I detta kapitel kommer jag att göra en kombinerad resultatredovisning och analys av mitt empiriska material. Jag kommer att analysera mina resultat utifrån uppsatsens teoretiska och empiriska ramverk som presenterades i avsnitt 4.3 och 4.4, och jag kommer att analysera varje kategori, kunskap, delaktighet, styrning och uppföljning, separat. Kapitlet fortsätter med en sammanfattande analys av samtliga kategorier. Kapitlets första del behandlar därmed uppsatsens första frågeställning. Kapitlet avslutas med en diskussion kring den andra frågeställningen, huruvida det föreligger någon skillnad mellan de kvinno- och mansdominerade förvaltningarna.
7.1 Kunskap
I detta avsnitt kommer jag att redovisa och analysera vilka förutsättningar det finns för personalen att införskaffa sig kunskap om jämställdhet samt hur kunskapsspridningen ser ut i förvaltningen.
Förvaltningarnas syn på kunskap om jämställdhet speglas till viss del i likabehandlingsplanerna. I miljöförvaltningens plan uttrycks vikten av kompetensutveckling i genusfrågor, samt kunskap om jämställdhet i rekryteringsprocessen. Färdtjänstförvaltningen förespråkar även de, genusutbildning samt en jämn fördelning av kompetensutvecklande insatser mellan kvinnor och män. Lokalförvaltningens kunskapsfokus ligger i likabehandlingsplanen på chefsutbildning inom jämställdhetssäkrade rekryteringsprocesser och lönesättning. I park- och naturförvaltningens plan framhäver man också vikten av att utbilda chefer inom rekryteringsprocesser samt diskrimineringslagstiftningen.
Från Göteborgs Stads utbildningsutbud finns möjlighet för förvaltningarna att ta del av utbildningsmaterial inom teman för jämställdhet, likabehandling och mänskliga rättigheter. Eftersom alla förvaltningar, utom färdtjänstförvaltningen 5
har kombinerat jämställdhetsfrågorna och mångfaldsfrågorna i en likabehandlingsplan istället för en jämställdhetsplan, har man i de flesta fall även valt att ta del av utbildningar som behandlar likabehandling och diskriminering i stort, och inte jämställdhetsfrågan specifikt. Miljöförvaltningen och har satsat på mer jämställdhetsinriktade utbildningsinsatser för sina medarbetare och även färdtjänstförvaltningen i viss grad då samtliga chefer har genomgått en genusutbildning. Park- och naturförvaltningens utbildningssatsningar har varit inom ramen för mänskliga rättigheter-frågan och inte jämställdhets specifikt. Lokalförvaltningen är den enda förvaltningen där de anställda, bortsett från cheferna, inte har tagit del av någon utbildning alls, varken mångfaldsrelaterad eller jämställdhetsrelaterad. Förvaltningen har visserligen bara funnits i drygt två år, vilket kan vara en förklaring.
De kvinnodominerade förvaltningarna lägger därmed mer vikt på kunskap om genusfrågor än vad de mansdominerade gör. Både gällande vad som går att utläsa i planerna och vilka utbildningar som man faktiskt tar del av.
5 Färdtjänstförvaltningen har för 2012 en ren jämställdhetsplan, men för 2013 har även de gjort om denna till en likabehandlingsplan.
Gällande specialistkunskaper inom jämställdhetsområdet har samtliga förvaltningar lagt denna kompetens på sina HR-avdelningar (Personalavdelningar) där det i dessa fall finns en HR-specialist eller HR-chef som jobbar specifikt, men inte endast, med dessa frågor. Dessa avdelningars främsta uppgift är att fungera som en stödfunktion åt enhetscheferna i det interna jämställdhetsarbetet. Detta innebär att samtliga enhetschefer är ansvariga för jämställdhetsutvecklingen inom sin enhet. Enhetscheferna besitter därför också viss specialistkunskap på området. Möjligheterna till kompetensutveckling för den eller de från HR-avdelningen som jobbar specifikt med jämställdhetsfrågan, anses av samtliga förvaltningar vara stora. Tid verkar vara det enda som sätter stopp för hur mycket man kan utnyttja dessa möjligheter:
”[…] jag kan få hur mycket kompetensutveckling som jag vill på det området från staden. Det beror bara på hur mycket tid jag kan lägga på den frågan.”
