2. Inledning
3.1 Affärsmässighet
Eftersom en betydande del av kommunens samlade resurser används till inköp är det vik-tigt att de görs på bästa möjliga affärsmässiga villkor. Tydliga riktlinjer och en väl funge-rande inköpsorganisation är väsentligt för en god hushållning med kommunens resurser.
Det är viktigt att kommunen uppträder professionellt i relationen till anbudsgivare och le-verantörer. Relationen bör präglas av affärsmässighet och objektivitet. Anställda i olika delar av organisationen och på olika nivåer bör hantera relationer till leverantörer korrekt och uppträda konsekvent.
Varor och tjänster som har ett mindre värde men köps frekvent upphandlas genom ram-upphandling. Det innebär att avtal tecknas med leverantörer avseende ett varusortiment ur vilket sedan beställarna inom kommunen kan avropa efterhand som behov uppstår.
Upphandling som avser varor/tjänster till ett större värde som ska levereras vid ett eller ett fåtal tillfällen kallas objektupphandling.
Ramavtals- och objektsupphandlingar är inga upphandlingsformer utan benämningar på alternativa typer/omfattningar av upphandlingar.
Ett tredje begrepp, direktupphandling, står för inköp utan formellt upphandlingsförfaran-de. Direktupphandling skall enligt lagtexten endast användas vid enstaka inköp av va-ror/tjänster till mindre värde där inslag av tidsbrist är påtaglig. Regler om direktupphand-ling förutsätts fastställes av varje upphandlande enhet separat.
I sammanhanget kan noteras att både ram- och objektupphandling kan göras som direkt-upphandling.
Lagen om offentlig upphandling har reviderats fr o m 2008-01-01. Förändringarna innebär att en lag har blivit två lagar. En lag avser de sk försörjningssektorerna (vatten, energi, transporter och posttjänster) och en lag avser den klassiska sektorn (byggentreprenader, varor och tjänster inom i första hand stat, kommuner och landsting).
Förändringarna innebär bl a huvudregeln om affärsmässighet ersatts med de grundläggan-de gemenskapsrättsliga principerna (lika behandling proportionalitet, transparens mm), att regler om miljöhänsyn och sociala hänsyn införts, regler om ramavtal införts samt att krav om viktning av utvärderingskriterierna över EU:s tröskelvärden införts.
4 Ansvar
Ytterst ansvarig för kommunens inköpsverksamhet är kommunstyrelsen. Förvaltningsan-svaret ligger på ekonomiavdelningen. Inom kommunen finns en upphandlingssamordnare med organisatorisk placering på serviceförvaltningen.
Norrköpings kommuns upphandlingsenhet är anlitat för upphandling av kommunens ram-avtal. Upphandlingssamordnarens primära ansvar är att vara kontaktperson gentemot Norrköpings kommun. Kostnaden för de tjänster som Norrköpings kommun tillhandahål-ler uppgår till ca 250 000 kronor per år.
Ansvaret för initiering och genomförande av i första hand objektsupphandlingar är decent-raliserat till nämnd/förvaltning, vilket i sin tur innebär att anskaffnings- och inköpsbeslut fattas nära den verksamhet vars behov inköpen avser att tillfredsställa, vilket om lagstift-ningens intentioner efterlevs, är positivt.
En förutsättning för att handläggningen och den decentraliserade beslutanderätten ska fungera bra, är att det finns tillräcklig upphandlingskompetens inom respektive
nämnd/förvaltning. En försvårande faktor i detta sammanhang kan vara att upphandlings-lagstiftningen är omfattande och till vissa delar komplicerad. I detta sammanhang kan även nämnas att lagstiftningen ständigt är föremål för förändringar vilket ställer krav på regelbunden uppdatering osv.
Mot bakgrund av gällande organisatoriska upplägg ankommer det på respektive
nämnd/förvaltning att se till att berörd personal har erforderlig kompetens inom upphand-lingsområdet.
All personal som handlägger inköpsärenden måste ha kunskap om och kunna tillämpa LOU, gemenskapsrättsliga principer samt kommuninterna riktlinjer om upphandling.
Dessutom ska handläggare i inköpsärenden vara rimligt orienterade om delar av köplagen, avtalslagen, konkurrenslagen, räntelagen, produktansvarslagen, sekretesslagen och lagen om mutor och bestickning mm.
Som ett stöd för det decentraliserade upphandlingsansvaret ska alla upphandlingar ”gå ge-nom” inköpssamordnaren (se riktlinjer för upphandling avsnitt ansvar och uppgifter). Vil-ket ansvar upphandlingssamordnaren har i sammanhanget är inte definierat men bygger i stort på tillhandahållande av tjänster avseende annonsering, öppningsprotokoll och tilldel-ningsbeslut. Inköpssamordnaren ger också generell information till förvaltningarna, i för-sta hand i samband med arbetsplatsträffar, om upphandling, avtal och inköpsfrågor (av-rop). Motsvarande service ges även mot kommunens bolag.
Tillskapandet av den del av förfrågningsunderlaget som redovisar föremålet för upphand-lingen samt utvärdering av anbud och formellt upphandlingsbeslut faller på respektive för-valtning/nämnd.
