska omfattas av kraven, dels att privata aktörer, som med offentlig finansiering bedriver yrkesmässig verksamhet inom förskola, skola, hälso- och sjukvård samt omsorg, ska omfattas av kraven.
Detsamma gäller enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda
Detsamma gäller enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda