Begreppsförklaringar

I de ovan genomgångna bestämmelserna finns en rad begrepp som har avgörande betydelse för hur skada på ett utpekat värde skall bedömas. Det är därför av största vikt att innebörden av eller andemeningen med begreppen tydliggörs. Betydande miljöpåverkan

Enligt miljöbalkens (SFS, 1998a) 6 kap. 4 § skall ”alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken … tidigt samråda med länsstyrelsen”. ”Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.” ”Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.” Enligt förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (SFS, 1998c) anges i 3 § att betydande miljöpåverkan finns förtecknade i bilaga 1. Där ingår bland annat motorvägar, motortrafikleder, andra vägar med minst fyra körfält på en sträcka av minst tio kilometer, järnvägar för fjärrtrafik, anläggande av nytt spår om minst 5 kilometer (prövas enligt 17 kap. 1 §).

Skada

Enligt balkens (SFS, 1998a) grundstenar skall miljön skyddas mot skador och olägenheter (1 kap. 1 § punkt 1) och mark och vattenområden som anses vara av riksintresse skall skyddas från åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön (3 kap. 6 §). I författningskommentarerna förklaras att begreppen skada och olägenhet är avsedda att klargöra att balken ska ge skydd både mot störningar som kan skada direkt och mot störningar som utan att direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8).

Om eller i så fall vilken förändring i det ekonomiska läget en störning medför är inte avgörande för om en skada skall anses ha uppkommit. På så vis menar man i författningskommentaren till miljöbalken att naturen som sådan har ett värde och att människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett förvaltaransvar (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8–9).

Begreppet skada finns nämnd i 13 § punkt 2–3, 27 § punkt 3, 38 § punkt 1 samt i 41 § i Vägverkets författningssamlings föreskrifter om samråd och miljö- konsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner (VVFS, 2001). Någon närmare beskrivning av hur skada skall tolkas finns inte i föreskriften. Föreskriften ersätter tidigare föreskrift från 1993 om miljö- konsekvensbeskrivningar enligt 15 § väglagen (VVFS, 1993).

I miljöbalkens författningskommentarer framgår ibland att vissa av balkens bestämmelser har inneburit en skärpning jämfört med tidigare då det skett en förändring av skaderekvisitet från påtaglig skada till skada (prop. 1997/98:45, del 2, s. 41). Detta kan tolkas som att toleransen för vilken omfattning av skada som kan tillåtas enligt vissa bestämmelser har sänkts.

Påtaglig skada

Begreppet påtaglig skada (även påverkan) omnämns i miljöbalken (SFS, 1998a) och gäller ett flertal företeelser, men i detta föreliggande studie belyses endast naturvärden eller kulturvärden. Tanken är att dessa värden skall skyddas från

påtaglig skada. Som framgår nedan är lagtexten mycket övergripande hållen och därmed svårtolkad.

Miljöbalken 3 kap. 6 § ”Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka/skada [se nedan] natur- eller kulturmiljön”. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.” De riksintressen som utpekas av vissa sektorsmyndigheter är att betrakta som anspråk på riksintressen. Det är först vid en tillståndsprövning som beslutsmyndigheten slutligen avgör huruvida ett utpekat riksintresse också har status som riksintresse (se 6 kap. 11 § MB).

Henrik Sandberg påpekar att det i bestämmelsen finns två olika skyddsnivåer. Formuleringen så långt möjligt avser den lägre skyddsnivån och gäller för områden som endast kan anses vara skyddsvärda. Då skall området så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Den högre skyddsnivån gäller om området är unikt eller kan anses ha stort allmänintresse. I sådant fall klassas det som ett riksintresse och skall skyddas mot påtaglig skada (Sandberg, H, 2001, s. 91).

Här kan man med visst berättigande ställa sig frågan hur långt man som verksamhetsutövare alternativt statlig beslutsfattare skall sträcka sig för att uppfylla formuleringen ”så långt möjligt”? Om det är möjligt att bygga en väg utanför ett utpekat område av riksintresse för natur- eller kulturmiljö, är målet då uppfyllt? I de flesta fall är en sådan lösning alltid möjlig. Vidare kan man fråga sig vad samhällets förespråkare menar med formuleringen ”påtaglig skada”.

För att råda bot på oklarheterna har man från regeringens sida kommenterat bestämmelsen i författningskommentarerna. Regeringen skriver följande ”I uttrycket så långt möjligt, som används i flera paragrafer i kapitlet, ligger att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hänsynstagande till de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger” (prop. 1997/98:45, del 2 s. 30). Samtidigt säger man att förändringen i det ekonomiska läget orsakat av en störning inte är avgörande för bedömningen huruvida en skada skall anses ha uppkommit (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Vidare skriver regeringen att ”med uttrycket påtagligt kan påverka, vilket också används i flera paragrafer i kapitlet, utesluts bagatellartad påverkan. Endast sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan på detta” (prop. 1997/98:45, del 2 s. 30). Författningskommentaren gäller även för begreppet ”påtaglig skada” (prop. 1997/98:45, del 2 s. 33). Enligt författnings- kommentarerna framgår att även landskapsbilden är en del av kulturmiljön (prop. 1997/98:45, del 2, s. 32). Här har man således förtydligat sig och snävat in på tolkningsutrymmet. Men blev det verkligen tydligare? Vad anses vara bagatell- artad, och hur skall man besluta om någon verksamhet bidrar till bestående men positiv påverkan? Fortfarande är det vår uppfattning att tolkningsutrymmet är stort liksom utrymmet för godtycke (jmf. Sandberg, H, 2001, s. 91).

