Alternativ till skatt

När regeringen gav uppdrag om att utreda en flygskatt uteslöt man därmed alternativ till andra styrmedel. Visserligen skulle utformningen av skatten beakta andra styrmedel och målsättningar men det gavs inget utrymme för att föreslå en annan typ av styrmedel. Här diskuterar vi tre tänkbara förslag på hur man skulle kunna arbeta med nya eller befintliga styrmedel, för att uppnå effekter likt de som skatten syftar till. Följande ska inte ses som färdiga förslag, utan ses som korta uppslag till vidare utredning. Här presenteras principiellt hur de skulle kunna fungera.

1. En uppenbar lösning är att reformera EU ETS så att samtliga växthusgaser hanteras inom systemet, d.v.s. inkludera höghöjdsfaktorn. Det innebär alltså att utsläppsberäkningen justeras inom ramen för ETS och att man på så sätt internaliserar hela kostnaden. Sverige äger dock inte frågan om handelssystemets utformning utan måste först förhandla med övriga EU-länder.

Konjunkturinstitutet (2017) föreslår i sitt remissvar ett alternativ till att reformera hela ETS. Istället för att flygoperatörer betalar in en monetär skatt tvingar staten operatörerna att köpa och annullera utsläppsrätter motsvarande höghöjdsfaktorn. Konjunkturinstitutets förslag och EU ETS skulle kunna ses som två kompletterande styrmedel där man internaliserar hela kostnaden för utsläppen från flygtrafik. Två kompletterande styrmedel som hanterar olika marknadsmisslyckanden där ETS tar hand om utsläppen av koldioxid och konjunkturinstitutets förslag hanterar höghöjdsfaktorn. Kombinationen går mer i linje med förutsättningarna som Bennear & Stavins (2007) presenterar för att i en “second best world-setting” kombinera flera styrmedel.

2. Föreningen Svenskt Flyg (2017) pekar i sitt remissvar på vikten av teknisk utveckling för flygmarknaden. De påstår att en inblandning av fossilfritt bränsle på upp till 50 % är möjlig. Man föreslår därför subventioner för inblandning av förnyelsebart bränsle eftersom att det idag inte är lönsamt att investera i. Subventioner går dock inte i linje med regeringens önskan om att flygsektorn ska bära en större del av sina klimatkostnader. Med en subvention av förnyelsebart bränsle är det dock möjligt att minska klimatpåverkan utan att minska antalet flygresor och skulle därför tydligare samverka med de transportpolitiska målen.

3. Om målet är att minska antalet flygresor är ett tredje alternativ att minska nuvarande subventioner för svenska flygplatser. Som nämnt i avsnitt 3.1 har svenska flygplatser idag stora subventioner. Staten har en pedagogisk uppgift att förklara varför man både subventionerar flygresor samtidigt som man föreslår en ny skatt. Minskade subventioner gör att priserna stiger och därmed minskar efterfrågan. Ett alternativ för staten är därför som tidigare nämnt att jobba igenom och målprioritera flygpolitiken. Hur viktiga är alla landets flygförbindelser? Är det några som kan prioriteras ner? Är det till exempel rimligt att Värmland ska ha tre flygplatser när Trafikverket (2014) visar att inte någon av dem är vinstgivande? Sammantaget kan man argumentera för alternativet att se över subventionerna istället för att arbeta in en ny skatt.

6. Slutsats

Först och främst går det att konstatera att interventioner av olika slag är väl motiverade för att kunna nå UNFCCC:s mål om maximalt två graders global uppvärmning. Dagens styrmedel för att hantera flygsektorns klimatpåverkan är inte tillräckliga och ytterligare miljöregleringar behövs. Detta gäller framförallt för resor utanför EES, som idag helt saknar regleringar.