(HR-specialist, park- och naturförvaltningen).
Förvaltningarna har därmed god tillgång till ett stort utbildningsutbud, vilket de i varierad grad också utnyttjar. Förutsättningarna för att införskaffa sig den kunskap inom policyområdet som Lundquist anser är nödvändig för en implementeringsprocess (Lundquist 1992), borde därför vara relativt goda. Det faktum att förvaltningarna i de flesta fall har valt att arbeta med jämställdhetsfrågan som en integrerad del i likabehandlingsfrågan gör det emellertid svårt för en utomstående att veta i vilken grad som jämställdhetsämnet berörs. Att slå samman jämställdhetsfrågan med andra likabehandlingsfrågor så som mångfald är något som har blivit mer och mer vanligt. Högskoleverket menar dock att även om det inom jämställdhet liksom mångfald kan finnas likvärdiga missgynnande strukturer, skiljer sig behovet av åtgärder mellan grupperna (Högskoleverket 2003:28). Därmed kan man även tänka att olika diskrimineringsgrunder kräver olika kunskap, och i förlängningen olika utbildningsinsatser.
Att det kan behövas särskilda utbildningsinsatser inom jämställdhet på förvaltningarna kan utläsas från främst två faktorer. Det ena är att sexuella trakasserier/kränkningar är förekommande på de mansdominerade förvaltningarna. I 2011 års medarbetarenkät6
angav 13 procent av de anställda på park- och naturförvaltingen att de blivit utsatta för sexuella
6 Medarbetarenkäten utförs varje år av Göteborgs Stad för att få kunskap om stadens anställdas åsikter gällande Göteborgs Stad som arbetsgivare.
trakasserier medan 10 procent av lokalförvaltningens medarbetare ansåg sig ha blivit utsatta. Inom lokalförvaltningen har man även haft problem med förekomsten av pornografiska alster ute i verksamheten, vilket också kan härledas till diskussionen kring kränkande behandling. Det andra är att det inom samtliga förvaltningar verka finnas uppfattningar om att den egna förvaltningen redan är jämställd, könssegregering, sexuella trakasserier och ett ojämställd föräldraledighet till trots.
”Jag tror att uppfattningen är att man är ganska jämställd, att man inte gör någon skillnad mellan kön”.
(HR-chef, lokalförvaltningen).
Forskningen pekar på att detta är ett vanligt förkommande fenomen, uppfattningen om att likabehandling och jämställdhet främst berör någon annan än sig själv eller den egna verksamheten, samt att människors förmåga att identifiera ojämställdhet minskar ju närmare man kommer sin egen situation (Gustafsson 2008:172). Ursula Hård menar att sådana uppfattningar motverkar ett konkret handlande för ökad jämställdhet. Detta innebär, menar Hård, att det krävs dialog kring just kön och jämställdhet (Hård 2004:27).
