Annina H. Persson Inledning
Utvecklingen i samhället präglas på ett flertal områden av att skapa en långsiktig hållbar utveckling i linje med såväl nationella som internationella miljömål.101 Emellertid kan denna utvecklingslinje kollidera med andra intressen som gäller förutsättningar för en livskraftig landsbygd, ett framgångsrikt näringsliv och en möjlighet för fastighetsägare att utnyttja sin mark för det man önskar såsom t.ex.
boende, rekreation eller ett effektivt skogsbruk. Intressekonflikter kan lätt uppstå och regler som syftar till att skydda växter och djurliv såsom strandskyddet kan uppfattas som ”en våt filt över landsbygden”102. Hur strandskydd och skogsbruk ska regleras är två ämnen som flitigt har debatterats av våra politiker under ett flertal år i riksdagen såsom följande två figurer visar. Figurerna 1 och 2 nedan visar antalet anföranden av respektive parti om strandskyddet respektive skogens resurser under ett visst aktuellt år.103
Figur 1. Antal anföranden om strandskyddet år 2000 till 2020
C= blå, MP = orange, S= grå, L och FP= mörkgrå/gul, KD = ljusblå, M= grön, V= mörkblå, SD = röd.
101 Se Svenska miljömål, Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:
MJU6, rskr. 1998/99:183, och Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop.
2009/10:155, bet. 2009/10: MJU25, rskr. 2009/10:377. Se även “En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat”, prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.
102 SvT Nyheter 15 januari 2021.
103 Informationen har hämtats från Riksdagsdata. Observera att färgerna på partierna inte överensstämmer med de sedvanliga färgerna på partierna.
Figur 2. Antal anföranden om skogens resurser år 2000 till 2020
C= blå, MP = orange, S= grå, L och FP= mörkgrå/gul, KD = ljusblå, M= grön, V= mörkblå, SD = röd.
Frågor om strandskydd, skogsbruk och markanvändning tillhör den s.k. speciella fastighetsrätten. En särskild svårighet med den delen av fastighetsrätten är såsom Bertil Bengtsson anför att den är i ständig omvandling. 104 Lagändringar genomförs i princip varje år. Detta festskriftsbidrag behandlar två omdiskuterade lagförslag som lagts fram på den speciella fastighetsrättens område i slutet av 2020, nämligen dels betänkandet som berör ett mer differentierat strandskydd, SOU 2020:78105, dels skogsutredningen som innehåller ett femtiotal förslag på förändringar beträffande äganderätt till skog, flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark, biologisk mångfald m.m., SOU 2020:73.106 Som framgår av Thomas Karlbros bibliografi berör dessa lagförslag områden, där Thomas har gjort viktiga insatser såsom vetenskapsman och författare.107 Eftersom båda betänkandena är förhållandevis omfattande ska jag här endast lyfta några frågor som jag tror intresserar Thomas, nämligen vad gäller beträffande strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av en ny, dels ersättningsfrågor till markägare när den sistnämndes markanvändning försvåras vid bildande av t.ex. naturreservat.
104 Se Bengtsson, B., Speciell fastighetsrätt, Miljöbalken., 11 uppl., 2014 s. 17.
105 Se SOU 2020:78, Tillgängliga stränder. Ett mer differentierat strandskydd.
106 Se SOU 2020:73, Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.
107 Se t.ex. Karlbro, T. & Lindgren, E., Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och tidsfrister: kan det norska systemet överföras till svensk lagstiftning? Stockholm, 2008, Karlbro, T. & Lindgren, E., Markexploatering, 7 uppl., 2020, Sjödin, E. & Ekbäck, P. & Karlbro, T. & Norell, L., Markåtkomst och ersättning : för bebyggelse och infrastruktur, 4 uppl., 2016, Karlbro, T. & Mattsson, H., Urban land and property markets in Sweden, 2018.
Strandskydd
Strandskydd, som regleras i 7 kap. 13–18 §§ miljöbalken (1998:808) MB, syftar till att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. Ett annat syfte är också att bevara goda livsvillkor för växter och djur. I 7 kap. 13 § 1 st. MB framkommer att strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Enligt 7 kap. 13 2 st. p. 1–2 stadgas syftet med strandskyddet, nämligen att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Om det råder strandskydd inom ett visst område får t.ex. inte nya byggnader uppföras. Det är inte heller tillåtet att ändra byggnaders användning om det skulle hindra eller avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Även grävningsarbeten eller andra åtgärder som väsentligen förändrar livsvillkoren för djur och växtarter är inte tillåtna.
