Bakgrund - Socialtjänstens arbete med ensamkommande barn och ungdomar

Inledning, syfte och frågeställningar

Denna rapport utgör en delpresentation av ett större forskningsprojekt som har bedrivits i samarbete mellan forsknings- och utvecklingsenheterna Nordost, FoU-Nordväst och FoU-Södertörn i Stockholms län med stöd av medel från Europeiska flyktingfonden. Den första delen av forskningsprojektet redovisades i rapporten Ensam och flyktingbarn – barnet och socialtjänsten om den första tiden i Sverige (Backlund, Eriksson, Greiff & Åkerlund 2012). Denna rapport (härefter kallad studie 1) behandlar ensamkommande barns livssituation och socialtjänstens arbete med dessa barn och ungdomar under deras första tid i Sverige. Projektet fick i januari 2012 fortsatta medel för att följa hur barnens/ungdomarnas livsvillkor och socialtjänstens arbete med dem utvecklas över tid. Föreliggande rapport ingår som en del i detta fortsättningsprojekt.

Syfte med den studie som presenteras är att undersöka och analysera socialsekreterares föreställningar om och erfarenheter av arbete med ensamkommande barn och ungdomar, samt hur socialtjänstens arbete med denna målgrupp har utvecklats över tid. Det empiriska materialet består i första hand av fokusgruppsintervjuer med socialsekreterare som arbetar med ensamkommande barn. Med utgångspunkt i hur socialsekreterarna resonerar om sitt arbete fokuseras följande frågeställningar:

Hur framträder i socialsekreterarnas diskussioner:

1/ synen på ensamkommande barn/ungdomar och deras behov?

2/ yrkesrollen i förhållande till arbetet med ensamkommande barn/ungdomar?

3/organisatoriska förutsättningar i arbetet och vad de betyder för arbetet med ensamkommande barn/ungdomar?

4/ hur arbetet med ensamkommande barn/ungdomar utvecklats över tid och synen på behov av framtida utveckling?

Processperspektivet undersöks dels genom den sista frågeställningen som fokuserar socialsekreterarnas syn på utvecklingen över tid, men också genom att i analysen knyta an till den studie av socialtjänstens arbete med ensamkommande barn som genomförts tidigare i föreliggande projekt (studie 1), med fokus på likheter och skillnader utifrån ovan nämnda frågeställningarna 1-4.

Rapportens struktur

I resterande del av detta kapitel ges först en kort bakgrund om ensamkommande barn som definition och kategori samt om mottagandet av dessa barn med utgångspunkt i svenska myndigheters perspektiv, samt genom en kortare genomgång av tidigare forskning. I detta sammanhang presenteras också övergripande resultat av relevans från studie 1. Härefter beskrivs metod och tillvägagångssätt i föreliggande studie. I de tre kapitel som följer presenteras studiens resultat tematiskt utifrån de tre första frågeställningarna. Dessa kapitel representerar olika delanalyser i studien som har

författats av olika forskare i projektgruppen. I rapportens sista kapitel presenterar projektgruppen några sammanfattande reflektioner kring likheter och skillnader mellan de båda studierna, samt en diskussion kring resultatet.

Ensamkommande barn som definition och kategori

Ensamkommande barn utgör en särskild kategori i Lagen om mottagande av asylsökande och definieras i detta sammanhang som barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (LMA §1).

Uttrycket ensamkommande barn används i praktiken dock även i en vidare bemärkelse än i ovanstående definition – barn och ungdomar som har definierats som ensamkommande vid ankomsten till Sverige kategoriseras ofta till denna grupp även då de inte längre är asylsökande, och/eller då de har fyllt 18 år. Uttrycket ensamkommande flyktingbarn används också, även om inte alla - juridiskt sett - räknas som flyktingar, eftersom inte alla beviljas asyl av det som kallas flyktingskäl. Den juridiska definitionen för flyktingskäl är tämligen strikt. Det finns tre olika grunder för att få uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl i Sverige. Förutom flyktingskäl kan uppehållstillstånd beviljas på grund av alternativt skyddsbehövande/övrigt skyddsbehövande, vilket handlar om personer som inte har flyktingskäl men som av andra skäl inte kan återvända till sitt hemland och som inte kan få skydd och hjälp i hemlandet. Det kan t ex vara risk för tortyr eller övergrepp, eller skydd på grund av väpnad konflikt i hemlandet. Det tredje skälet är synnerligen ömmande omständigheter¹ , vilket handlar om personliga förhållanden såsom allvarliga hälsotillstånd. En viktig skillnad för barn som har fått asyl på grund av synnerligen ömmande omständigheter är att dessa inte har samma rätt till familjeåterförening i Sverige, som barn som har fått asyl av andra skäl (Migrationsverket 2014a).