Huvudmålsättningen är att minska flygtrafikens klimatpåverkan. Som visat har flygskatteutredningen sannolikt överskattat minskningen av koldioxidekvivalenter. Utredningens bedömning av utsläppsminskningarna (0,07 och 0,18 miljoner ton koldioxidekvivalenter) tar inte hänsyn till att utsläppsrätterna omfördelas inom EU:s handelssystem. Vår uppfattning är att omfördelningen bör ingå i skattningen och anser därför

att mellan 0,05 och 0.1 miljoner ton koldioxidekvivalenter är en mer rimlig bedömning. Det innebär att utredningen potentiellt överskattar intervallets nedre gräns med 40 % och den övre gränsen med så mycket som 80 %.

Utredningen hade i uppdrag att särskilt undersöka hur kombinationen av en flygskatt skulle interagera med EU:s handelssystem. Vi kan visa att när de två styrmedlen kombineras blir klimatvinsten liten och för inrikesresor finns det till och med risk för att utsläppen av koldioxidekvivalenter ökar. Det kan därför ifrågasättas om klimatnyttan överhuvudtaget motiverar styrmedlet. Ett alternativt styrmedel, tydligare inriktat mot höghöjdseffekterna, borde därför utredas närmare innan ett beslut om flygskatt fattas.

För de resor som sker utanför EU:s handel med utsläppsrätter kan en flygskatt vara ett alternativ. Vid de föreslagna skattenivåerna är en tydlig minskning av utsläppen att vänta. Skattenivån ligger dock långt ifrån en nivå av full internalisering. Vid en högre nivå bör dock riskerna för läckage beaktas. Då samhällskostnaden är starkt kopplad till resans längd vore ytterligare differentiering av skattenivåerna önskvärt.

Ett av de direkta syftena var att flygsektorn skulle få ta en större del av sina klimatkostnader. Syftet uppfylls då internaliseringsgraden ökar för svenskt flyg. Det motsatta gäller för övriga EU där internaliseringsgraden minskar på marginalen. Vi har kunnat visa att ett flertal av de underliggande målsättningarna inte uppfylls genom förslaget om en flygskatt. De transportpolitiska målsättningarna står i konflikt med införandet av en flygskatt, något som Föreningen Svenskt Flyg tydligt har argumenterat för. Det finns alltså inget tydligt svar på hur målsättningarna ska samverka och vi har därför argumenterat för att tydligare målprioriteringar behöver göras. Vi kan inte heller se hur målsättningen om att uppmuntra till effektivare transporter skulle kunna uppfyllas med den föreslagna skatten, detta bl.a. för att skatten, som den är utformad, inte stimulerar till teknisk utveckling.

Den globala uppvärmningen beskrivs som en av vår tids största utmaningar. Att intervenera på flygmarknaden är nödvändigt för att möta dessa utmaningar. Det är tydligt att regeringen inte ser flygskatten som hela lösningen på flygets klimatutmaningar, men som ett första steg i

effektivt styrmedel, men vi vill också lyfta fram perspektiv såsom vikten av att agera i rätt riktning och att det kan vara bättre att göra något än inget. Detta gör att frågan inte strikt handlar om effektivitet. Politiska initiativ, rättvisa och signalvärdeseffekter är också mycket viktiga perspektiv vid införandet av politiska och ekonomiska styrmedel.

Referenser

Anger, A. 2010. Including aviation in the European emissions trading scheme: Impacts on the industry, CO2 emissions and macroeconomic activity in the EU. ​Journal of Air Transport

Management​ 16(2): 100–105

Bennear, L.S. & Stavins, R.N. 2007. Second-best theory and the use of multiple policy instruments. ​Environmental and Resource Economics​ 37(1): 111–129.

Coase, R.H. 2013. The Problem of Social Cost. ​The Journal of Law & Economics​ 56(4): 837–877.

EU-kommissionen. 2015. ​EU ETS Handbook.​ European Commission. Bryssel.

https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/ets_handbook_en.pdf​ [Hämtad 2017-05-17]

Fankhauser, S., Hepburn, C., & Park, J. 2010. Combining multiple climate policy instruments: how not to do it. ​Climate Change Economics​ 1(03): 209-225.