Enligt 7 kap. 14 § MB omfattar strandskyddet land – och vattenområde intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, s.k. strandskyddsområde.
Länsstyrelsen får dock i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av skyddets syften. Å den andra sidan kan länsstyrelsen besluta att upphäva strandskydd om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose skyddets syften. Strandskyddet kan också upphävas om det gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är litet samt om området enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, avses att omfattas av en detaljplan och området behövs för vissa ändamål eller skyddas av vissa andra bestämmelser, 7 kap. 18 § MB.
Om en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt PBL inträder strandskydd, 10a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. Det nämnda gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan, eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Syftet med 10a § är att få till stånd en prövning av om ett upphävande av strandskyddet i samband med en detaljplaneläggning är förenligt med strandskyddets syften i förhållande till den nya planens ändamål. Planen kan ju ha ett helt annat ändamål än den befintliga planen.108 Bestämmelsen begränsar dock inte kommunens behörighet enligt 5 kap.
7 a § PBL, att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i den nya detaljplanen. Kommunen får således i anslutning till att den nya detaljplanen antas göra en förnyad prövning av om det finns förutsättningar för att strandskyddet ska vara upphävt inom planområdet.109
De nämnda strandskyddsreglerna har vållat en del bekymmer i rättstillämpningen.
Som ovan nämnts gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag.
Emellertid framkommer inte i lagtexten eller lagens förarbeten110 någon närmare
108 Se prop. 2008/09:119 s. 78.
109 Se prop. 2008/09:119 s. 117 f.
110 Se prop. 1997/98:45, särskilt del II s. 83. Se även prop. 1993/94:22 och SOU 1993:27, SOU 1996:147 och SOU 1996:103.
definition av vad som avses med rekvisiten insjö respektive vattendrag. Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) har dock klarlagt att en anlagd våtmark inte kan anses vara en insjö.111 Inte heller är en konstgjord badsjö att se såsom en insjö eller ett vattendrag.112 Ett annat problem är att 11 av 21 länsstyrelser beslutat – visserligen med stöd av lagstiftningen - att undanta områden såsom mindre sjöar och vattendrag från strandskyddet. Besluten har dock varit uppbyggda på olika sätt och det har varit svårt att få en överblick av beslutens omfattning.113 Det nämnda har också inneburit att strandskyddet med hänsyn till det nämnda undantaget blivit upphävt i olika utsträckning i olika län.114 Resultatet av denna rättstillämpning är att ”strandskydd gäller fullt ut på ena sidan länsgränsen medan det på den andra sidan är upphävt”.115 Det är vidare oklart vad som gäller beträffande strandskydd när en äldre plan upphävs eller ersätts med en ny. Som lagtexten är utformad i 10a
§ lagen (1998:811) om införande av miljöbalken inträder strandskydd när en fastställd t.ex. byggnadsplan ersätts av en ny detaljplan. Problemet är dock att länsstyrelsen redan kan ha förordnat om upphävande av strandskyddet inom det område som planen avser. Frågan är således hur lagtexten i 10a § ska tolkas. Som lagtexten är utformad kan kommunen vara tvungen att göra en prövning av om strandskydd ska gälla vid en ny planläggning, trots att länsstyrelsen redan beslutat att strandskyddet ska vara upphävt.116
De nämnda problemen vill nu lagstiftaren ändra på. Syftet med lagförslaget som presenteras i betänkandet ”SOU 2020:78, Tillgängliga stränder. Ett mer differentierat strandskydd” är att göra strandskyddet mer nyanserat. Större hänsyn ska tas till att Sverige är ett stort land där såväl tillgången till sjöar och stränder varierar stort liksom även befolkningstätheten.
