Handledning och information
Högskoleverket har frågat om Dramatiska institutet har någon handledning om allmänna handlingar och diarieföring och, om så är fallet, bett högskolan att bifoga den. Verket har också frågat hur man når ut med information i dessa frågor till de anställda och vilka utbildningsinsatser som görs på området.
DI har svarat bl.a. att högskolan har en arkivhanteringsplan som fungerar som en handledning om vad som utgör en allmän handling, och hur allmänna handlingar ska hanteras. DI har bifogat arkivhanteringsplanen som rubriceras Arkivinformation och vidare anfört följande.
Handledningen finns på högskolans intranät. Utbildningsinsatser gjordes i samband med att merparten av dokumenten upprättades 2001. Utbildning har därefter getts då behov har identifierats.
Vid besöket på institutionen för teater uppgav personalen att man 2001 fick en timmes undervisning och att varje institution fick handledning av arkiva-rien i samband med flytten.
Även vid institutionen för film uppgav personalen att utbildning skedde för flera år sedan.
Utlämnande av allmänna handlingar
Högskoleverket har frågat om det finns beslut där utlämnande av en allmän handling har vägrats och om DI i sådant fall lämnade någon överklagandehän-visning. Högskoleverket har även frågat om det finns något delegationsbeslut för de fall DI vägrar att lämna ut en allmän handling och har bett högskolan att beskriva rutinerna för handläggningen av ett sådant ärende.
DI har svarat följande. Det har inte förekommit några fall under de senaste två åren då DI vägrat att lämna ut dokument. Avgöranden om huruvida doku-ment utgör allmän handling och kan lämnas ut avgörs av förvaltningschefen på delegation av rektorn.
DI har hänvisat till dokumentet Rektors delegationsordning, gällande till 2008 06 31.
Högskoleverket konstaterar att det i delegationsordningen daterad i mars 2008, på sidan nio framgår att rektorn delegerat ”prövning om dokument utgör allmän handling” till förvaltningschefen.
I dokumentet Arkivinformation (handledningen) under rubriken Arkivkun-skap anges dock följande: ”Om beslutet ska kunna överklagas ska rektor skriva beslutet som därmed blir ett myndighetsbeslut.”
34
Vid samtal med registratorn upplyser hon om följande. Det är förvaltnings-chefen som för myndighetens räkning fattar beslut om att inte lämna ut en handling. Sådan information finns på intranätet, men behöver uppdateras.
Det är ovanligt med begäran om utlämnande av handlingar. I samband med det s.k. barndomsprojektet var det dock många journalister som ville ha ut handlingar, bl.a. studentens ansökningshandlingar. Efter att man rådfrågat förvaltningschefen lämnades handlingarna ut.
Vid besöket på institutionen för teater uppgav personalen att man inte har fått frågor om utlämnande av handlingar. Vad de kan påminna sig har det på DI bara hänt i samband med barndomsprojektet. Eftersom personalen inte har så stor erfarenhet avser man att i en sådan situation vända sig till förvalt-ningschefen för att vara säker på att man gör rätt.
På institutionen för film upplyste personalen om följande. Förfrågan om utlämnande av allmänna handlingar kommer inte till dem eftersom de flesta handlingar finns i arkivet. Studenterna har heller inga tentor. Filmer som efter-frågas lämnas dock ut. En gång krävde en person att få se alla ansöknings-handlingar i ett ärende och då lämnades dessa ut. Man har dock aldrig varit med om att vägra lämna ut något. Om man avsåg att inte lämna ut hand-lingar skulle man först läsa i arkivreglerna som behandlar detta och kontakta förvaltningschefen.
Registrering
Högskoleverket har bett DI beskriva hur högskolan ordnar sin registrering av handlingar och frågat om det finns särskilda register för någon viss del av verk-samheten eller för vissa typer av handlingar. Högskoleverket har även frågat var i organisationen, och hur handlingar i ärenden om antagning, tillgodo-räknande, examensbevis, anstånd och studieuppehåll registreras.
DI har svarat följande. Huvudregeln för registrering av beslut är att de förvaras ordnat av respektive beslutsfattare eller beslutsinstans. Handlingar om antagning, tillgodoräknande, examensbevis, anstånd och studieuppehåll registreras dock av studiehandläggaren. Inkommande och utgående hand-lingar registreras i diariet av registratorn.
Vid besöket upplyste registratorn om bl.a. följande. Det finns en särskild handling med information som påminner handläggarna om att även e-brev ska diarieföras. Handlingen finns vid alla institutioner och på intranätet.
Denna påminnelse går ut till alla handläggare som en bilaga till listan på oavslutade ärenden tre gånger per år. Högskoleverket har fått ta del av denna handling om handläggarens ansvar för att inkommande och utgående hand-lingar blir diarieförda.
