Behov avseende elektroniska underskrifter

Av vårt kartläggningsarbete framkommer att den kategori betrodda tjänster som den offentliga förvaltningen anser sig ha störst behov av är tjänster med koppling till elektroniska underskrifter. Behovet av att kunna använda elektroniska underskrifter väntas dessutom öka, både för inkommande handlingar och för interna processer.

Behov och utmaningar … SOU 2021:9

122

Användningen av elektroniska underskrifter får emellertid redan i dag anses utbredd inom förvaltningen. Omfattningen varierar dock mellan olika sektorer och aktörer.

6.5.1 Osäkerhet rörande om elektroniska underskrifter

ska eller får användas

Vi kan konstatera att aktörer inom den offentliga förvaltningen upp- lever att användning av elektroniska underskrifter är förenat med ett flertal utmaningar. Till att börja med är det emellertid viktigt att lyfta fram att kartläggningen visar att det finns en uppfattning inom den offentliga förvaltningen att autentisering genom elektronisk identi- fikation i många fall kan räcka och att en elektronisk underskrift då inte behövs. Vår uppfattning är att det i första hand är verksamheterna som bäst kan bedöma sina behov och om de gör den bedömningen att autentisering räcker, finns det som vi ser det ingen anledning att komplettera det aktuella förfarandet med en underskrift.

Ett tydligt hinder mot att kunna använda elektroniska under- skrifter är av naturliga skäl bestämmelser i författningar som inte till- låter att sådana används (se mer om detta i avsnitt 8.9.1). Genom kartläggningsarbetet har vi endast identifierat ett fåtal sådana be- stämmelser (se mer om detta i avsnitt 8.9.5). Trots att kraven på under- skrift genom penna på papper i svenska författningar är få bedömer vi att det råder en osäkerhet kring när elektroniska underskrifter får användas. Att göra den bedömningen upplever vissa som en utma- ning. Dessutom har det framförts en osäkerhet avseende hur man ska leva upp till olika författningskrav när elektroniska underskrifter uttryckligen får eller ska användas. Detta avser framför allt avance- rade elektroniska underskrifter, för vilka detaljregleringen är mindre omfattande än för kvalificerade.

Kartläggningen visar också att det kan råda oklarhet om en hand- ling behöver skrivas under över huvud taget. Denna osäkerhet be- skrevs även som tidigare nämnts i avsnitt 4.2.1 av Digitaliseringsrätts- utredningen, som även framhöll att närmast rutinmässiga krav på undertecknande vid pappersförfaranden i vissa fall synes ha upp- ställts av myndigheter utan att det funnits krav i lag eller förordning som anger att det behövs.6 _{Vi instämmer i det, men kan också kon-}

SOU 2021:9 Behov och utmaningar …

statera att många aktörer inom förvaltningen reflekterar över om underskrifter faktiskt behövs, eftersom en övergång från pappers- hantering till digital hantering inte nödvändigtvis måste innebära att ett krav på underskrift bibehålls.

Ytterligare en utmaning som vissa aktörer i förvaltningen har be- skrivit är att andra aktörer inom offentlig förvaltning som de kom- municerar med inte alltid accepterar elektroniska underskrifter, vilket försvårar en övergång till helt digital hantering.

6.5.2 Oklara krav och komplexitet

När offentliga aktörer ska införa elektroniska underskrifter i sin verk- samhet sker det vanligtvis genom att tjänsterna upphandlas eller av- ropas. Att införa underskrifter i verksamheten upplevs som komplext vilket också gör det svårt att ställa rätt krav på tillhandahållarna. Flera aktörer menar vidare att det finns många lösningar för elek- troniska underskrifter att välja mellan och att det är en utmaning att välja en lämplig lösning. Det kompliceras ytterligare av att många känner sig osäkra på om de underskrifter som skapas lever upp till eIDAS-förordningens krav på främst avancerade elektroniska under- skrifter. Att göra den bedömningen upplevs av flera aktörer inom förvaltningen som svårt och ett flertal anser att någon form av be- dömning av tredje part hade underlättat detta.