I denna rapport använder vi oss av uttrycket ensamkommande barn i betydelsen personer som definierats som ensamkommande barn när de sökt asyl i Sverige enligt ovan. Vi använder växelvis uttrycket barn respektive ungdomar, eftersom det i praktiken oftast handlar om personer i övre tonåren.

Antalet ensamkommande barn som sökt asyl i Sverige har ökat sedan 2005, då antalet asylsökande ensamkommande barn var 398. År 2013 var antalet 3852 (Migrationsverket 2014b). Majoriteten av de ensamkommande barn som har kommit till Sverige de senaste åren har varit tonåringar och pojkar, främst från Afghanistan de senaste åren. Andelen flickor är större från Eritrea, Somalia och Syrien. Enligt uppgift från Migrationsverket beviljades under 2013 drygt 80 procent av de barn vars ärenden har prövats av Migrationsverket (exklusive barn vars ärenden avskrivits eller omfattats av den s.k. Dublinförordningen då barnet hänvisas till det land där det först sökt asyl, Migrationsverket 2014b).

1 Från och med juli 2014 ändrades detta till särskilt ömmande omständigheter för barn, vilket är ett mindre restriktivt juridiskt begrepp (Ds 2014:5).

Att barn anländer till Sverige utan föräldrar är ingen ny företeelse i Sverige. Till exempel togs många finska barn emot i Sverige under andra världskriget (Lagnebro 1994). För de finska krigsbarnen handlade det om organiserade förflyttningar av ofta små barn. Idag är de unga som kommer till Sverige ofta tonåringar. Tidigare kom många av barnen från länder inom Europa. Under senare tid har detta förändrats, och nu har de flesta barn och ungdomar bott i länder utanför Europa.

Tidigare forskning

Studier om mottagande av barnmigranter över tid visar hur synen på barnen och vad som är ett lämpligt mottagande av dem hänger samman med den samhälleliga och politiska kontexten under rådande tidsperiod (Eide 2012). Forskning om det praktiska arbetet med mottagande av ensamkommande barn är begränsad, både internationellt och nationellt (Brunnberg, Borg & Fridström 2011, Eide & Broch 2010, Kohli 2007).

Trots att Sverige är en av de stora mottagarländerna i Europa är svensk forskning om mottagandet av ensamkommande barn mycket begränsad. I en svensk kunskapsöversikt (Brunnberg, Borg & Fridström 2011) påtalas i synnerhet den stora avsaknaden av svenska studier i socialt arbete med ensamkommande barn. Nedan följer ett kort avsnitt om tidigare svensk och internationell forskning om mottagande av ensamkommande barn, med fokus på studier som berör det sociala arbetet med barnen. Vi börjar med att presentera en sammanfattning av de resultat som berör mottagandet från den studie som gjorts tidigare inom ramen för detta forskningsprojekt (studie 1).

Tidigare delstudie i detta projekt– ”Studie 1”

Den studie som genomförts i föreliggande forskningsprojekts första del bygger på individuella intervjuer med 42 socialarbetare på olika nivåer (merparten

socialsekreterare) inom verksamhetsfältet ensamkommande barn och ungdomar. Dessa intervjuer genomfördes 2009. Huvudfrågor som denna studie belyste var hur

företrädare för socialtjänsten beskriver sitt arbete med ensamkommande flyktingbarn och ungdomar, samt vilka föreställningar de har om barnens behov av stöd och hjälp.

Några slutsatser som drogs i denna studie var:

 Socialarbetarna speglade olika och parallella föreställningar om barnen och deras behov, där barnen å ena sidan sågs som sårbara, å den andra sidan som starka, friska och normala. Bilden av det friska och ”vanliga” barnet föreföll mest tongivande i socialarbetarnas tal om sin praktik.

 En annan polarisering som framträdde i denna studie handlade om synen på arbetet med dessa barn – där olika betoning lades vid om barnen ska ”behandlas som alla andra” eller om de är att betrakta som en särskild grupp i den sociala barnavården.

 Ordinarie metoder och rutiner upplevdes inte ”passa” för ensamkommande barn. Socialarbetaren framstod som utmanad i sin yrkesroll och ensam i sitt arbete.

 Ett dominerande mönster var att socialarbetarna undvek samtal om barnens livshistoria, främst med motiv kopplade till hänsyn till barnet.

 Föräldrafrågan fick lite utrymme i socialarbetarnas tal om sitt arbete med barnen.