I det nämnda betänkandet föreslås bl.a. det generella strandskyddet vid små sjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre och vattendrag som är smalare än 2 meter eller smalare tas bort. Länsstyrelsen ska dock i det enskilda fallet kunna besluta om att strandskydd ska gälla i dessa sjöar och vattendrag om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Vilka sjöar och vattendrag som blir aktuella för strandskydd behöver därför identifieras på ett rättssäkert och effektivt sätt, varför länsstyrelserna ska få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län.117 Vidare ska kommunerna kunna ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden. Vad som avses med landsbygdsområden ska fastställas efter särskilda kriterier, såsom att området har god tillgång på obebyggd mark, har liten efterfrågan på mark för bebyggelse eller inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse och inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.118 Vidare ska kommunerna kunna peka på (redovisa) sådana landsbygdsområden i en översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Inom de
111 MÖD 14 oktober 2013, mål F 5418–13.
112 MÖD 2020:5 avgjort 31 mars 2020, målnr P 7143–19. Jfr även MÖD 11 juni 2013 M 10756–14.
113 Se SOU 2020:78 s. 16.
nämnda områdena ska särskilda skäl kunna tillämpas vilket ska resultera i bl.a.
utökade möjligheter att bygga bostäder i strandområden. I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse stor ska de särskilda skälen för dispens tillämpas restriktivt. Det gäller även i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet.119 Beträffande 10a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken föreslår utredningen att lagtexten förändras på så sätt att strandskydd inte inträder i de fall där länsstyrelsen redan beslutat om upphävande av strandskyddet.
Ris och ros över förslaget om strandskydd
Att det ovannämnda förslaget om strandskyddet har blivit såväl rosat som kritiserat är ingen överraskning med tanke på hur ofta som strandskyddet blivit debatterat av bl.a. politikerna i Riksdagen (se figur 1 ovan). Maria Gardfjell, miljöpolitisk och landsbygdspolitisk talesperson för miljöpartiet anför t.ex. att
"Miljöpartiet är starkt kritiska till att delar av förslagen hotar Sveriges miljö- och friluftsmål."120 Kristina Yngwe, landsbygdspolitisk talesperson för Centerpartiet och ordförande i miljö och jordbruksutskottet, anför dock att partiet välkomnar utredningen. Enligt Yngwe kommer förslaget att göra skillnad för förutsättningarna för landsbygden. Förslaget kan också leda till att kommunerna får mer makt, vilket är i linje med den politik som C-partiet driver. Josefin Malmqvist, bostadspolitisk talesperson för Moderaterna vill däremot att förslaget görs om. Hon föreslår bland annat fler dispensskäl och att det ska utredas om privata markägare ska ersättas för värdeminskningen. Kommunerna själva borde få möjlighet att peka ut sjöar och vattendrag där strandskydd ska gälla.121
Företrädare för flera intresseorganisationer anför att om förslaget genomförs riskerar det att allvarligt försämra allmänhetens tillgång till stränder och skyddet för strändernas ekosystem.122 De nämnda kritikerna anser t.ex. att kriterierna för att vara landsbygdsområde inte är tillräckligt tydliga. Att upphäva strandskyddet för små sjöar och vattendrag kan dessutom minska skyddet för djur och växter och således stå i strid med de krav som såväl EU123 och FN124 ställer på att öka den skyddade arealen för att stoppa artdöden. Förslagen innebär också att det kommer att bli betydligt svårare att nå Sveriges miljö- och friluftsmål.125 Företrädare för Sportfiskarna är också mycket kritiska och anför att de små vattendragen är
119 Se SOU 2020:78 s. 265.
120 Uttalanden av de nämnda politikerna till TT, som bl.a. återges i Aftonbladet 20-12-14.
121 DN Debatt Repliker. Avskaffa generella strandskyddet och låt kommunerna bestämma, 14/12 2020.
122 Debattartikel i SvD 2020-12-14 av Karin Lexén generalsekreterare Naturskyddsföreningen Peter Westman, biträdande generalsekreterare Världsnaturfonden WWF
Lars Lundström, generalsekreterare Friluftsfrämjandet, Maria Ros Hjelm generalsekreterare och vd Svenska Turistföreningen, Sten Frohm, generalsekreterare Sportfiskarna.
123 Se https://ec.europe.eu/info/energy-climate-change-environment-overall-targets_sv, 2021-01-28, Övergripande mål | Europeiska kommissionen (europa.eu).