Kartläggningen visar vidare att för det fåtal aktörer som har be- rättat att de har övervägt att införa kvalificerade elektroniska under- skrifter har det inte varit en framkomlig väg, främst mot bakgrund av bristande utbud vid upphandlingstillfället.

Svårt att bedöma underskrifter från externa aktörer

Utmaningarna kopplade till underskrifter som kommer från externa aktörer är delvis desamma som för skapandet av egna underskrifter. Vissa aktörer har uppfattat det som att det finns oklarheter när en underskriftstjänst ska införas inom ramen för en e-tjänst. Även här kan det röra sig om svårigheter att bedöma om den underskrift som skapas är en avancerad elektronisk underskrift, om den bedömningen inte redan är gjord.

Behov och utmaningar … SOU 2021:9

124

Att bedöma om en underskrift är avancerad upplevs också av många som ett problem när externa aktörer inkommer med elektro- niskt undertecknade handlingar. Det kan exempelvis påstås att en elek- tronisk underskrift är avancerad, men flera aktörer inom förvaltningen har påtalat att det är svårt att kontrollera att så verkligen är fallet. En annan utmaning för verksamheterna kan vara att de helt enkelt inte har processer eller it-stöd på plats för att kunna hantera underskrifter som inkommer på det sättet.

Ett behov som har framkommit under kartläggningen är möjlig- heten att kunna koppla en viss person och personens elektroniska underskrift till en viss behörighet. Att kunna göra den kopplingen kan i vissa fall vara en förutsättning för en fullt ut digital hantering av ärenden.

Aktörer inom förvaltningen har också berättat att det ibland inkommer handlingar där det är tveksamt om de är försedda med elektroniska underskrifter som går att knyta till en fysisk person på det sätt som krävs. Handlingarna verkar i stället snarare vara stämp- lade av en juridisk person samt kompletterad med information om att fysiska personer har skrivit under. Detta förfaringssätt har väckt frågan om krav på att något ska skrivas under med avancerad elek- tronisk underskrift då kan anses uppfyllt.

Vissa tillhandahållare av betrodda tjänster har framfört att de upp- lever att deras kunder utestängs från att lämna in elektroniskt under- tecknade handlingar till vissa myndigheter. Detta då många elektro- niska underskrifter i förvaltningen genereras inom ramen för myn- digheters e-tjänster och att de som har sådana tjänster kan vara ovilliga att godta inlämnande av elektroniskt undertecknade handlingar på annat sätt.

6.5.3 Bristande tillgång till elektronisk identifiering

Flera aktörer har beskrivit utmaningar och hinder kopplade till till- gången till elektronisk identifiering, som påverkar möjligheterna att använda elektroniska underskrifter. Det är vanligt att autentisering med e-legitimation är första steget i en process där något ska skrivas under elektroniskt. Något som också bekräftas av inkomna svar på

SOU 2021:9 Behov och utmaningar …

en enkät genomförd av Föreningen XBRL Sweden.7 _{Vår kartlägg-}

ning visar också att eftersom inte alla i Sverige har möjlighet att anskaffa en vanligt accepterad e-legitimation eller är helt utestängda från att skaffa e-legitimation, stängs vissa personer ute från att kunna använda e-tjänster där det först krävs autentisering via e-legitimation.8

Samma sak kan gälla anskaffande av vanligt accepterade underskrifts- certifikat. Det kan i sin tur leda till ett krångligare förfarande för den enskilde, men också till mer manuell hantering hos den offentliga aktören.

6.5.4 Svårigheter med validering

Kartläggningsarbetet visar att förvaltningen upplever utmaningar att validera underskrifter som inkommer från externa parter. De kan del- vis kopplas till utmaningen att avgöra om det rör sig om en avancerad elektronisk underskrift eller inte, men det verkar även råda osäkerhet kring vad det är som ska valideras, dvs. vilka uppgifter som ska vali- deras. Det framstår även som osäkert för många vilka underskrifter samt tillhandahållare av betrodda tjänster som de kan lita på.