 Socialarbetarna brottades med frågor om kulturella och språkliga likheter och skillnader i valet av placering för barnen.

 Standardlösningar och byråkratiska regler tycktes få stor betydelse för vilken insats som gavs till barnen.

Andra svenska studier om socialtjänstens arbete med ensamkommande barn

I en studie om mottagandet i Göteborgsregionen (Stretmo & Melander 2013) belyses, liksom i ovan nämnda studie, hur det faktum att barnen befinner sig i en asylprocess och inte har sina föräldrar i Sverige innebär svårigheter när det handlar om att utreda barnens behov. Det krävs en relation till barnen för att de ska våga berätta sin historia.

Författarna pekar på en motsägelsefullhet i att det verkar finnas en samstämmighet bland de olika aktörerna i mottagandet om att barnen mår eller riskerar att må psykiskt dåligt i framtiden, samtidigt som de stödpersoner som finns runt barnen förefaller undvika samtal om sådant som smärtar. Vidare finner författarna två övergripande förhållningssätt från de aktörer som arbetar med mottagandet av barnen, där det ena utgår ifrån en syn på barnen som avvikande och där fokus ligger på regler och gränssättning, medan barnen i det andra synsättet ses som ett barn ”som alla andra”

och där fokus istället ligger på omsorg och vård.

En studie av mottagandet i Umeå (Eriksson m.fl. 2013) visade att socialsekreterare involverade i socialtjänstens verksamhet för ensamkommande barn upplever sig som en ”isolerad ö” inom socialtjänsten som helhet. En stor del av arbetet uppfattades handla om administration. Vidare beskrev socialsekreterarna att mottagningssystemet i sig utgör hinder för att följa riktlinjer och rutiner, till exempel genom att en utredning görs efter placeringen istället för innan och att det inte finns så många alternativ att välja på när det gäller boende. Brister i samverkan mellan socialtjänst och boende är också ett tema i denna studie. Boendena uppfattar att deras uppdrag är att arbeta med

”det friska”, medan socialtjänsten anser att boenden alltför lätt kan ”ge upp” en ungdom som ger uttryck för att den mår dåligt (a.a.).

Internationell forskning om mottagandet av ensamkommande barn

Internationell forskning om ensamkommande barn har hittills i huvudsak fokuserat frågor om barnens psykiska (o)hälsa. Det råder enighet om att ensamkommande barn är att betrakta som en högriskgrupp när det handlar om psykisk ohälsa (se t ex Brunnberg, Borg & Fridström 2011, Derluyn & Broekaert 2007, Oppedal m.fl. 2008, Eide & Broch 2010, Wernesjö 2012). Sårbarheten kopplas främst till traumatiska erfarenheter i hemlandet i kombination med frånvaro av stöd från föräldrar, men också till att själva situationen som asylsökande kan vara traumatisk i sig (Wernesjö 2013).

Flera forskare har dock pekat på att stödet den första tiden har en stor betydelse för barnens framtida hälsa och utveckling (Cemlyn & Briskman 2003, Eide & Broch

2010, Eide & Hjern 2013, Heaphy, Ehnholt & Sclare 2007, Kohli 2007, Wade m.fl.

2005, Watters 2008).

Forskning om socialt arbete med ensamkommande barn domineras av brittiska studier.

En större studie fokuserar socialtjänstens arbete med ensamkommande ungdomar i Storbritannien (Wade m. fl. 2005). Studien visar att lokal policy, tillgängliga stödinsatser och barnens ålder hade stor betydelse för vilket stöd barnen fick. De äldre ungdomarna fick liten eller ingen stöd och hjälp och de klarade sig i regel sämre – det var vanligare med avhopp från skola och social isolering. Forskarna kom fram till att stödet fungerade bäst när det utfördes av ett hängivet socialarbetarteam och när stödet var individuellt anpassat. Forskarna anser att socialarbetare har en nyckelroll i att hjälpa ungdomarna att skapa kontinuitet mellan då och nu och att utveckla sitt sociala nätverk. Vidare betonar de vikten av ett flexibelt utbud av placeringsmöjligheter, stöd till utbildning, kontinuerlig uppföljning och en ”terapeutisk omsorg”. Med det senare avses förhållningssätt som integrerar en terapeutisk omsorg i det vardagliga livet för ungdomarna, och motiveras utifrån begränsade terapeutiska resurser och den ambivalens som en del ungdomar kan känna inför att gå till en psykolog. (a.a.). Kohli (2007) menar att en sådan terapeutisk omsorg kan utvecklas i relationen mellan barn och socialarbetare och lyfter fram denna relation som kärnan i ett effektivt arbete.

