---| Regeringens förslag: Avgörande för om rättshjälp skall beviljas ---|
| skall vara om den rättssökande har behov av juridiskt biträde. |
---Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Rättshjälp skall enligt 6 § rättshjälpslagen
beviljas om den rättssökande har behov av sådant bistånd. Behovet skall bedömas med utgångspunkt i hans eller hennes behov av någon eller några av de förmåner som anges i 9, 9 a eller 10 §§. De förmåner som finns angivna i dessa
bestämmelser är bland annat biträde och bidrag till kostnaderna för bevisning och utredning. Vid behovsprövningen skall någon ekonomisk prövning inte göras utöver den inkomstprövning som anges i 6 §. Även om det i inledningen av ett ärende är uppenbart att den rättssökande själv, på grund av reglerna om
rättshjälpsavgift, kommer att få betala samtliga kostnader anses han ändå ha behov av rättshjälp om någon eller några av förmånerna kan komma i fråga. I de allra flesta fall är det den rättssökandes behov av biträde det avgörande skälet till att rättshjälp beviljas.
Utredningen föreslår att rättshjälp bara skall beviljas om den rättssökande har behov av biträde. De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Hyresgästernas riksförbund har avstyrkt förslaget om att den rättssökandes behov av biträde skall vara
avgörande. Förbundet har anfört att medlemmar i hyresgästföreningar endast får
biträdeshjälp genom föreningen. Om rättshjälp inte kan beviljas för att få täckning för andra kostnader kan det enligt förbundet bli mer lönsamt för medlemmen att inte företrädas av föreningen.
Behovet av rättshjälp är naturligtvis störst i sådana fall där det kan uppstå några mer betydande kostnader, nämligen när det behövs biträdeshjälp. Denna förmån är den viktigaste och mest kostsamma förmånen.
Den nuvarande regleringen - som innebär att rättshjälp beviljas om den
rättssökande har behov av någon av de förmåner som räknas upp i rättshjälpslagen - är mot denna bakgrund inte tillfredsställande. Den naturliga ordningen är i stället att, som utredningen föreslår, fokusera på den rättssökandes behov av biträde och låta detta behov avgöra om rättshjälp skall beviljas eller inte.
Utredningens förslag har också fått stöd av en majoritet av remissinstanserna.
Regeringen föreslår därför att rättshjälp bara skall beviljas om den
rättssökande har behov av biträde. De som har mycket små ekonomiska resurser och därmed kan ha behov av bidrag även till andra, mindre kostnader bör kunna få sådan hjälp oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte. Denna fråga
behandlas i avsnitt 16.
En sådan ändring är också naturlig, och nödvändig, mot bakgrund av det nya avgiftssystem vi föreslår i avsnitt 13. Rättshjälpsavgiften skall enligt det
förslaget beräknas som en viss procentuell andel av biträdeskostnaderna. Med ett sådant avgiftssystem kan nuvarande ordning för behovsprövning inte behållas bl.a. därför att det skulle medföra en väsentlig ökning av kostnaderna för rättshjälpen. Det skulle nämligen ofta vara lönsamt att få rättshjälp då staten alltid skulle bidra till vissa av kostnaderna. Som exempel kan nämnas att en relativt välbärgad rättssökande som klart skulle kunna bära en mindre kostnad för t.ex. ansökningsavgift och ersättning till ett par vittnen skulle kunna få dessa kostnader betalda av staten.
Som utredningen framhåller skall rättshjälp inte beviljas om behovet av biträde kan tillgodoses på något annat sätt.
Som regel finns inte behov av biträde om juridiskt hjälp lämnas genom det rättsskydd som ges genom fackliga organisationer eller när
intresseorganisationer, t.ex. hyresgästorganisationer, bistår sin medlemmar.
Som både Arbetsdomstolen och Hyresgästernas riksförbund påpekat finns ingen i lag föreskriven skyldighet för fackföreningar och andra intresseföreningar att bistå sina medlemmar. Det finns därför anledning att påpeka att den som inte rent faktiskt får biträde av sin förening självklart skall kunna få rättshjälp om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I enskilda fall kan det finnas skäl att begära besked från den rättssökande om han eller hon har möjlighet att få sådant bistånd. Om en rättssökande har möjlighet att få bistånd från en förening men frivilligt väljer att avstå från detta bör rättshjälp normalt vägras
eftersom biträdesbehovet då faktiskt kan tillgodoses på annat sätt än genom rättshjälp. En medlem i en hyresgästförening har med andra ord inte någon sådan valmöjlighet som förbundet för fram i sitt remissvar.
Om den rättssökande själv kan ta till vara sina intressen kan han eller hon inte anses ha behov av biträde.
När det gäller frågan om den rättssökande själv har förmåga att föra sin talan skall ärendets svårighetsgrad ställas mot den rättssökandes personliga
kvalifikationer. Av betydelse är bl.a. den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd. Enbart språksvårigheter bör inte medföra att den rättssökande har behov av biträde. I första hand skall möjligheten till tolkning utnyttjas.
Behovet av biträde är i hög grad beroende av vilken domstol - allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol - som skall handlägga ärendet.
Förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar enligt förvaltningsprocesslagen gör att biträdesbehovet i dessa domstolar inte är
detsamma som i mål vid allmän domstol.
Sedan rättshjälpslagens tillkomst har frågan om en utvidgning av möjligheterna till rättshjälp i mål vid förvaltningsdomstolarna behandlats vid flera
tillfällen. Senast togs frågan upp i samband med att justitieutskottet
behandlade regeringens proposition om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utskottet avslog en motion i ärendet med hänvisning till förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 §
förvaltningsprocesslagen och utskottet pekade särskilt på att denna skyldighet inte påverkas av reformen om tvåpartsprocess (1995/96:JuU7 s. 8).
