3.1 Boverkets Miljömålsenkät
3.1.1 Om enkäten
Boverket ansvarar för utförandet av Miljömålsenkäten som tidigare, sedan 2006 fram till och med 2015, utförts varje år. Myndigheten anser numera att resultaten bygger på en relativt långsam process och skiljer sig därmed så pass lite från år till år att det inte längre är nödvändigt att genomföra enkäten årligen. De mest aktuella uppgifterna är i nuläget de från den enkät som utfördes år 2018 och det är resultaten från just den enkäten som kommer att redovisas i den här undersökningen.
Miljömålsenkäten generar kontinuerligt resultat som utgör underlag till en fördjupad analys av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enkäten utförs av Boverket, som bär ansvaret för uppföljning av miljökvalitetsmålsarbetet på nationell nivå. Detta görs i samarbete med RUS, som är ett samarbetsorgan för landets länsstyrelser, som i sin tur ansvarar för uppföljningen på regional nivå. Enkäten utförs numera ungefär vart tredje år och skickas ut till samtliga kommuner i landet.
För att säkerställa en optimal svarsfrekvens och därmed uppnå ett så korrekt resultat som möjligt, uppföljs frekvensen under svarstiden kontinuerligt av RUS. Enkäten innehåller frågor som tagits fram av Boverket och RUS i samråd med SKR (Sveriges Kommuner och Regioner), Naturvårdsverket och SGU (Sveriges Geologiska Undersökning) och dessa frågor berör bland annat kommuners tillgång till antikvarisk kompetens. För en kommun att ha tillgång till antikvarisk kompetens definieras i enkäten kravet som en tillgång till en person, med bebyggelse-/byggnadsantikvarisk utbildning eller motsvarande, och att denne har i uppgift att aktivt delta och hantera kulturmiljövärden i den fysiska planeringen i kommunen.60
Ett av de behandlade områdena under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är Kulturvärden i bebyggd miljö. Där specificeras kravet att kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ska bevaras, användas och utvecklas.61 Sveriges alla kulturvärden är spridda över hela landet och behandlas på enklaste vis regionalt eller till och med kommunalt. För att på bästa möjliga vis tillgodose kravet om bevarande, användande och utveckling fordras det alltså att kulturvärden behandlas direkt i den fysiska planeringen för enskilda kommuner. Ett sätt att säkerställa detta är för kommunen att ha tillgång till antikvarisk kompetens, varför detta undersöks i miljömålsenkäten. Genom att låta kommunen ha med en antikvarie i den fysiska planeringen garanteras möjligheten till ett korrekt framtaget underlag och juridiskt bindande bevarande av kulturvärden. För kommunen att dessutom ha tillgång till en egen antikvarisk kompetens möjliggör ett kontinuerligt och i processen naturligt användande av en sådan resurs. Detta i sin tur innebär att kompetensen enkelt kan tas tillvara i ett tidigt och oftast kritiskt skede, samt finnas tillgänglig för samma verksamhet under hela dess process.
60Boverket, God bebyggd miljö i kommunerna: en studie av miljömålsenkäten 2006–2013.
61 Naturvårdsverket, Miljömålen: årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020.
3.1.2 Om resultatet
I enkäten ställdes som ovan nämnt bland annat frågan kring huruvida enskilda kommuner har tillgång till antikvarisk kompetens. Av samtliga kommuner, totalt 290 tillfrågade, erhölls svar från 235. Bland dessa svarade 80 (34%) att de har tillgång till egen antikvarisk kompetens medan 114 (48%) svarade att de inte har tillgång till antikvarisk kompetens. Utöver dessa svarade 32 kommuner (14%) att de har tillgång till antikvarisk kompetens genom någon form av avtal och ytterligare 9 kommuner (4%) svarade att de har tillgång till egen antikvarisk kompetens och genom avtal.62 Nedan visas statistiken ännu en gång på ett tydligt sätt.
Har kommunen tillgång till antikvarisk kompetens?
Antal tillfrågade kommuner totalt: 290
Antal kommuner som svarat: 235
Antal kommuner som inte svarat: 55
Antal kommuner med egen antikvarisk kompetens: 80 Antal kommuner med kompetens genom avtal: 32 Antal kommuner med egen kompetens och genom avtal: 9 Antal kommuner utan antikvarisk kompetens: 114
Utifrån de relevanta svarsresultaten har jag sedan utformat nedanstående cirkeldiagram som på ett pedagogiskt sätt dels ska visa uppdelningen mellan kommuner som har/inte har tillgång till antikvarisk kompetens, dels hur stor arbetstid som disponeras för personal inom funktionen.
Dessutom presenteras här, till skillnad från resultatet från enkätundersökningen, även hur relationen ser ut mellan mängd arbetstid och tillgång till egen kompetens.