Utifrån intervjuer med socialarbetare i Storbritannien definifierar Kohli (a.a.) det sociala arbetet med ensamkommande barn utifrån tre domäner, som fokuserar olika aspekter av barnets/ungdomens liv och där den professionella relationen till barnet kunde se olika ut. Kohli menar att vi bör se på ensamkommande barn som vanliga barn i en extraordinär situation och beskriver det sociala arbetet med barnen som ett samarbete mellan barnen och deras socialarbetare, i en kontext som präglas av debatt om invandringskontroll (a.a.).

Ytterligare en engelsk studie (Watters 2008 i Eide & Broch 2010), med utgångspunkt i ensamkommande ungdomars perspektiv på mottagandet, visade att ungdomarna själva satte störst vikt vid tillgång till tolk, en tydlig nyckelperson som kan bistå med hjälp och att lotsa till rätt stödkontakter i mottagningssystemet samt en ansvarig vuxen omsorgsperson.

Eide (2012) menar att Kohlis (2008, 2011) begrepp safety, belonging och success som kännetecknande för tre olika – men också sammanhängande - ”spår” eller dimensioner i ensamkommande barns liv efter ankomst till det nya landet, är lämpliga för att sammanfatta mycket av den forskning som finns när det kommer till frågor om hur mottagandet bör utformas (Eide 2012, s.77). Tillhörighet framförs som viktigt både i förhållande till den egna etniska gruppen och till majoritetssamhället i mottagarlandet (a.a.). Eide och Hjern (2013) menar att nyckeln i att finna den unges resurser är att identifiera och skapa skyddande faktorer i den unge och dennes omgivning. Som exempel tar de upp effektiva copingstrategier, en stabil psykosocial omsorg och skolmiljö. Inte minst betonar de betydelsen av nära och stabila relationer till omsorgsgivare (a.a.).

Sammanfattningsvis; trots att mottagandet ges en central betydelse för ensamkommande barns framtida utveckling och mående så är forskning om mottagandet av ensamkommande barn begränsad både internationellt och nationellt.

Mycket lite forskning finns om socialtjänstens arbete med denna grupp i Sverige. De studier som finns belyser bl. a. vikten av individuellt anpassat stöd, samtidigt som svenska studier pekar på problem i hur detta fungerar i praktiken.

Socialtjänstens ansvar och mottagandets organisering

Ensamkommande barn är inte någon ny grupp för socialtjänsten, men i och med en reform som genomfördes 2006 så fick kommunerna och därmed socialtjänsten ett utökat och förtydligat ansvar för denna grupp. En viktig bakgrund till denna reform var att gränsen mellan Migrationsverkets och kommunens ansvarsområden uppfattades som oklart och att socialtjänsten utifrån sin kompetens och erfarenhet av arbete med barn i utsatta livssituationer, bedömdes vara mer lämpad för det praktiska mottagandet av de ensamkommande barnen än Migrationsverket. En annan central idé var den s.k.

normaliseringsprincipen, att ensamkommande barn ska ha samma rättigheter och tillgång till stöd som alla barn i kommunerna. De förändringar som har gjorts i organiseringen av det svenska (och även det norska) mottagandet av ensamkommande barn kan förstås som ett sätt att stärka ett synsätt på dessa barn som barn i behov av stöd och att knyta dem närmare till den sociala välfärden (Gording Stang 2013).

När socialtjänsten i en kommun fått vetskap om att ett ensamkommande barn finns i kommunen, ska de erbjuda barnet tillfälligt boende och omsorg. Detta kan ske i alla kommuner, men handlar för det mesta om de kommuner där Migrationsverket har kontor för asylsökande (denna kommun brukar då kallas för barnets ankomstkommun). Migrationsverket ska omedelbart anvisa en kommun att ta emot barnet, som i och med anvisningen får ansvar för barnet enligt vistelsebegreppet i Socialtjänstlagen (s.k. anvisningskommun). Det kan vara en kommun med överenskommelse om mottagande av asylsökande ensamkommande barn eller en kommun i vilken det finns en släkting eller nära anhörig till barnet. Fram till nyligen har Migrationsverket endast i särskilda skäl kunnat anvisa barn till kommuner som inte har en överenskommelse om mottagande med Migrationsverket, men sedan 1 januari 2014 har Migrationsverket fått en utvidgad möjlighet att anvisa barn oavsett sådan överenskommelse. Detta som en konsekvens av det ökade antalet ensamkommande asylsökande barn och svårigheter med att få kommuner att ta emot barn.