Diskussionen ovan visar tydligt att jämställdhet på en arbetsplats inte bara handlar om föräldraledighet och jämställda löner, utan att det handlar minst lika mycket om normer, värderingar och attityder. I samtliga förvaltningar finns en medvetenhet om att kunskap om normbildning och värderingar utgör en viktig del av jämställdhetsarbetet. I miljöförvaltningens plan går det exempelvis att läsa att ”Syftet med mångfaldsarbetet är att motverka all diskriminering genom att förändra och utveckla attityder och värderingar”. För att främja detta arbete och sprida kunskap om normer och värderingar har man inom miljöförvaltningen, upprättat interna förhållningssätt som ska fungera som en grund i jämställdhets- och mångfaldsarbetet. Även park- och naturförvaltningen har upprättat egna förhållningssätt, så kallade ledstjärnor, som betonar vikten av effektivitet, kompetens, engagemang och nyfikenhet. Göteborgs stad har upprättat fyra förhållningssätt som ska vara vägledande för alla kommunala verksamheter. Även fast dessa förhållningssätt främst är en vägledning för verksamheternas arbete utåt, gentemot göteborgarna, så berör de även områden som kan appliceras på det interna jämställdhetsarbetet, så som likabehandling, helhetssyn och utrymme för olikheter. På lokalförvaltningen har värderingsarbetet med förhållningssätten främst riktats mot cheferna med en tanke om att de sedan ska kunna föra vidare informationen
och kunskapen till sina anställda på respektive avdelning, medan man på färdtjänstavdelningen diskuterar normer och värderingar inom ramen för det generella likabehandlingsarbetet och stadens förhållningssätt. Även fast normer och värderingar inte diskuteras i en explicit jämställdhetskontext menar förvaltningsdirektören på färdtjänstförvaltningen, att jämställdhetsarbetet drar nytta av generella diskussioner kring normer och värderingar:
”När vi pratar om normer om värderingar- om frågan (jämställdhetsfrågan, min anmärkning) finns i ett bredare sammanhang så får den lite bonuseffekt. Då blir det en naturlig fråga, inget konstigt”.
I de flesta organisationer finns en dominerande kultur som påverkar uppfattningar och beteenden i hur man ska vara för att passa in (Wahl et al., 2011:105). På de mansdominerade förvaltningarna förekommer till viss grad kulturella processer som bidrar till att skapa och upprätthålla könsidentiteter och ett diskriminerande beteende, något som förekomsten av kränkande behandling och trakasserier är tecken på. Kunskapsspridning spelar därför en ytterst viktig roll i bekämpandet av sådana kulturella processer, då första steget mot ökad jämställdhet är att identifiera att ojämställdhet faktiskt råder (Gustafsson 2008:172).
7.2 Delaktighet
Jag kommer i detta avsnitt redovisa och analysera hur väl insatt hela förvaltningen är i jämställdhetsarbetet för att på så sätt visa hur delaktigheten gällande jämställdhetsimplementeringen ser ut i förvaltningarna.
I samtliga förvaltningar har direktören det yttersta ansvaret för jämställdhetsfrågorna. Enhetscheferna har sedan ansvar för arbetet inom respektive enhet. HR- avdelningen ska, som tidigare nämnt, fungera som en stödfunktion till cheferna. Innebörden av medarbetarnas ansvar för jämställdhetsarbetet är detsamma i alla förvaltningar och handlar om att samtliga medarbetare har ett personligt ansvar att verka mot diskriminering och för jämställdhet.
Likabehandlingsplanen utgör förvaltningens främsta styrdokument när det kommer till jämställdhetsarbetet. Arbetet med framtagandet av denna plan är liknande på alla förvaltningar. HR-avdelningen har det främsta ansvaret för utformningen av likabehandlingsplanen. Representanter från facket finns också med i utformningsarbetet,
antingen som en samarbetspartner eller som en stödfunktion/remissinstans. I lokalförvaltningens likabehandlingsplan står det exempelvis uttalat att ”Planen tas fram i en partsgemensam grupp med arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter”. Förslag till likabehandlingsplan går sedan vidare för diskussion till förvaltningens ledningsgrupp, där direktören och förvaltningens enhetschefer ingår, för att slutligen godkännas av den politiska nämnden. Samarbetet mellan arbetsgivare och arbetstagare gällande aktiva åtgärder för att förhindra diskriminering är lagstadgat (Diskrimineringslagen 2008:567) vilket ger de fackliga organisationerna en viktig roll i jämställdhetsarbetet. Detta samarbete mellan arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter skulle man kunna tolka som en typ av förhandling mellan initiativ uppifrån och nerifrån som Ursula Hård anser vara nödvändig för att förändringsprocessen ska vara gynnsam för arbetsplatsens samtliga parter (Hård 2004:19). Dock räcker det inte med fackets iblandning enligt Hård. Hon anser att de anställda också måste innefattas i partssamverkan (Ibid). Förutom via facket utgör så kallade arbetsplatsträffar, APT, medarbetarnas främsta kanal till deltagande i utformningen av likabehandlingsplanen, och i förlängningen jämställdhetsarbetet. Under dessa regelbundna träffar möts arbetsgivare och medarbetare inom förvaltningarnas olika avdelningar för att diskutera exempelvis arbetsmiljö och organisation. På samtliga förvaltningar förutom park- och naturförvaltningen finns det rutiner att likabehandlingsplanen ska tas upp på alla APT minst en gång per år. På park- och naturförvaltningens APT finns likabehandlingsplanen inte med som en stående punkt på samma sätt, utan där är det mer upp till enhetscheferna att välja att ta upp den.
