4.1.1 Vad har HFD prövat och inte prövat i närtid?
Allmänna ombudet har gjort en genomgång av samtliga referatsdomar som HFD meddelat under perioden januari 2015 - maj 2020 i socialförsäkringsmål,
sorterade efter förmån. Syftet med genomgången och sammanställningen var att synliggöra vilka förmåner som hade prövats av HFD under dessa år, men även vilka förmåner som inte prövats. Bilden på nästa sida (figur 1) visar hur många referatsdomar HFD meddelade varje kalenderår och vilka förmåner dessa gällde.
I arbetet med sammanställningen var fokus på att identifiera eventuella ”vita fläckar”, dvs. förmåner där någon prövning inte hade skett under dessa år. Den tidsmässiga begränsningen var också vald mot bakgrund av att samhället förändras i snabbare takt än tidigare och att äldre avgöranden därmed kan ha en begränsad relevans.
Sammanlagt identifierades 56 referatsdomar på socialförsäkringsområdet. En iakttagelse var att antalet mål som prövats på socialförsäkringsområdet av HFD hade fördubblats under denna tidsperiod.21 Genomgången visade också att vissa förmåner regelbundet hade tagits upp för prövning. Noterbart är att
assistansersättning aktualiserades under samtliga kalenderår förutom 2016 (sammanlagt 10 mål). Sjukpenning aktualiserades under fyra av sex kalenderår (sammanlagt 7 mål) liksom mål om arbetsskadeförsäkringen (sammanlagt 6 mål).
21 I HFDs verksamhetsberättelse för år 2019 kan konstateras att 20 procent av målen som
Figur 1 HFDs socialförsäkringsdomar 2015 - 2020
Utfallet vad gäller förmåner som inte prövats av HFD de senaste sex åren var, som förväntat, förmåner som relativt nyligen införts i SFB (exempelvis merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag) och sådana förmåner som har handlagts av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i många år med en väsentligen oförändrad lagstiftning som utgångspunkt. Ett exempel på en förmån som varit oförändrad över tid och som inte prövats under granskad period är smittbärarersättningen. Förmånen har funnits sedan 1989 och har under 2020 på grund av pandemin fått ny betydelse.22 Även på pensionsområdet saknas
22 Innan pandemin var det ungefär 20–30 personer som fick ersättningen varje månad. I april 2020 mottog dock över 450 personer ersättningen. Från mars till och med oktober 2020 har över 23 000 dagar utbetalats jämfört med drygt 3 500 dagar för samma period 2019. Källa:
Försäkringskassan, Korta analyser 2020:5.
avgöranden avseende förhållandevis stora förmåner som t.ex. efterlevandepension och äldreförsörjningsstöd.23
Den aktuella genomgången har använts av allmänna ombudet för att bedöma potentialen i att få vissa frågor prövade av HFD mot bakgrund av de frågor som redan prövats i närtid. Underlaget har även visats i samband med de
informationsutbyten som skett mellan allmänna ombudet och respektive rättsavdelning på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.
4.1.2 Ombudets pågående processer – potential för HFD?
Bakgrunden till en genomgång av ombudets pågående processer hade dels till syfte att identifiera de frågor som bedömdes ha potential att få prövningstillstånd i HFD i jämförelse med vad HFD prövat i närtid (se avsnittet ovan), dels
lämpligheten utifrån de pågående ärendena i sig. Efter genomgången var
slutsatsen att rättsfrågorna i sig ofta kvarstod som lämpliga, men att flera ärenden kunde innehålla omständigheter som skulle medföra svårigheter att få
prövningstillstånd i HFD. Ett resultat av genomgången var därför att vissa av de pågående ärendena bedömdes som mindre lämpliga för överrättsprövning.
4.1.2.1 Övergripande utgångspunkter
Den övergripande utgångspunkten för sammanställningen var ombudets uppdrag24, vilket kom att få genomslag i de överväganden som gjordes. Med ombudets huvudsakliga uppdrag i åtanke kom följande kriterier att ges betydelse för bedömningen av den i ärendena aktuella rättsfrågan.
• Ny lagstiftning.
• Behov av praxis.
• Betydelsen för socialförsäkringen (tilltron till försäkringen, systematiken, stora belopp osv).
• Frågans vikt för beslutsmyndigheten (vanlig fråga, stort antal ärenden per år).
• Antalet pågående processer.
• Ärendets individuella lämplighet.