Fig. 1 Diagram som visar statistik angående landets kommuners tillgång till antikvarisk kompetens. Data hämtad från Boverkets Miljömålsenkät (2018).
62Boverket, Resultat från miljömålsenkäten.
34%
14%
4%
48%
Tillgång till antikvarisk kompetens
Egen kompetens
Kompetens genom avtal
Egen kompetens och genom avtal
Ingen kompetens
Värt att notera för den här undersökningen är att Värnamo och Vaggeryds kommun inte har svarat på den här frågan. Resultatet från den här uppsatsens undersökning berättar dock att Värnamo kommun har tillgång till egen antikvarisk kompetens genom en anställd kommunantikvarie63 samt att Vaggeryd inte har någon anställd antikvarie.64 Gislaved har dessutom i enkäten uppgett att de inte har tillgång till egen antikvarisk kompetens. Däremot uppger de i intervju att motsvarande kompetens erhålls inom andra tjänster.65
I dagsläget är det alltså hela 48% av landets kommuner som saknar antikvarisk kompetens. Jämfört med det sammanlagda resultatet från enkätundersökningarna mellan åren 2006–2013, då siffran låg på över 60%, har situationen till synes tagit en vändning.66
Fig. 2 Diagram som visar statistik angående sammanlagd arbetstid för personal med funktion av antikvarisk kompetens i landets kommuner. Data hämtad från Boverkets Miljömålsenkät (2018).
Till de kommuner som svarade att de har tillgång till antikvarisk kompetens, sammanlagt 121 kommuner, ställdes även frågan om beräknad mängd arbetstid nedlagd för funktionen oavsett anställningsform. Svaren anges i årsarbeten och frågan besvarades av 120 kommuner. Av resultaten kan man urskilja att det är 16 procent av kommunerna som har personal vars arbete motsvarar ett årsarbete, alltså likvärdigt med en heltidstjänst för en person. Ytterligare 14 procent av kommunerna har svarat att de har personal som gör arbeten inom funktionen för antikvarisk kompetens motsvarande mer än ett årsarbete. På andra sidan spektret så visar resultaten att 50 kommuner (41%) har svarat att de har personal som gör mindre än 0,2 årsarbeten, alltså i snitt mindre än en arbetsdag i veckan. Att kommunen har tillgång till egen antikvarisk kompetens tycks dessutom enligt enkätens svar sammanfalla med ett högt antal årsarbeten. Av dem kommuner som uppgett att deras funktion motsvarar ett årsarbete eller mer så har nästintill alla (ca 94 %) tillgång till egen antikvarisk kompetens. Däremot visar sig den sammanlagda mängden årsarbeten vara låg, där majoriteten av egen kompetens inte brukas mer än motsvarande en halvtidstjänst.
63 Informant nr 4
64 Informant nr 3
65 Informant nr 2
66 Boverket, God bebyggd miljö i kommunerna: en studie av miljömålsenkäten 2006–2013.
41%
Fig. 3 Diagram som visar statistik angående antal årsarbeten relativt tillgången till egen antikvarisk kompetens i landets kommuner. Data hämtad från Boverkets Miljömålsenkät (2018).
Av dem 235 kommuner som ursprungligen svarade på frågan angående tillgång till antikvarisk kompetens, visade sig alltså totalt 89 (38%) ha tillgång till egen kompetens. Utifrån resultaten över dessa kan relationen mellan antal årsarbeten och tillgången till den egna kompetensen ställas upp enligt det ovanstående diagrammet. I sammanlagt 62% av fallen där kommunerna uppger att de har tillgång till egen kompetens, motsvaras tjänsten av mindre än en heltidstjänst. Resterande 38% av kommunerna har en tjänst motsvarande en heltidstjänst eller mer. I de fall där kommunerna uppgett att de har tillgång till en tjänst disponerad till mer än ett årsarbete (19%), kan vi anta att tjänsten är uppdelad över fler än en person. Det ska dock understrykas att det endast är ett antagande och att det specifika svaret inte redovisas i enkätens resultat.
I enkäten fick kommunerna även möjlighet att skriva en kompletterande kommentar till sitt svar.
Flera kommuner uppger här att kompetensen lånas in från länsstyrelsen eller museum alternativt köps in av externa konsulter vid behov. Det nämns också att den antikvariska kompetensen inte nödvändigtvis existerar i form av en formell tjänst, men att annan personal som besitter andra tjänster innehar kompetensen, exempelvis bygglovshandläggare och byggnadsinspektörer. Det allra vanligaste är att det är de större kommunerna som har tillgång till antikvarisk kompetens, snarare än de mindre. Däremot pekar exempelvis Sjöbo kommun ut det positiva med att ha tillgång till en kommunantikvarie trots sin relativt ringa storlek. Knivsta kommun skriver att det förs en dialog med regionen om möjligheter för ett flertal kommuner i länet att dela på en antikvarie. Boverket kommenterar följande angående antikvarisk kompetens om kulturvärden i bebyggd miljö:
Kulturmiljön är en viktig resurs för det hållbara samhället, ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Ett bra planeringsunderlag för kulturmiljö-frågor förbättrar möjligheterna att arbeta långsiktigt och strategiskt.