Vidare uppgav registratorn följande. DI och de andra konstnärliga högsko-lorna är inte med i det s.k. Ladok-konsortiet utan har ett eget studieregister som registratorn sköter. I studieregistret förs t.ex. in uppgiften om när studen-terna har examinerats. Examensbevisen får studenstuden-terna på ”skolavslutningen”.
Ärenden om tillgodoräknande och studieuppehåll finns samlade i kronologisk
35 ordning i pärmar. Ansökningshandlingar till utbildningarna som kommer in i tid till DI registreras i det s.k. ansökningsregistret. Institutionssekreterarna antecknar om den sökande ”gått vidare” i antagningsprocessen eller fått avslag.
En sökande som inte lämnar in sin ansökan i tid eller inte kompletterar sin ansökan i tid får ett besked om att ansökan inte kommer att behandlas. Att komma i tid är en del av antagningsprocessen. Dessa ärenden diarieförs av registratorn. Överklagade ärenden ska förvaras i pärmar, men det finns inga överklagade studentärenden. DI använder sedan 2001 ett system för ärende-hantering och diarieföring kallat ÄHS som har utvecklat av ALP Data.
Utbildningschefen lämnade följande kompletterande uppgifter. Uppgifter om tillgodoräknanden förs in i studieregistret. Dessa ärenden diarieförs inte.
Detsamma gäller ärenden om anstånd och studieuppehåll. Nya rutiner vad gäller vem som ska fatta beslut i dessa ärenden övervägs.
Efter tillsynsbesöket har DI anfört att beslut om tillgodoräknande, anstånd och studieuppehåll nu fattas av utbildningschefen. Före tillsynsbesöket fatta-des besluten om tillgodoräknande av rektorn, och förvaltningschefen fattade beslut om anstånd och studieuppehåll. Vidare har DI förtydligat att hand-lingarna om tillgodoräknande och studieuppehåll också finns förtecknade på ett försättsblad i respektive pärm där de förvaras.
Högskoleverket fick vid besöket exempel på ärenden där DI till de sökande angett att deras ansökan inte kommer att behandlas. Högskoleverket fick vid besöket också ta del av ett utdrag ur ansökningsregistret för hösttermi-nen 2008. Verket valde slumpvis ut tio ärenden från denna lista och bad att få handlingarna i dem. (Se vidare avsnittet om formella krav på högskolans beslut.)
Högskoleverkets bedömning Handledning och information
Justitiekanslern har uttalat att det bör kunna krävas att det för internt bruk finns något slags handledning om allmänna handlingar och diarieföring.I en sådan handledning bör syftet med handlingsoffentlighet och diarieföring förklaras. Av handledningen bör också framgå vad som avses med en allmän handling, vilka handlingar som ska registreras och av vem samt vilka uppgifter som ska registreras. Där bör också framgå vilka slags handlingar man lämp-ligen kan låta bli att registrera och hur man då i stället gör. Handledningen kan också ge exempel på handlingar somuppenbart är av ringa betydelse för högskolans verksamhet och som därför är undantagna från registrering (JK:s beslut den 17 mars 1999, dnr 396-98-22).
Högskoleverket konstaterar att dokumentet Arkivinformation innehåller sådan information som JK anser bör finnas i en handledning om allmänna handlingar och diarieföring. Enligt DI finns dokumentet på högskolans interna webbplats, vilket verket anser är lämpligt då alla anställda kan ta del av infor-mationen på ett lättillgängligt sätt. Vidare konstaterar verket att utbildning om allmänna handlingar verkar ske sällan och sporadiskt. Då det är fråga om
36
bestämmelser som har grundlagsskydd anser verket att det är nödvändigt att de anställda kontinuerligt får utbildning i dessa frågor.
Utlämnande av allmänna handlingar
En begäran om att ta del av en allmän handling ska enligt 2 kap. 14 § tryck-frihetsförordningen göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Svarar en viss befattningshavare vid myndigheten enligt arbetsordningen eller sär-skilt beslut för vården av handlingen, ankommer det enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) på denna befattningshavare att i första hand pröva frågan om handlingens utlämnande till den enskilde. Om framställ-ningen inte kan tillmötesgås fullt ut ska den som begär att få ut handlingen underrättas om detta. Den sökande ska också underrättas om att han eller hon kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas. Mot myndighetens avslagsbeslut får sökanden enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen föra talan, i flertalet fall hos en kammarrätt. Att ett beslut som går att överklaga ska förses med en anvisning om hur det kan överklagas följer av 21 § förvalt-ningslagen.