Ytterligare två begrepp är vanliga inom aktuella bestämmelser och policys, nämligen skydd och bevarande. Innebörden av begreppen är inte självklar och det är svårt att finna en officiell tolkning. Många berörda sektorsföreträdare har dock en åsikt i frågan. Man kan fråga sig om det ena begreppet innebär att en död hand

läggs över det skyddade området, innebär det att utveckling och förnyelse av området är ett självklart inslag eller är betydelsen att viss förnyelse accepteras men inte annan? Nedan försöker vi förstå innebörden i och skillnaden mellan de båda begreppen.

Skydd(a)

Med skydd(a) avses en åtgärd som förhindrar skadliga verkningar av en oönskad företeelse (nationalencyklopedins ordbok, 1996, s. 157) eller värn mot ogynnsam utveckling (Svenska akademiens ordbok, 2002, webbutgåva, spalt S5487:2.a). Hur skall detta kunna tolkas? Begreppets innebörd är relativt starkt eftersom det ger uttryck för aktiva åtgärder mot en utveckling, s.k. motåtgärder. Men innebörden är även att man inte behöver förhindra önskade företeelser eller värna sig mot en gynnsam utveckling. Inom natur- och kulturmiljövården betyder det således att syftet med det utpekade värdet avgör begreppets betydelse. Det vanliga inom svensk natur- och kulturmiljövård är att man värnar eller säkerställer (skyddar utifrån lagen) ett område, objekt eller verksamhet mot en oönskad företeelse som kan tänkas få negativa följder. Det skulle i praktiken kunna betyda att en art skall få leva kvar eller att en hällristning inte skall få utplånas. Dylika syften behöver inte betyda att man från bevarandesektorn lägger en död hand över området, objektet eller verksamheten eftersom aktiva åtgärder kan medverka till att syftena uppfylls. Exempelvis kan önskan om att skydda en växtart mot att dö ut innebära att man aktivt sköter ett område genom lämpliga åtgärder, såsom traditionell hävd i form av svedjebruk eller andra åtgärder såsom naturvårdsbränning. Skydd innebär också att man kan vara tvungen att täcka över en hällristning med jord för att nedbrytningen, orsakad av föroreningar i luften, bromsas. Men det kan också innebära att man plockar in en skulptur till ett museum och ersätter originalet med en kopia, om originalet riskerar att brytas ned till följd av miljöförstöring. Alternativet till de två senare exemplen skulle kanske i första hand vara att bygga ett skydd (tak, glasbyggnad etc.) för hällristningen eller skulpturen i avvaktan på att luftkvaliteten förbättras.

Bevara

Bevara betyder att man vidmakthåller (synonym=bibehåller) något i ursprungligt (vi menar att ett lämpligare ord är nuvarande) skick genom åtgärder mot nedbrytande krafter (Nationalencyklopediens ordbok, 1995, s. 141). Betydelsen kan även vara; hindra att gå förlorad, att gå till spillo, hålla vid makt, upprätthålla, bibehålla, behålla (Svenska akademiens ordbok, webbutgåva, spalt B2243:11). Enligt Stora synonymordboken är synonymer till termen bevara även konservera (Strömberg, A, 1982, s. 62). En tolkning av detta är att innebörden av begreppet är mycket hård och fast eftersom man avser konservera ett visst tillstånd eller ursprunglighet. För svensk natur- och kulturmiljövård skulle det i praktiken betyda att man generellt sett vill lägga en död hand över ett objekt, område eller en företeelse. Dock är det naturligtvis så att syftet styr för det specifika intresset (det utpekade värdet). Emellertid är det inte helt genomförbart att i praktiken vidmakthålla något i ursprungligt skick. Alla objekt eller områden påverkas naturligt av förändring genom nedbrytande krafter såsom nederbörd, kemisk erosion, naturligt urval (genförändring), igenväxning m.m. Är människan inblandad i en verksamhet sker alltid en övergång från ett tillstånd till ett annat, vilket brukar benämnas förändring eller utveckling. Exempelvis ändras tycke och

smak genom modesvängningar vilket kan leda till en ny utformning av ett hem eller att våra behov styr en förändring i form av att ett ökat invånarantal leder till byggande av en större kyrka och så vidare. Andemeningen är dock att hindra sådana förändringar som man kan påverka eller har rådighet över, exempelvis uppförande av infrastrukturanläggning eller byggnad, ändring av markslag, ändring av brukningsmetoder och tekniska redskap och så vidare. I denna bemärkelse läggs en död hand över området, objektet eller verksamheten och tillåter inga nya avvikande förändringar.

De båda begreppen förefaller således vara förknippade med varandra. Men det är vår tolkning att då ett värde skall bevaras, är attityden, avseende förändring och förnyelse i form av exempelvis ett intrång, mycket hårdare jämfört om värdet skall skyddas. Intressant blir situationen då en bestämmelse avser såväl skydd som bevarande!