4. Integrering av kulturvärden i plan- och byggprocesser
4.2 Analyser i infrastrukturplaneringen kan ha tydligare fokus på kulturvärden 54
Precis som i andra plan- och byggprocesser behöver kulturvärden beaktas i planeringen av
transportinfrastrukturen.167 Regeringen anger att det krävs en landskapsanpassad
infrastruktur för att stärka en hållbar samhällsutveckling.168
164 Riksantikvarieämbetet, 2017,Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser – en utvärdering om kommuners förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden, s. 32.
165 Riksantikvarieämbetet, 2019,Kulturarv i ett förändrat klimat – handlingsplan för klimatanpassning 2019–2023. 166 Riksantikvarieämbetet, 2019, Förvaltning av kulturarv.
167 Se bland annat Väglag (1971:948), 4 och 13 §§ samt Lag (1995:1649) om byggande av järnväg, 1 kap. 3 och 4 §§.
Regeringens uppdrag till Trafikverket innebär att myndighetens arbete ska ske utifrån sex så kallade leveranskvaliteter. Kulturmiljöområdet återfinns i leveranskvaliteten ”landskap”
tillsammans med bland annat naturvården.169 Den aggregerade styrningen av Trafikverkets
verksamhet kan innebära svårigheter att tydliggöra kulturmiljöaspekter och organisera kulturmiljöarbetet. Trafikverkets uppdrag innebär att fokus ligger på att hantera det som behövs för en ändamålsenlig transportinfrastruktur. Det betyder i praktiken att kulturvärden som är knutna till infrastrukturen men som inte behövs för funktionen kan vara svåra att förvalta.Trafikverket har därför, helt följdriktigt, bedrivit ett avvecklingsprojekt170 där mark, byggnader med mera som hört till järnvägssystemet har sålts av eller rivits – med förlust av kulturvärden som resultat. I vilken omfattning kulturvärden sammantaget har gått förlorade genom detta är däremot oklart.
Trafikverket definierar sig som samhällsbyggare, snarare än som infrastrukturbyggare. Trafikverket kan därför arbeta utifrån breda perspektiv och en helhetssyn. Ett exempel är
Riktlinje landskap.171 Det är ett internt styrdokument som omfattar kulturvärden och där de
nationella målen för kulturmiljöarbetet tolkas. Styrdokumentet är därmed en viktig förutsättning för kulturmiljöarbetet inom Trafikverket. Samma sak kan sägas om den
arkitekturpolicy som Trafikverket för närvarande implementerar.172
Förutsättningarna att integrera kulturvärden i väg- och järnvägsplaner påverkas av flera faktorer. Ett problem är att ett och samma infrastrukturprojekt delas upp i flera planer och därmed flera planläggningsprocesser. Detta försvårar möjligheterna till en helhetssyn och överblick. När det gäller den kunskap om kulturmiljö som ska tas fram i anslutning till dessa processer finns sedan några år rutiner för att göra så kallade kulturarvsanalyser. Av rutiner framgår vilken information och vilka analyser som ska göras i samråds- respektive
planskedet av processen.173
I en utvärdering174 genomförd av Riksantikvarieämbetet studerades kulturmiljöarbetet i
infrastrukturplaneringens tidiga skeden och de åtgärdsvalsstudier (ÅVS) som tas fram av Trafikverket i syfte att bland annat skapa gemensam förståelse för problembilder och
lösningar i transportsystemet. Utvärderingen kunde bland annat konstatera att ÅVS förefaller vara ett lämpligt verktyg för ett aktivt kulturmiljöarbete i syfte att utreda och avhjälpa bristande anpassning till kulturmiljöer. ÅVS-verktygets användning för just ett sådant aktivt kulturmiljöarbete bedömdes dock vara i behov av utveckling. Exempelvis var det endast en av de tjugo studerade ÅVS som hade ett tydligt fokus på att utreda åtgärder för att avhjälpa brister i relationen mellan vägen och kulturmiljön.
En förklaring som gavs i utredningen till att verktyget inte användes på ett för kulturmiljöer fördelaktigt sätt var att tillståndet och bristerna i relationen transportsystem och kulturmiljö
169 Trafikverket, 2018, Trafikverkets verksamhetsplan 2018–2020.
170 Se till exempel Trafikverket, 2014, Därför rivs och säljs byggnader längs järnvägen. Om uppdraget att avveckla fastigheter.