Myndigheters beslut att vägra lämna ut en handling kan således överklagas.
En förutsättning är dock att det finns ett av myndigheten fattat avslagsbeslut.
Om ett beslut skrivits under av någon som inte har bemyndigande att på myn-dighetens vägnar fatta ett sådant beslut ska överklagandeinstansen inte ta upp överklagandet till prövning (se RÅ 1991 not 320).
Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår vem som på myndig-hetens vägnar ska fatta beslut om att vägra lämna ut en handling. De anställda på en myndighet måste också, för att kunna hänskjuta frågan till myndighe-ten, ha kunskap om vem som är behörig att fatta ett sådant beslut för myndig-hetens räkning. Högskolans olika dokument är dock motsägelsefulla. Enligt delegationsordningen har rektorn delegerat denna uppgift till förvaltningsche-fen. I det dokument som ska tjäna som handledning anges emellertid rektorn och inte förvaltningschefen som beslutsfattare.
Vid tillsynsbesöket förklarade förvaltningschefen att detta förbiseende beror på att handledningen är äldre än delegationsordningen. Skrivningen i hand-ledningen ska rättas till så att den överensstämmer med delegationsordningens lydelse om att det är förvaltningschefen som för myndighetens räkning fattar beslut om att inte lämna ut en handling.
Registrering
I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100) regleras myndigheternas skyldig-het att registrera allmänna handlingar och vad registret ska innehålla. I 1 § anges bl.a. följande:
När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet ska handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av
37 ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handling-arna hålls så ordnade att det utan svårigheter kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats.
Enligt 2 § ska, beträffande en handling som registreras enligt 1 §, det av regist-ret framgå bl.a. datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienum-mer eller annan beteckning som åsatts handlingen och vem handlingen har kommit från.
Dessa bestämmelser om diarieföring har kommit till för att garantera att den som vill ta del av allmänna handlingar också har denna möjlighet bl.a.
genom att handlingarna går att identifiera. Ett annat syfte som diarieföringen möjliggör är kontrollfunktionen. Den omständigheten, att myndigheterna är medvetna om att deras handlingar när som helst kan bli föremål för gransk-ning, utgör en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt (Alf Bohlin, Offentlighetsprincipen, sjunde upplagan, 2007, s. 23).
Högskoleverket konstaterar att ärenden om tillgodoräknande och studieup-pehåll hålls ordnade i pärmar på ett sätt som överensstämmelser med bestäm-melsen i 15 kap 2 § sekretesslagen. Vid granskningen av ärenden om studie-uppehåll har dock framkommit att inkomna ansökningshandlingar saknar uppgift om ankomstdatum (ankomststämpel). Beräkningen av handlägg-ningstiden underlättas om handlingarna ankomststämplas. Det är således lämpligt att sätta en ankomststämpel på alla inkommande allmänna hand-lingar (jfr JO:s beslut 2004-03-09, dnr 4675-2003).
Vidare kan verket konstatera att handläggningen av antagningsärenden behöver ses över (se verkets bedömning under avsnittet Formella krav på hög-skolans beslut).
Posthantering
Högskoleverket har bett DI att beskriva rutinerna för hantering av post, e-post och telefax och frågat om det finns rutiner för hantering av post som adresse-rats till de anställda personligen vid deras ledigheter eller annan frånvaro.
DI har svarat bl.a. följande. DI:s rutiner för hantering av post, e-post och telefax regleras i dokumenten Rutiner för dokumenthantering och Riktlinjer för hantering av personlig adresserad post vid frånvaro. Förfarandet med post-öppning och läsning av e-posten vid de anställdas frånvaro grundas på full-makter.
DI har förutom de två nämnda dokumenten också bifogat ett dokument fastställt i mars 2008 rubricerat Vi behöver bli bättre på att diarieföra e-post på DI.
Vid besöket uppgav registratorn bl.a. följande. Enligt riktlinjerna bör den personliga brevlådan vidarekopplas till myndighetsadressen när handläggaren är borta. Registratorn bevakar den e-postlådan. Inför jul- och
sommarledighe-38
terna skickar registratorn ett meddelande med en påminnelse om hur e-posten ska hanteras och att inkommande pappersförsändelser, även de personadres-serade, kommer att öppnas under de anställdas frånvaro under denna period.
Rektorn och förvaltningschefen har lämnat fullmakter liksom övrig personal.
Registratorn öppnar alltid den papperspost som kommer till rektorn eller för-valtningschefen. Registratorn begärde i december 2007 in fullmakter från de anställda. Fullmakter av gästlärarna har dock inte begärts.