Noterbart ur ett koncernperspektiv är att de kunskapskrav gentemot gällande upphand-lingslagstiftning som i dagsläget ställs på nämnd/förvaltning på motsvarande sätt omfattar kommunens bolag. Utöver upphandlingslagstiftningen omfattas kommunens bolag även av samma krav när det gäller lagstiftningen avseende allmänna handlingars offentlighet.
5 Organisation
Finspångs kommun har inte någon separat organisatorisk enhet med ett samlat och över-gripande ansvar för kommunens upphandlings/inköpsverksamhet, däremot finns en in-köpssamordnare på deltid. Någon ersättare för inin-köpssamordnaren finns inte utsedd. En-ligt samordnaren omfattar samordningsansvaret ca 50% av en heltid.
Upphandlingssamordnarens ansvar omfattar i första hand kontaktskapet mot upphand-lingsenheten i Norrköping. I andra hand är sagt att alla de upphandlingar av annan karak-tär (objektsupphandlingar) som initieras inom kommunen skall ”gå genom” upphandlings-samordnaren.
Några utsedda kontaktpersoner i upphandlingsärenden inom kommunens olika förvalt-ningar finns inte. Däremot finns sådana personer hos de kommunala bolagen.
Norrköpings kommun erbjöd Finspångs, Söderköpings och Valdemarsviks kommuner re-dan under mitten av 80-talet att ingå som partner i ett inköpssamarbete. Avtal tecknades med berörda kommuner kort därefter.
Avtalet innebär att Norrköpings kommun, mot ersättning, tillhandahåller i första hand tjänster i form av upphandling av ramavtal och i anslutning härtill bl a en avtalsguide mm.
I sammanhanget kan noteras att avtalet med Norrköping inte föregåtts av en procedurstyrd upphandling utan är mer att likna vid en direktupphandling.
Kommunen utnyttjar även de ramupphandlingar som Verva (f.d. Statskontoret) och Kom-mentus genomför. Samarbetet bygger på att de kommuner som är intresserade av samarbe-te anmäler detta och på så sätt blir medverkande i upphandlingen.
Något formaliserat samarbete, utöver att bolagen utsett namngivna kontaktpersoner, före-kommer inte i dagsläget. De kontakter som dock finns rubriceras mer som samarbete av funktionellt slag. Bolagen omfattas inte heller av de ramavtal kommunen tecknar. Bolagen
skall dock medverka i samordning av kommunens och övriga koncernföretags upphand-ling där så är möjligt (riktlinjer för upphandupphand-ling).
I detta sammanhang bör kommunen verka för att ett ytterligare samarbete och samordning i upphandlingsfrågor mellan kommunen och kommunens bolag tillskapas.
Avtalstecknare för de ramavtal som Finspångs kommun ”hänger på” är kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören i samverkan.
Ett alternativ till den struktur som gäller avseende upphandlingar är i första hand en egen organisation (kontor/enhet) med ett mer formellt ansvar för den samlade upphandlings-verksamheten. En sådan organisatorisk lösning innebär att Norrköpings kommuns upp-handlingsenhets tjänster skulle vara överflödiga. Den egna enheten skulle i så fall svara för såväl ramavtals- som objektsupphandlingar.
Egen inköpspersonal innebär oftast en bättre styrning av ramavtal och objektsupphand-lingar såväl över som under tröskelvärdena. Egen inköpspersonal höjer även den interna kontrollen och kan samtidigt ge information och råd i upphandlingsfrågor. Egen inköps-personal innebär också oftast att följsamheten mot upphandlingslagstiftningen ökar.
Nackdelen med en separat organisatorisk enhet kan vara att den initialt kan vara mer kost-nadskrävande även om den på sikt borde medföra en ökad affärsmässighet. Eventuella ökade kommunala kostnader med anledning av en förändrad inköpsorganisation får ställas mot i huvudsak de fasta kostnader, förenade med avtalet med upphandlingsenheten i Norrköping, som kommunen har idag.
Samtidigt kan konstateras att kommunen, mycket tack vare samarbetet med Norrköping, redan har ett omfattande antal avtal inom olika produktområden baserade på ramupphand-lingar. I detta sammanhang kan noteras att de ramupphandlingar som Norrköpings upp-handlingsenhet genomför i stort är baserade på de krav och önskemål som Norrköpings kommun har. Någon specifik service gentemot Finspångs kommun när det gäller ramupp-handlingar ges normalt inte även om möjlighet till påverkan finns.
Den gängse uppfattningen är att de kommuner som har egen inköps- och/eller upphand-lingskompetens i någon form, till skillnad från de som enbart förlitar sig på inköpssam-verkan med andra, tillhör de som följer LOU bäst. Finns egen upphandlingskompetens finns också oftast någon form av styrande upphandlingspolicy med handledning. Inköpare jobbar inte bara med rena upphandlingsfrågor utan även rådgivning, produkt- och köptro-hetskontroller samt policyarbete är vanligt förekommande. Finns egen upphandlingskom-petens och anpassad upphandlingspolicy finns också oftast basal kunskap om annan
lag-stiftning som påverkar förhållanden mellan beställare och leverantör/entreprenör. Egen upphandlingskompetens är också ofta en garant för fungerande intern kontroll.
1NOU har också kommit fram till att val av organisation är viktigt speciellt för lagefter-levnaden.