Förutom genom de formella kanalerna finns ju självklart möjligheten för de anställda att ta direktkontakt med HR- avdelningen gällande utformningen av jämställdhetsarbetet.
”Fördelen med att vara en relativt liten förvaltning är ju att medarbetarna kan komma direkt till mig med frågor och åsikter”.
(Personalspecialist, miljöförvaltningen.)
När jag dock frågar hur mycket input som faktiskt kommer från medarbetarna i jämställdhetsfrågor är svaret något nedslående hos samtliga förvaltningar. Svaren jag får ger bilden av att medarbetarna är ganska frånvarande i utarbetandet av jämställdhetsarbetet då möjligheterna till att vara med och påverka inte utnyttjas i någon hög grad.
”Det önskar jag att vi hade fått mer (input från medarbetarna, min anmärkning), det hade varit mycket roligare för då hade vi ju faktiskt vetat att vårt arbete nådde fram.”
(HR-specialist, park- och naturförvaltningen).
Även om samtliga förvaltningar samarbetar med facket och ledningsgruppen och därigenom får indirekta synpunkter från medarbetarna, ges intrycket av att det främst är förvaltningarnas HR-avdelningar som arbetar med frågan. När jag frågar hur väl utbrett jämställdhetsarbetet är ute i förvaltningen, det vill säga vilka som arbetar med frågan får jag följande svar från lokalförvaltningen:
”Det kan bli bättre (spridningen av jämställdhetsarbetet, min anmärkning), men cheferna är medvetna om att de är en del av detta arbete. De har god förståelse. När det gäller aktiviteter så drivs de mest från HR-avdelningen med cheferna är väldigt mottagliga för det”.
(HR-specialist, lokalförvaltningen).
Detta citat tydliggör relationen mellan HR-avdelningarna och cheferna när det kommer till arbets- och ansvarsuppdelningen dem emellan, en uppdelning som jag har upptäckt vara vanlig på samtliga förvaltningar. HR-avdelningen bistår cheferna med underlag för jämställdhetsarbetet som cheferna sedan har ansvar för att implementera på sina avdelningar. HR-avdelningarna utgör därmed kärnan i jämställdhetsarbetet. Att förlägga jämställdhetsfrågan till en eller flera personer på HR-avdelningen är ytterst vanligt men det kan också innebära en komplex situation för den som arbetar operativt med frågan, då hon eller han kan hamna mellan ledningsgruppen och medarbetarna när det kommer till vems jämställdhetsintressen som ska företrädas (Wahl et al., 2011:206). Ett centrerat jämställdhetsarbete innebär också att arbetet till stor del styrs utifrån HR-avdelningens preferenser, vilket går emot vad Ursula Hård anser vara önskvärt i en jämställdhetsprocess. Hård menar att ett långsiktigt förändringsarbete kräver ett brett engagemang med hög delaktighet från flertalet anställda (Hård 2004:19). HR-avdelningarna har visserligen inte full handlingsfrihet i utformandet av jämställdhetsarbetet, då de som tidigare nämnt måste ha både fackets och ledningsgruppens samtycke. Göteborgs Stads budget och den egna nämndens inriktningsdokument (respektive nämnds inriktningar och mål utifrån kommunfullmäktiges budget), är också viktiga styrdokument som påverkar jämställdhetsarbetet. Med tanke på den arbetsuppdelning som finns på området kan man emellertid se att HR-avdelningen har ett
betydande inflytande över inriktning, utformande och utförande av jämställdhetsimplementeringen. Detta exemplifierar vad Pincus menade med att tjänstemännen på lokal nivå får ett stort tolkningsutrymme gällande vad policyn innebär och hur den ska implementeras (Pincus 2002:66). Studerandet av likabehandlingsplanerna och de mål och aktiviteter som är till för att nå målen, visar även att HR-avdelningarna är ansvariga för eller delaktiga i majoriteten av aktiviteterna i alla förvaltningar utom miljöförvaltningen, där avdelningscheferna har ansvar för majoriteten av aktiviteterna inom ramen för likabehandlingsarbetet.