Föreningen Svenskt Flyg 2017. ​Remissvar: En svensk flygskatt​. Stockholm: Föreningen Svenskt Flyg 2017-02-14

http://www.svensktflyg.se/wp-content/uploads/2017/03/Svenskt-Flyg-170306-Remissamman

ställning-final.pdf​​[Hämtat 2017-04-10]

Groenenberg, H. & Blok, K. 2002. Benchmark-based emission allocation in a cap-and-trade system. ​Climate Policy​ 2(1): 105–109.

Goeree, J.K., Palmer, K., Holt, C.A., Shobe, W. & Burtraw, D. 2010. An experimental study of auctions versus grandfathering to assign pollution permits. ​Journal of the European

Economic Association​ 8(2-3): 514–525.

Hahn, R.W. & Stavins, R.N. 2011. The Effect of Allowance Allocations on Cap-and-Trade System Performance. ​The Journal of Law & Economics​ 54(S4): 267–294.

Houghton, J.T. 2009. ​Global warming the complete briefing.​ 4th ed. Cambridge: Cambridge University Press.

ICAO (International Civil Aviation Organization). 2010. ​Environmental Report

2010-Aviation and climate change​. Montreal​:​ ICAO

IEA (International Environmental Agency). 2015. ​Energy and climate change. ​World Energy Outlook Special Report. Paris. Frankrike.

https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2015SpecialReportonEne

rgyandClimateChange.pdf​ [Hämtad 2017-05-17]

Kamb, A., Larsson, J., Nässén, J. & Åkerman, J. 2016.​ Klimatpåverkan från svenska

befolkningens internationella flygresor- Metodutveckling och resultat för 1990-2014​. FRT-rapport 2016:02. Göteborg: Chalmers Tekniska Högskola

Kolstad, C.D. 2011. ​Intermediate environmental economics​. 2. uppl. New York: Oxford Univ. Press.

Kommittédirektiv 2015:106. ​Skatt på flygresor​. Stockholm: Sveriges regering 2015-11-05 Konjunkturinstitutet. 2017. ​En svensk flygskatt (SOU 2016:83)​ Stockholm:

Konjunkturinstitutet 2017-02-17. Dnr 2016-00145

Lee, D. S., Fahey, D. W., Forster, P. M., Newton, P. J., Wit, R. C., Lim, L. L., Owen, B., Sausen, R. 2009. Aviation and global climate change in the 21st century. ​Atmospheric

Environment 43(22): 3520-3537

Lee, D.S., Pitary, G., Grewe, V., Gierens, K., Penner, J.E., Petzold, A., Prather, M.J., Schumann, U., Bais, A., Berntsen, T., Iachetti, D., Lim, L.L & Sausen, R. 2010. Transport impacts on atmosphere and climate: Aviation​. Atmospheric Environment​ 44: 4678–4734. Larsson, J. (red.) 2015. ​Hållbara konsumtionsmönster – analyser av maten, flyget och den

totala konsumtionens klimatpåverkan idag och 2050​. Bromma: Naturvårdsverket. Main, R.S. 2010. Simple Pigovian Taxes VS. Emission Fees to Control Negative Externalities: A Pedagogical Note. ​The American Economist​ 55(2): 104–110.

Miljö- och energidepartementet. 2017. ​Rådets möte (miljöministrarna) den 28 februari 2017​. Stockholm: Internationella sekretariatet 2017-02-20

http://www.regeringen.se/globalassets/regeringen/dokument/miljo--och-energidepartementet/

pdf/kommenterad-dagordning-miljorad-20170228.pdf​ [Hämtad 2017-02-20]

Naturvårdsverket. 2016. ​Verksamheter som ingår. ​Naturvårdsverket 2016-12-07

http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Utslappshandel---vaglednin

gar/Utslappshandel-verksamheter-som-ingar/​ [Hämtad 2017-03-28]

Naturvårdsverket. 2017. ​Yttrande över betänkandet En svensk flygskatt (SOU 2016:83). Stockholm: Naturvårdsverket 2017-02-24.