171 Trafikverket, 2019, Riktlinje landskap. Version 3.0.
172 Trafikverket, 2017, Trafikverkets arkitekturpolicy.
173 Trafikverket, 2020,Bilaga till Uppdragsbeskrivning: Konsultuppdrag: Bilaga E3.10 Miljö: Komplementbilaga till bilagor C1.10, C2.10, C3.10, D1.10 samt D2.10.
174 Riksantikvarieämbetet, 2018, Precisera bristerna – åtgärda behoven. En utvärdering av kulturmiljöarbetet i
var vagt definierade. Hoten mot kulturmiljöer uppfattas som oklara. När ÅVS initieras prioriteras därför brister och behov som är tydligare definierade framför kulturmiljöer. De huvudsakliga verktygen för kulturmiljöarbetet är kopplade till den lagstyrda planläggningen, vilket är i senare skeden av transportplaneringen. Vidare betraktas kulturmiljön inte alltid som en resurs att ta tillvara, utan planeringen kommer därför mera att handla om att undvika påverkan.
Utifrån utvärderingens resultat lämnades olika förslag på hur Trafikverkets och andra aktörers kulturmiljöarbete kan stärkas, bland annat att bristerna och behoven i relationen mellan kulturmiljöer och transportsystem kan behöva analyseras och preciseras för att minska negativ påverkan på kulturmiljöerna samt behovet av en utvecklad samverkan
mellan Trafikverket, regionala planupprättare och kommuner.175
4.3 Sammanfattande iakttagelser
De resultat som har redovisats tydliggör olika faktorer som kan påverka hur kulturvärden integreras i plan- och byggprocesser. När kunskaper om kulturvärden är otillräckliga kan det leda till att kulturvärden inte uppmärksammas och att de ses som hinder för en önskvärd förändring istället för en resurs som bidrar till en hållbar utveckling.
Iakttagelserna kan sammanfattas genom följande punkter:
• Det är svårt att med stöd av PBL säkerställa immateriella värden, såsom rörelsemönster
och siktlinjer, samt rumsliga och kulturhistoriska samband.
• Det är viktigt att kulturvärden hanteras i den kommunala översiktsplaneringen, men
detta görs i en mindre utsträckning. Även kommunernas redovisning i översiktsplanen av hur riksintressen för kulturmiljövården ska tillgodoses brister.
• Det finns stora brister i hur kulturvärden uppmärksammas och hanteras i samband med
ändring av byggnader.
• En tredjedel av kommunerna anser sig ha svårt att bedöma vilka byggnader och
bebyggelseområden som är särskilt värdefulla. De saknar därmed förutsättningar för att hantera bygglovsbefrielser.
• När ett och samma infrastrukturprojekt delas upp i flera planer och därmed flera
planläggningsprocesser försvåras till exempel möjligheterna att göra samlade landskaps- och kulturarvsanalyser.
• Samverkan och en tidig hantering av kulturvärden i plan- och bygglovsprocesser ses
som framgångsfaktorer för hänsynen till kulturvärden. Rutiner, checklistor och mallar tycks även ha en positiv inverkan på hur kulturvärden uppmärksammas.
forts.
175 Riksantikvarieämbetet, 2018, Precisera bristerna – åtgärda behoven. En utvärdering av kulturmiljöarbetet i
• Det är en stor fördel om gestaltningsfrågor tas upp i tidiga planeringsskeden, innan markanvisningar och upphandlingar har genomförts och definitiva beslut har fattats.
• Långsiktigt planerad förvaltning av byggnader är ett exempel på
klimatanpassnings-arbete som är viktigt för att undvika eller mildra skador på kulturarv.
Vid sammanställningen synliggörs även att kunskaper ställvis brister. Det gäller bland annat:
• Kunskap om vilka förutsättningar som finns för kommunerna att hantera
bygglovs-befriade åtgärder utifrån hänsyns- och varsamhetskrav.
• Bakomliggande orsaker till kommunernas bristande redovisning i översiktsplanen av
hur kulturmiljövårdens riksintressen ska tillgodoses.
• Det finns behov av en ökad kunskap och övervakning om hur kulturarvet påverkas av
klimatförändringar.
• Trafikverket avveckling av mark, byggnader med mera som hört till järnvägssystemet