Men underlaget garanterar inte att den fysiska miljön utvecklas på önskat sätt, även relevant kompetens behövs. För att man ska uppnå resultat måste hela kedjan med tillgång till kompetens och kunskaps-underlag samt tillämpning av lagstiftning fungera, och så är det inte i dag.67
67 Boverket, God bebyggd miljö i kommunerna: en studie av miljömålsenkäten 2006–2013.
28%
Kompetensbristen lyfts också upp i Naturvårdsverkets årliga uppföljning av Sveriges nationella Miljömål 2020 där de menar att kompetensbristen upplevs som ett hinder i bevarandet av natur- och kulturmiljöer.68
3.2 Kulturvärden försvinner i byggprocessen
Riksantikvarieämbetet fick, tillsammans med Boverket, Statens konstråd och Statens centrum för arkitektur och design, i juni 2018 ett uppdrag av regeringen att göra en utredning om hur kulturhistoriska värden hanteras i plan- och byggprocessen. Syftet med uppdraget var att öka kunskapen om befintliga kulturvärden inom olika bebyggelsemiljöer och hur dessa kan samverka med den rådande samhällsutvecklingen. Som ett underlag till detta uppdrag utfördes en undersökning som systematiskt granskade kulturmiljöarbetet och bygglovsärenden gjorda av kommuner över hela landet. Resultatet av undersökningen sammanställdes i rapporten Kulturvärden försvinner i byggprocessen.69Genom att utföra intervjuer och gå igenom 110 bygglovsärenden från 25 av landets kommuner har Riksantikvarieämbetet velat utröna i vilken utsträckning kulturvärden uppmärksammas i bygglovs- och byggprocessen samt hur uppföljningen av dessa har sett ut.
Reglerna för hur ny och befintlig bebyggelse ska hanteras angående kulturvärden regleras i plan- och bygglagen. I planering av ny bebyggelse kräver lagen att hänsyn alltid ska tas till eventuella närliggande kulturvärden. När det gäller ändring av befintlig bebyggelse ska åtgärder göras varsamt och särskilt kulturhistoriskt värdefull bebyggelse får inte förvanskas.
Sammanfattningsvis visar resultaten från undersökningen att hanteringen av kulturvärden är allmänt bristfälliga. Samtliga 110 ärenden har något olika förutsättningar men har alla i någon mån berört byggnader som har utpekade kulturvärden. Trots detta har det i endast sju procent av fallen ingått en sakkunnig kulturvärden i hanteringsprocessen av dessa. Byggnader som har egna eller ingår i ett område med utpekade kulturvärden uppmärksammas inte i 64 av 110 fall. I de fall att kulturvärden uppmärksammas följs dem sällan upp längre fram i processen.
Som konsekvens av detta finns alltså stora påföljande risker som, likt titeln på rapporten skvallrar om, innebär att kulturvärden faktiskt försvinner i byggprocessen. I de fall som däremot utmärker sig föredömliga inom området poängteras betydelsen av tillgången till antikvarisk kompetens tillsammans med en kontinuerlig användning av hjälpverktyg i form av mallar eller rutiner. En av de som varit aktuella i undersökningen är Jonas Widhe som menar att: ”Antikvarisk kompetens i kommunen är nödvändigt och det är bäst om kunskapen är spridd på flera personer och olika nivåer”70. Det tycks alltså vara bra att kompetensen finns tillgänglig i olika delar av organisationen och ses till och med som en fördel om den utöver den egna kompetensen även finns förlagd till ytterligare en extern position. Widhe menar även på att en kommun gagnas av att ha goda kunskapsunderlag, men det måste också kunna användas på ett korrekt sätt av någon med rätt kompetens.71 Att kompetensen finns tillgänglig överhuvudtaget har även visats betydelsefull för att hänsyn till kulturvärden ska tas i bygglovsprocessen och kommuner som numera har tillgång till kompetensen upplever exempelvis att de göra fler ställningstaganden gällande kulturvärden i samband med beslut om bygglov.72
68 Naturvårdsverket, Miljömålen: årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020.
69 Riksantikvarieämbetet, Kulturvärden försvinner i byggprocessen.
70 Widhe, Riksantikvarieämbetet, Kulturvärden försvinner i byggprocessen.
71 Ibid.
72 Riksantikvarieämbetet, Kulturvärden försvinner i byggprocessen, 21.