Naturvårdsverket & Energimyndigheten. 2016, ​Utsläppshandel EU ETS. ​Naturvårdsverket, Energimyndighten 2017-05-10 ​http://www.utslappshandel.se/ustar​ [Hämtad 2017-05-19] Näringsdepartementet. 2017.​ ​En svensk flygstrategi – för flygets roll i framtidens

transportsystem​. Artikelnummer: N2017.2

http://www.regeringen.se/49005b/contentassets/661596dee93f47f397f45dfb59bb9171/en-sve

nsk-flygstrategi---for-flygets-roll-i-framtidens-transportsystem.pdf​ [Hämtad 2017-05-17]

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1972. ​Recommendation

of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies​. OECD 1972-05-26. Rekommendation C(72)128.

http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=4&Lang=en

[Hämtad 2017-04-28]

Perloff, J.M. 2014. ​Microeconomics with calculus​. 3. uppl, global. Boston: London: Pearson. Regeringen. 2015. ​EU:s handel med utsläppsrätter. ​Regeringen 2015-04-21

http://www.regeringen.se/regeringens-politik/miljo-och-klimat/eus-handel-med-utslappsratte/

[​Hämtat ​ 2017-03-28]

Requate, T. 2005. Dynamic incentives by environmental policy instruments—a survey.

Ecological Economics​ 54(2): 175–195.

Ridderstolpe, E. 2017. Regeringen vill införa omdiskuterad flygskatt. ​Sveriges Radio​, 2017-03-15. ​http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6652279

[Hämtad 2017-05-02]

Schmalensee, R. & Stavins, R,N. 2015. Lessons Learned from Three Decades of Experience with Cap-and-Trade. ​National Bureau of Economic Research.​ Working paper: 21742.

SIKA (Statens Institut för Kommunikationsanalys). 2006.​ Flygskattens effekter​. Östersund. Rapport/SIKA: 2006:2. Östersund: Statens Institut för Kommunikationsanalys

SIKA. 2009. ​Flygtrafikens externa effekter och internaliseringsgrad 2008​. Rapport/SIKA: 2009:1. Östersund: Statens Institut för Kommunikationsanalys

SOU (Statens Offentliga Utredningar) 2016:83. Utredningen om skatt på flygresor. ​En svensk

flygskatt​.

http://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/samhallets-ekonomi/bnp---bruttonationalpro

dukten/#fad68e7e-0af2-4506-953b-4c02a43b379a​​[Hämtat 2017-05-19]

SCB. 2016. ​Data utsläpp till luft år 2008–2014. ​Miljöräkenskaperna. Stockholm: SCB 2016-10-06.

http://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/miljoekonomi-och-hallbar-utveckli ng/miljorakenskaper/pong/tabell-och-diagram/utslapp-till-luft/data-utslapp-till-luft-ar-20082 014/​ [Hämtat 2017-03-27]

SRF (Svenska regionala flygplatser). 2017. ​Remissvar – En svensk flygskatt (SOU 2016:83) Stockholm: SRF 2017-02-27

https://www.flygplatser.se/wp-content/uploads/2017/03/SRF-remissvar-om-flygskatt-170227. pdf​​[Hämtat 2017-04-26]

Torsby kommun. 2016. ​Årsredovisning 2015. ​Antagen kommunfullmäktige 2016-04-26 §17 Trafikanalys. 2017. ​Luftfart 2016​. Statistik 2017:8. Stockholm: Trafikanalys 2017-03-29

http://www.trafa.se/globalassets/statistik/flygtrafik/luftfart-2016.pdf​​[Hämtat 2017-04-13]

Trafikverket. 2014.​ Regeringsuppdrag - Underlag för offentligt stöd till flygplatser och

flygbolag.​ Rapport/Trafikverket 2014/78430.​ ​Borlänge: Trafikverket.

Österström, J. 2016. ​Luftfartens marginalkostnader – En delrapport inom Samkost 2​. Rapport/Statens väg- och transportforskningsinstitut: 907. Linköping. Statens väg- och transportforskningsinstitut