Socialtjänsten i kommunen ansvarar framförallt för att utreda barnets behov av stöd och hjälp och fatta beslut om insatser och placering i lämpligt boende. Vanligen placeras dessa barn i s.k. hem för vård eller boende (HVB), familjehem eller hos anhöriga. På ett HVB-hem arbetar anställd personal medan familjehem innebär att privatpersoner tar emot andras barn och ungdomar i sina hem mot viss ersättning. Det finns också mellanformer, såsom mer professionaliserad familjehemsvård (Sallnäs 2012). Socialtjänsten ansvarar vidare för att vid behov ansöka om god man, se till att barnet får skolundervisning och liksom för alla barn medverka till att barnet får god vård och fostran och gynnsamma uppväxtförhållanden inklusive tillgång till hälso- och sjukvård. God man för ensamkommande barn ska i vårdnadshavares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta barnets angelägenheter (2 § Lagen om god man för ensamkommande barn).

Om barnet beviljas uppehållstillstånd medan det ännu är minderårigt ska Överförmyndaren utse en särskilt förordnad vårdnadshavare. Om barnet fortfarande är placerat då det får uppehållstillstånd har socialtjänsten ett ansvar för att ta reda på var barnets familjemedlemmar finns. Även då barnet är asylsökande har socialtjänsten ett ansvar för att främja barnens samhörighet med anhöriga. Socialstyrelsen (2013) menar att ensamkommande ungdomar bör få vara fortsatt placerade, om de vill, tills de har fullföljt gymnasieutbildning eller ”annan likvärdig utbildning” eftersom de flesta ungdomar idag bor hemma tills de tar studenten. En successiv utslussning rekommenderas för ungdomar i HVB-boenden.

Flera andra myndigheter är involverade i mottagandet av ensamkommande barn och ungdomar. Migrationsverket ansvarar för att pröva ansökan om asyl, men också för att efterforska barnets familjemedlemmar under asyltiden, handlägga frågor som rör ekonomiskt bistånd till barnen under asyltiden och arbeta med återvändandet för de barn som inte beviljas uppehållstillstånd. Att ansvaret mellan socialtjänst och Migrationsverket framstår som oklart när det handlar om familjeåterförening och återvändande har framkommit i tidigare delrapport i detta projekt samt i en studie av asylsökande barn som anländer med sina familjer (Backlund m.fl. 2012, Backlund &

Malmsten 2013). Skolan ansvarar för barnens skolgång. Landstinget ansvarar för att barnen får samma hälso- och sjukvård inklusive barnpsykiatrisk vård och tandvård som övriga barn bosatta i Sverige. Länsstyrelserna har ett övergripande ansvar för beredskap och kapacitet för mottagningsplatser för ensamkommande barn.

Socialstyrelsen ansvarar bl. a. för att utarbeta riktlinjer samt utfärdar tillstånd för att bedriva privata HVB-hem. Inspektionen för Vård och Omsorg (IVO) ansvarar för tillsyn av det kommunala mottagandet av ensamkommande barn.

Metod och tillvägagångssätt

Det empiriska materialet i denna studie utgår från s.k. fokusgruppsintervjuer med socialsekreterare. En fokusgruppsintervju innebär i ett forskningssammanhang att en grupp individer samlas för att under ledning av en samtalsledare diskutera ett visst tema. I fokusgruppsintervjun är kommunikationen mellan deltagarna central, medan forskaren/samtalsledaren agerar moderator och har en relativt passiv roll. Metoden anses särskilt lämplig för att få fram hypotesgenererande data om grupprelaterade föreställningar, erfarenheter och motiv. En fördel med metoden är att deltagarna kan jämföra och ifrågasätta varandra inom gruppen och därmed ge en bredare och djupare bild än enskilda intervjuer. Samtidigt kan individuella perspektiv skymmas bakom grupprelaterade föreställningar och normer. I fokusgruppsintervjun är det gruppen som är analysenheten (Wibeck 2000).

I fokusgruppsintervjuerna har studiens frågeställningar legat till grund för diskussionen mellan socialsekreterarna, d.v.s. hur de ser på ensamkommande barns/ungdomars behov av stöd, på sin egen yrkesroll i förhållande till barnen, på arbetets organisatoriska förutsättningar, deras erfarenheter av utveckling i arbetet med ensamkommande barn över tid samt behov av utveckling framöver. Målet med fokusgruppsintervjuerna har varit att deltagarna själva ska få möjlighet att formulera

sig om vad arbetet innebär för dem och att fånga grupprelaterade föreställningar och erfarenheter, samt likheter och skillnader inom socialsekreterargruppen.

In document Socialtjänstens arbete med ensamkommande barn och ungdomar (Page 5-16)