124 Se https://fn.se/globala-malen-for hållbar- utveckling- 2021-01-28,Agenda 2030 och globala målen - Regeringen.se.
125Jfr dock Emmelin, L. & Schlyter, P. & Stjernquist, I., Svepande kritik av
strandskyddsutredningen, SvD, 2020-12-27 som menar att friluftslivet i tätbefolkade områden där små vattendrag är viktiga kan påverkas negativt. ”Friluftslivet står betydligt svagare i konflikter om markanvändningen än både exploateringsintressen och skyddet av växter och djur.”
barnkammare för exempelvis öring och harr och har avgörande betydelse för kustlevande gädda, abborre, flodpärlmussla, ål och andra viktiga och skyddsvärda arter. ”Att lyfta bort skyddet för dessa vitala vattenmiljöer är inte bara att agera mot bättre vetande, det är mycket anmärkningsvärt och okunnigt”.126
Fd. justitierådet och professorn i civilrätt vid Uppsala universitet Torgny Håstad menar att reglerna i hårt exploaterade områden inte skärps med förslaget, utan tvärtemot luckras upp. Han anser inte att lagförslaget kan läggas till grund för lagstiftning utan en väsentlig komplettering.127
Förslaget om att förtydliga lagtexten i 10a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken så att strandskydd inte inträder i de fall där länsstyrelsen redan beslutat om upphävande av strandskyddet verkar däremot vara helt okontroversiellt.
Skogsbruk
Som ovan nämnts har det lagts ett annat lagförslag som berör den speciella fastighetsrätten, nämligen regleringen av skogen. Av 1 § skogsvårdslagen (1979:429), SVL, framgår att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.
Enligt förarbetena till skogsvårdslagen ska skogen ses som en gemensam resurs, som inte har betydelse endast för den enskilda fastighetsägaren, utan för hela samhället. Enligt departementschefen ska skogens alla funktioner som leverantör av förnybar råvara, som bas för sysselsättningen, som livsmiljö för växter och djur, som källa för friluftsliv, som bärare av etiska värden och kulturmiljövärden, som näringsmässig bas för renskötseln och som producent för bär, svamp och jaktbart vilt beaktas vid hanteringen av skogsresurserna på all skogsmark och på skogliga impediment.128 Vid skötseln av skogen ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen såsom exempelvis rennäringen.129 Skogsstyrelsen utövar tillsyn över att skogsvårdslagens bestämmelser efterlevs, 33, SVL. En fastighetsägare som äger skog har rätt att genomföra avverkning, markåtgärder, röjning m.m. på fastigheten, men några av de nämnda åtgärderna kräver dock att Skogsstyrelsen lämnar sitt tillstånd för att åtgärden ska kunna genomföras. Om Skogsstyrelsen nekar fastighetsägaren att vidta åtgärden kan denne ha rätt till ersättning enligt 19 § SVL och 31 kap. 4 § MB.130 För ersättning enligt miljöbalken ska expropriationslagens regler om s.k. intrångsersättning tillämpas, se 4 kap. 1 § 2 st. expropriationslagen (1972:719). Problemet är dock att i samband med ett beslut om nekat tillstånd vet Skogsstyrelsen inte om eller vilken ersättning som kommer att betalas, såvida inte
126 Lundin, A., Massiv kritik mot förslag om slopat strandskydd. Sten Frohm, generalsekreterare Sportfiskarna Fiskejournalen, 2020-12-25.
127 Håstad, T., Illa utformat förslag om skärpt strandskydd i hårt exploaterade områden, DN 2020-12-16.
128 Se prop. 1992/93:226 s. 47.
129 Se Brännström, M., Skogsbruk och renskötsel på samma mark. En rättsvetenskaplig studie av äganderätten och renskötselrätten, 2017.
130 Se den s.k. Änok-domen. Kammarrätten i Sundsvalls dom den 17 december 2014 i mål nr 439–
14.
en överenskommelse träffas mellan Skogsstyrelsen och fastighetsägaren.131 Det beslut som utlöser ersättningsrätt räknas inte heller upp bland de situationer i 31 kap. 4 § MB då ersättning ska betalas, varför rättsläget på den här punkten blivit ” anmärkningsvärt otydligt ”. 132
Det nämnda problemet vill nu lagstiftaren ändra på liksom många andra spörsmål och otydligheter i lagstiftningen. Lösningarna presenteras i betänkandet ”SOU 2020:73 ”Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.133 Utredarens uppdrag har bl.a. innefattat att värna och stärka den privata äganderätten till skogen genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag och att säkerställa att markägare får den ekonomiska kompensationen för inskränkningar i ägande- och brukanderätten som de har rätt till.