Det bör i sammanhanget nämnas att antalet pågående processer och ärendets individuella lämplighet togs under övervägande först i det sista skedet av
bedömningen. Det sistnämnda kom framförallt att få betydelse först om det fanns ett flertal processer på samma fråga. En rättsfråga kan således ha bedömts som viktig att få prövad i domstol, men det pågående ärendet bedömts som mindre lämpligt av andra skäl.
23 I december 2020 erhöll ca 220 000 vuxna efterlevandepension med ett sammanlagt belopp om 751 013 598 kr. Samma period erhöll ca 30 900 barn förmånen med ett sammanlagt belopp om 92 000 000 kr. Ca 25 000 personer erhöll sammantaget 92 000 000 kr i äldreförsörjningsstöd i december 2020. Källa: Pensionsmyndigheten.se, officiell statistik.
24 Se avsnitt 3.1. Avsnitt 5.1 handlar vidare om ombudets urval av rättsfrågor och
4.1.2.2 Överväganden i det enskilda fallet
Behovet av vägledande avgöranden har varit utgångspunkten för de överväganden som gjorts av rättsfrågan; hur vanligt förekommande frågan varit samt betydelsen för socialförsäkringen och den handläggande myndigheten. Någon åtskillnad mellan mål där Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattat beslut gjordes inte.
Det kan kort nämnas att ny lagstiftning och behovet av praxis är nära
sammankopplade. Men även i frågor där det finns äldre praxis, framförallt från Försäkringsöverdomstolen, synes det många gånger finnas ett behov av ny praxis.
Vad som motiverar ombudet att driva en fråga där det finns äldre praxis är framförallt om lagstiftningen delvis ändrats, nya begrepp kan ha tillförts eller där samhällsutvecklingen medfört att grundläggande förutsättningar kan ha förändrats på ett sätt som gör äldre praxis svårtillämpad eller rent av inaktuell.
Såvitt avsåg uppgiften att identifiera rättsfrågor lämpliga för HFD, enligt de fyra första punkterna ovan, förelåg i det stora hela inga större svårigheter. En del frågor resulterade i en något djupare diskussion, medan andra relativt enkelt kunde bedömas. En aspekt som vägts in var om frågan är av betydelse för systematiken. Som ombudet har konstaterat i sin årliga rapport vid ett tidigare tillfälle verkar HFD mindre benägen att meddela prövningstillstånd i mål där frågan har sådan betydelse.25 Även om det är möjligt att dra en sådan slutsats bör det inte medföra att ombudet avstår från att driva sådana frågor.
Att däremot i ett andra steg selektera bland de pågående ärendena visade sig vara en svårare uppgift. Bland de mål som prövats i en domstolsinstans var det enklare att bedöma målets lämplighet. Av samma anledning var det svårare att bedöma mål där någon dom ännu inte meddelats. Ett ärende som initialt framstår som lämpligt, både utifrån rättsfrågan och de dittills kända omständigheterna i ärendet, kan senare visa sig olämpligt. Den gemensamma nämnaren visade sig vara nya omständigheter som framkommit under domstolsprocessen. Uppgifter som inte tidigare varit kända för ombudet kunde alltså medföra att ett mål blev orent och olämpligt för vidare prövning. Att ombudet inte haft kännedom om alla
omständigheter kan t.ex. bero på att ytterligare relevanta uppgifter kan finnas i ett annat ärende som ombudet inte kunnat ta del av. Detta blev tydligt i förhållande till Pensionsmyndighetens ärenden, där ombudet ibland saknade kännedom om vissa uppgifter som fanns i andra handlingar som ombudet inte tagit del av.
I de rättsfrågor där det fanns mer än ett ärende per fråga, och processer i mer än en instans, blev övervägandena något enklare. Utifrån dessa slutsatser kan
konstateras att det i sådana fall kan finnas anledning att framöver vara något mer restriktiv med vilka domar som ska överklagas vidare till överrätt.
En ytterligare faktor att ta hänsyn till, som lyfts tidigare i rapporten, är de processuella förutsättningarna. Det innebär att ombudet tills vidare även är beroende av utgången i underinstans avseende de mål som kan eller bör
överklagas vidare. Det finns därmed en fortsatt osäkerhetsfaktor även i de mål där frågan och omständigheterna är bra. Det innebär t.ex. att det fortsatt är svårt att
25 Se 2018 års rapport, avsnitt 7.2.
bedöma hur många ärenden som behöver drivas i en och samma fråga för att få den prövad i HFD.