HR-avdelningarnas betydande inflytande över utformandet av jämställdhetsarbetet kan ses i ljuset av Michael Lipskys teori om närbyråkraternas betydelse för implementeringen. Gällande jämställdhetsimplementeringen på förvaltningsnivå sätter politikerna generella mål som sedan ska anpassas till den enskilda förvaltningsorganisationen. I denna anpassning, genom utformningen av jämställdhetsarbetet, kan man se HR-avdelningarna som, vad Lipsky kallar, ”the real policy-makers” (Peters & Pierre (red) 2003:214).
Tidigare forskning har visat på att ett aktivt stöd från verksamhetens chefer och ledning spelar en väsentlig roll för jämställdhetsimplementeringen (Wahl et al., 2011:205). Ledningen i samtliga förvaltningar har mer eller mindre samma roll när det kommer till jämställdhetsarbetet. Ledningen är främst inblandad när det gäller uppföljning och planering av aktiviteter. Hur ledningen arbetar med frågan utöver dessa åtaganden skiljer sig dock något åt. På miljöförvaltningen menar förvaltningsdirektören att de i ledningsgruppen är så pass intresserade av jämställdhetsfrågan att man startat en slags informell bokklubb på ämnet som ett sätt att hålla diskussionen levande och dela med sig av erfarenheter. På park- och naturförvaltningen har man inte valt att ha jämställdhet som fokusområde för ledningens arbete, utan man jobbar främst med sina ledstjärnor. Inom både lokalförvaltningen och färdtjänstförvaltningen arbetar ledningsgruppen även med personal- och rekryteringsfrågor. Samtliga ledningsgrupper arbetar därmed med frågan, men på olika sätt och i olika grad.
Ingrid Pincus menar att ledningens intresse och engagemang för frågan spelar roll och att brist på detsamma kan tolkas som ett motståndsuttryck. Pincus skriver både om ett aktivt och ett passivt motstånd där det aktiva motståndet visas öppet medan det passiva sker genom exempelvis åtstramning av resurser och underminering av frågans legitimitet (Pincus 2002:68ff). Utifrån studerandet av ledningarnas roll i jämställdhetsarbetet har jag kunnat
utläsa motstånd i endast en av förvaltningarna, park- och naturförvaltningen. Där finns ett upplevt motstånd mot så kallade ”mjuka” frågor som inte genererar någon inkomst till förvaltningen. Inom förvaltningen anses det därmed av vissa att det är slöseri med tid och resurser att låta förvaltningen ägna sig åt exempelvis jämställdhetsarbete. Detta behöver dock inte innebära en avsaknad av motstånd i de andra förvaltningarna. Brist på engagemang och intresse hos medarbetarna skulle kunna tolkas som ett passivt motstånd då ett svagt engagemang kan leda till underminering av frågans legitimitet. Detta kan kopplas till det som Pincus kallar för icke-implementering, det vill säga motstånd som kommer till uttryck genom brist på engagemang och inaktivitet (Ibid:5, 68). Brist på intresse för jämställdhetsimplementeringen kan också härledas till Lundquists teori om att tjänstemannen måste vilja implementera policyn (Lundquist 1992). Tjänstemannens brist på vilja gällande jämställdhetsimplementeringen får inte bara konsekvenser för hur väl implementeringen faller ut, men också för hur centrerat implementeringsarbetet blir.
7.3 Styrning
I detta avsnitt presenteras och analyseras resultaten för hur styrningen av förvaltningarnas jämställdhetsarbete går till avseende utformningen av jämställdhetsmål, tydlighet i desamma samt operationaliseringen av jämställdhetsarbetet.