Tillgång till it-stöd är en utmaning och det har framförts att det inte är effektivt att varje enskild aktör inom den offentliga förvalt- ningen själv ska behöva göra dessa bedömningar samt införskaffa tjänster för validering. Många aktörer inom förvaltningen har uttalat att de ser ett stort behov av stöd avseende validering av elektroniska underskrifter. Det kan röra sig om tekniskt stöd eller stöd i form av exempelvis förteckningar över tillhandahållare och tjänster som det går att lita på.

Vi kan för övrigt i anslutning till detta konstatera att det verkar vara mycket ovanligt att underskrifter på papper som inkommer till offentliga aktörer kontrolleras. Med rätt förutsättningar är det lättare att kontrollera elektroniska underskrifter än underskrifter på papper.

7 _{Av sammanställningen av inkomna svar framgår att underskriftstjänster ofta tillämpar under-}

skrift med stöd av legitimering. Sammanställningen finns att hämta på XBRL Swedens webbplats: www.xbrl.se/nyheter/resultat-av-enkat-till-leverantorer-av-losningar-for-digital- signering/ (hämtad 2021-01-26).

Behov och utmaningar … SOU 2021:9

126

6.5.5 Problem avseende vad som ska bevaras

och hur det ska bevaras

Avsaknad av elektroniska arkiv försvårar givetvis bevarandet av och, i vissa fall, ett eventuellt införande av elektroniska underskrifter. För att kunna hantera elektroniska underskrifter krävs dessutom ofta en översyn av verksamhetens dokumenthantering i stort. Flera av de aktörer vi har talat med har lyft att de ser utmaningar med att bevara elektroniska underskrifter. En bild som också bekräftas av E-legiti- mationsenkäten från 2019.9 _{Utmaningarna med bevarandet kan dels}

kopplas till svårigheter med att avgöra vad som ska bevaras och hur länge, dels hur bevarandet av elektroniska underskrifters giltighet över tid ska ske (se mer om dessa frågeställningar i avsnitt 8.5).

6.5.6 Avsaknad av stöd

Flera aktörer inom den offentliga förvaltningen har lyft att det kan vara komplext och resurskrävande att införa elektroniska under- skrifter i verksamheten. Både när det gäller underskrifter som endast har ett internt syfte och när det gäller underskrifter som tillfogas hand- lingar som är avsedda för, eller lämnas in av, externa aktörer. Det stora informationsbehovet avseende tjänster för elektroniska under- skrifter framgår också av E-legitimationsenkäten, där drygt 40 pro- cent av de svarande angav att de har behov av mer information inom detta område.10 _{Olika överväganden behöver göras och det stöd som}

finns att tillgå i dag ger inte alltid svar på de frågor som måste besvaras. Flera aktörer har framfört att det är svårt att veta var man ska börja för att ta sig an ett införande. Det finns ett tydligt behov av att få stöd genom hela kedjan av att införa underskriftshantering. Detta gäller i synnerhet mindre aktörer. Kompetensen kan också be- höva höjas inom organisationen för att ta sig an området på ett tillfredsställande sätt. Att få stöd i kompetenshöjande åtgärder skulle underlätta för vissa aktörer.

Ett särskilt område där vi identifierat ett behov rör eIDAS- förordningen som sådan. Vi har kunnat se att kännedomen och kun- skapen om förordningen varierar stort. Det finns därtill flera exempel på att det i myndighetsföreskrifter förekommer obsoleta hänvisningar 9 _{DIGG, E-legitimering inom den offentliga förvaltningen – Enkätundersökning 2019, s. 25.} 10 _{A.a. s. 24.}

SOU 2021:9 Behov och utmaningar …

till den upphävda lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska sig- naturer eller e-nämndens grundläggande vägledning för myndigheter- nas användning av e-legitimationer och elektroniska underskrifter (e-nämnden 04:02) från 2004. Även bland dem som känner till för- ordningen och dess bestämmelser råder osäkerhet rörande vilka krav som förordningen ställer på aktörer i den offentliga förvaltningen (se mer om detta i avsnitt 5.10).