Högskoleverket får ett exempel på en fullmakt. Den har rubriken Postöpp-ning under ledighet. I fullmakten förklaras varför man begär att personalen ska lämna en fullmakt. Den anställde får skriva under följande: ”Jag ger registrator fullmakt att öppna post adresserad till mig under min ledighet.”
Vid besöket på institutionen för teater uppgav personalen att man vid från-varo skriver ett meddelande där man hänvisar till funktionsbrevlådan. Man känner inte till att man kan vidarebefordra till någon annans e-postlåda. Per-sonalen har tillgång till e-posten hemifrån. Fullmakten man skrivit under gäl-ler endast vanliga postförsändelser och man tror att alla skrivit på en sådan.
Prefekten läser sin e-post även på sommaren.
På institutionen för film uppgav personalen följande. Man har tillgång till e-posten hemma och lämnar information som hänvisar till att man vid bråd-skande ärenden kan vända sig till kansliets funktionsbrevlåda. Prefekten beva-kar vid längre ledigheter sin e-post minst en gång i veckan. Någon lämnar ut sitt mobilnummer. Vad gäller pappersförsändelser har man skrivit på en full-makt till den som har jour på kansliet.
Högskoleverkets bedömning
Myndigheter måste vid förfrågan från någon enskild kunna pröva om den post som är adresserad till de anställda personligen utgör en allmän handling.
Myndigheter måste därför ha tillgång till de anställdas post vid deras från-varo. Justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut den 22 januari 2002, dnr 2668-2000, uttalat att om befattningshavare har egna e-postadresser hos en myndighet, måste myndigheten ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehål-let i befattningshavarens e-postlåda som e-postloggen är tillgängliga för myn-digheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheters rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adresserats direkt till en befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befattningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även för e-posten.
Vidare har JO i ett beslut den 16 november 2001, dnr 2022-2000, yttrat sig om den konflikt som kan uppstå om personalen inte har lämnat något medgi-vande till att någon annan öppnar hans eller hennes post som är personadres-serad. Beslutet gällde en arbetsgivare som öppnade all post, även brev som var adresserade personligen till de anställda, och någon fullmakt fanns inte i det aktuella fallet. JO anförde att en försändelse som är adresserad till en myn-dighet inte får bli liggande oöppnad om en tjänsteman av någon anledning inte är närvarande. Dock får man inte bortse från möjligheten att försändelsen
39 inte rör tjänsten, utan mottagarens rent privata angelägenheter. Brytande av försändelsen kan därför komma i konflikt med intresset att slå vakt om privat-livets helgd, jämför också bestämmelsen i 4 kap. 9 § brottsbalken om intrång i förvar. För att en myndighet ska kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de anställda ger fullmakt till någon annan vid myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten kan dock inte kräva att samtliga anställda ska ge full-makt till registratorn eller någon annan.
Högskoleverket vill framhålla att bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetsprincipen) är tillämpliga på både pappersförsändelser och post som sänds på elektronisk väg. Bestämmelser om allmänna handling-ars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).
I 2 kap. 1 § TF anges följande:
Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. 3 § TF förstås med handling en ”framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel”. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upp-rättad hos myndigheten.
En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna fungera i prakti-ken är att det går att ta reda på vilka allmänna handlingar som finns hos en myndighet. Grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera (diarieföra) allmänna handlingar finns därför i sekretesslagen.
Det anförda innebär att e-brev ska hanteras så att allmänheten kan få vet-skap om deras existens och kunna ta del av försändelsen vid förfrågan. Det räcker inte heller med att varje handläggare själv bevakar sin e-post. En myn-dighet måste ha tillgång till de e-brev som skickas till de anställda vid deras frånvaro för att vid förfrågan från någon enskild kunna pröva om aktuell handling utgör en allmän handling. En sådan prövning ska ske genast respek-tive skyndsamt (se 2 kap. 12 och 13 §§ TF).
Högskoleverket konstaterar att DI har utarbetat riktlinjer för hur post-öppningen ska gå till vid de anställdas frånvaro. I riktlinjerna uppmanas de anställda dock inte uttryckligen att lämna en skriftlig fullmakt. Trots detta synes många av de anställda ha lämnat skriftliga fullmakter för personadres-serade pappersförsändelser. Vad gäller e-postförsändelser ombeds personalen bl.a. att vid frånvaro vidaresända e-posten till någon annans e-postadress. De anställda som verket talat med verkar dock inte känna till denna rutin eller har i varje fall inte hörsammat den.
Sammanfattningsvis finner verket det positivt att DI har arbetat med frågor kring postöppning vid de anställdas frånvaro. Hanteringen av personadresse-rad e-post behöver dock ses över, så att även sådan post kan öppnas av myn-digheten vid personalens frånvaro.
41