Forskning har visat på att otydliga policymål kan försvåra för implementeringsprocessen då det ökade tolkningsutrymmet som kommer med tvetydigheten dels kan innebära osäkerhet kring vad som avses uppnås, vilket i sin tur kan leda till att man missar målet. Dels att konflikten om vad som ska implementeras och på vilket sätt, flyttas till tjänstemännen (Se Hill & Hupe 2009, Rothstein 1994, Pincus 2002). Genom att ha tydliga mål skulle man också kunna minska risken för en lång händelsekedja mellan policybeslut och önskad effekt, som Pressman och Wildavsky ansåg kunde vara problematiskt för implementeringsprocessen (Hill & Hupe 2009:7). Samtliga förvaltningar utom färdtjänstförvaltningen har för 2012 en kombinerad jämställdhetsplan och mångfaldsplan, en så kallad likabehandlingsplan7
. Detta gör dels att likabehandlingsplanen innehåller både jämställdhetsmål och andra diskrimineringsgrundade mål så som mångfaldsmål, och dels att både jämställdhet och exempelvis mångfald sätts samman till samma mål. I miljöförvaltningens plan är de explicita jämställdhetsmålen i majoritet, exempelvis ”jämställda löner” och ”jämställd verksamhet”,
7 Göteborgs Stad har gått ut med en rekommendation om att de föredrar att samtliga kommunala verksamheter har en kombinerad likabehandlingsplan istället för enskilda jämställdhet- och mångfaldsplaner.
medan färdtjänstförvaltningen endast har jämställdhetsrelaterade mål på grund av den specifika jämställdhetsplanen. De mansdominerade förvaltningarnas planer innehåller till störst del kombinerade mål där mångfalds- och jämställdhetsfrågor blandas. Nedan visas två exempel på mål där olika diskrimineringsgrunder blandas:
”Förhindra all uppkomst av kränkande särbehandling eller diskriminering bland medarbetarna och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion, eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder”.
(Park- och naturförvaltningens likabehandlingsplan).
”Jämnare köns- och bakgrundsfördelning inom olika typer av befattningar på lokalförvaltningen. Medarbetare ska tillsammans bättre spegla Göteborgs stads befolkningsstruktur”
(Lokalförvaltningens likabehandlingsplan).
Ovanstående mål säger alltså att man ska förhindra all typ av diskriminering och att man eftersträvar en jämnare köns- och bakgrundsfördelning i stort. Problemet med ovanstående mål är att de säger väldigt mycket samtidigt som de säger väldigt lite, då de är väldigt omfattande och breda och samtidigt väldigt luddiga. För att tydliggöra innebörden av målen finns i samtliga likabehandlingsplaner dock aktiviteter kopplade till varje enskilt mål, där det står formulerat hur förvaltningen ska arbeta för att nå målet. Detta innebär att förvaltningarna kan ha någorlunda breda mål, men att det finns möjlighet att specificera aktiviteterna så att de anpassas till olika diskrimineringsområden. Som tidigare nämnt menar exempelvis Högskoleverket att behovet av åtgärder inom jämställdhets- och mångfaldsområdet kan skilja sig åt (Högskoleverket 2003:28). Därför är det även relevant att titta på hur aktiviteterna är formulerade i likabehandlingsplanerna. I park- och naturförvaltningens likabehandlingsplan går det att utläsa jämställdhetsrelaterade aktiviteter gällande rekrytering och föräldraledighet. Majoriteten av aktiviteterna är dock inte specificerade vilket gör att de inte går att koppla till någon specifik diskrimineringsgrund. I lokalförvaltningens likabehandlingsplan finns jämställdhetsrelaterade aktiviteter som behandlar rekrytering, lönesättning och arbetsförhållanden, men även i detta fall är majoriteten av aktiviteterna utformade på det sätt att de inte hänvisar till någon specifik diskrimineringsgrund. Värt att notera är även att det i varken park- och naturförvaltingens eller lokalförvaltningens likabehandlingsplan går att