Förslaget är att ersättningsreglerna ska regleras i skogsvårdslagen och inte i miljöbalken.134 På så sätt kommer alla beslut enligt skogsvårdslagen att kunna hanteras på samma sätt och samlat i ett förfarande. Vilken ersättning som ska utgå ska också anges specifikt. 19 § SVL föreslås med anledning härav få en ny lydelse. I den nya bestämmelsen 19 § 1 st., föreslås att ersättning för intrång till följd av ett nekat eller begränsat tillstånd om avverkning ska bestämmas av Skogsstyrelsen i samma beslut som medför rådighetsinskränkningen vid pågående markanvändning. Enligt den nya bestämmelsen i 19 § 2 st. föreslås att ersättning ska bestämmas i pengar och motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom beslutet. Därutöver ska ersättning betalas med 25 % av marknadsvärdesminskningen. Den praxis som utverkats för ersättning enligt 4 kap. expropriationslagen bör var vägledande.135
Ris och ros över skogsutredningen
Det nämnda betänkandet om skogen verkar än så länge inte blivit väl mottaget av intressenterna som berörs av lagförslaget. LFR Skogsägarna menar att förslaget riskerar att försvaga äganderätten istället för att stärka den. LFR är bl.a. kritiska mot att utredningen inte hanterat problemen att myndigheterna omtolkat lagstiftningen och i allt större omfattning lagt kostnader för naturvård på skogsägare.136 Skogsindustrierna instämmer i den av LFR anförda kritiken och är därför besvikna på resultatet som presenteras i lagförslaget. Visserligen finns några ljusglimtar såsom t.ex. slopad nyckelbiotopsinventering,137 men överlag är företrädarna för denna bransch besvikna. Inte heller intressenter som Naturskyddsföreningen är särskilt nöjda. Tvärtom är man skarpt kritisk till förslaget som man anser kommer att försvåra naturvårdsarbetet och underminera
131 Se SOU 2020:73 s. 939. Se även Wästling, F., Avverkning i fjällnära skog - rätt till ersättning vid nekat tillstånd för avverkning? Magisteruppsats, VT 2020, Örebro universitet.
132 Se SOU 2020:73 s. 940.
133 Se Kommittédirektiv 2019:46. I uppdraget ingår att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi.
134 Se SOU 2020:73 s. 938 ff.
135 Se SOU 2020:73 s. 1164.
136 Christensson, P., Skogsutredningen tappade äganderätten, 30 november 2020.
137 Schubert, B., Skogsindustrierna besvikna på skogsutredningen, 30 november 2020.
miljömålsarbetet. Betänkandet är dock positivt när det gäller t.ex. inrättandet av ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen. Förslaget om att de stora sammanhängande fjällnära skogarna med höga naturvärden ska skyddas är också positivt.138
Även politikerna är kritiska mot delar av skogsutredningen. Centern anser att förslaget är obalanserat, eftersom det har en för stark slagsida mot att skydda skog.
Miljöpartiet kritiserar också förslaget eftersom den omdebatterade inventeringen av extra skyddsvärd skog slopas. Sverigedemokraterna anser dock att man ska behålla de delar av förslaget som säkrar markägarnas rätt att sköta den skog alla har nytta av och som ger landsbygd, turism och biologisk mångfald en chans att blomstra. Däremot ska man avvisa de förslag som är skadliga för landsbygdens befolkning och näringar. I de delar är förslaget orimligt, onödigt och skadligt.139 Förslaget om att ändra 19 § SVL såsom ovan beskrivits verkar än så länge vara tämligen okontroversiellt.
Vägen framåt?
Som denna mycket korta artikel visar föreligger stora motsättningar mellan olika grupper i samhället när det gäller hur t.ex. strandskyddet respektive hur användningen av skogen ska regleras. De politiska målen som satts upp på de olika områdena kan och är svåra att förena. Den svenska landsbygdspolitiken har t.ex.
som mål att skapa en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.140 Mot detta står de mål som uttryckts
som mål att skapa en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.140 Mot detta står de mål som uttryckts