I lagrådsremissen framhölls, något som också påpekats av några
remissinstanser, att det dock kan finnas behov av juridiskt biträde i vissa mål i allmän förvaltningsdomstol. I remissen nämndes att sådant behov t.ex. kan finnas i vissa socialförsäkringsmål och andra mål som rör funktionshindrade personer och att det t.ex. kan finnas anledning att bevilja rättshjälp om en förvaltningsmyndighet överklagar ett beslut som har ändrats till den rättssökandes fördel.
Enligt Lagrådet är vad som anfördes i lagrådsremissen härom inte tillräckligt fullständigt eller klarläggande. Lagrådet anför i denna del:
I lagrådsremissen framhålls att förvaltningsdomstolarnas materiella
processledning och utredningsansvar gör att det liksom hittills normalt inte bör anses föreligga behov av juridiskt biträde i mål och ärenden vid
förvaltningsdomstol. Den förändring som skett genom att tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstol uppges inte innebära någon minskad
utredningsskyldighet för domstolarna och därmed inte heller något ökat rättshjälpsbehov. I det fortsatta resonemanget behandlas emellertid för vissa mål som rör funktionshindrade personer särskilt situationer som uppstår då en förvaltningsmyndighet - med tillämpning av den genom tvåpartsprocessen införda överklagandemöjligheten - överklagar med yrkande till nackdel för den
rättssökande. För sådana fall anges det kunna finnas anledning att bevilja rättshjälp. Enligt Lagrådets mening beaktar dessa uttalanden inte
tillfredsställande den utveckling som fortgår på förvaltningsprocessens område och som medfört förändringar, vars betydelse för rättshjälpen behöver bli föremål för diskussion.
Lagrådet vill först erinra om den sedan en längre tid pågående utvecklingen mot att olika frågor med större eller mindre rättslig anknytning inom
förvaltningsområdet förs över till avgörande av förvaltningsdomstol, något som ytterligare utökat förvaltningsdomstolarnas rika flora av måltyper. Genom att nedflyttning under de senaste åren skett av åtskilliga måltyper från
kammarrätt till länsrätt har alla tre domstolsinstanserna numera ett
synnerligen brett målområde, inom vilket de mest skiftande frågeställningar kan komma upp till bedömning. Sedan Sverige tillträtt EES-avtalet och därpå blivit medlem i EU har dessutom EG:s omfattande och komplexa regelverk blivit att beakta inte minst i förvaltningsrättskipningen, något som inte sällan
medför behov av ingående diskussioner och överväganden utifrån aspekter som tidigare inte krävt uppmärksamhet. En av konsekvenserna av att europarättsliga principer får genomslag i vårt land är för övrigt att handläggningen i
förvaltningsmål allt oftare torde få inslag av muntlighet med partsnärvaro.
Det etappvis införda systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätt i flertalet mål förtjänar också att nämnas. De förenklingar som därigenom uppnås vid handläggningen bör om möjligt ge utrymme åt ytterligare insatser för kvalitativt högtstående rättskipning i de mål som tas upp till fullständig sakprövning; självfallet bör därvid förbättrad biträdeshjälp i de mer
komplicerade målen ses som en positiv faktor. Införandet av tvåpartsprocess har visserligen inte medfört förändring i domstolarnas lagreglerade
utredningsskyldighet, men det står väl ändå rätt klart att följden blir att domstolarnas handläggning mer än tidigare blir präglad av
förhandlingsprincipen och mindre av officialprincipen.
Mot bakgrund av bl.a. dessa förändringar och tendenser inom
förvaltningsprocessen ligger det enligt Lagrådets bedömning närmast till hands att utgå ifrån att behoven av rättsligt biträde i förvaltningsmål kommer att bli i vart fall något större än som återspeglas i hittillsvarande starkt
återhållsamma praxis (jfr även vad som anförts i Rättshjälpsutredningens
betänkande på s. 209 och under remissbehandlingen av Rättshjälpsnämnden). Ett ökat biträdesbehov lär framför allt göra sig gällande för sådana
angelägenheter där de faktiska omständigheterna är svåröverskådliga och de rättsliga frågeställningarna okända eller svårbedömbara för de rättssökande.
Det framstår emellertid knappast som praktikabelt att på förhand urskilja speciella målgrupper som framför allt bör komma i fråga för rättshjälp eller uteslutas från rättshjälp. För detta talar bl.a. att EG-rättsliga problem kan tänkas komma att aktualiseras i mycket skilda sammanhang.
Lagrådsremissen ger motivledes stöd åt den utvidgningen, att rättshjälp i vissa fall skall kunna beviljas personer med sådana funktionshinder som gör det svårt för dem att föra sin egen talan i mål av väsentlig betydelse för
dem. Frågan måste ställas om avgränsningen av förslaget till funktionshindrade är den lämpliga. Med uttrycket funktionshinder, som introducerades i
lagstiftningen i samband med tillkomsten av 1993 års lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), avses enligt förarbetena till LSS
förvärvade eller medfödda fysiska eller psykiska funktionshinder på grund av sjukdom eller skada (prop. 1992/93:159 bil. 1 s. 55). Det är således ett föga precist uttryck, som i stort sett endast anger att en person har större eller
mindre nedsättning i funktionsförmågan i något avseende, vilket som helst. Den begränsning som inryms i lagrådsremissens motivuttalande ligger således egentligen i att personen i fråga skall ha svårt att själv föra sin talan i en för honom viktig angelägenhet. Som Lagrådet ser saken är anknytningen till funktionshinder inte särskilt meningsfylld i förevarande sammanhang. För tillämpningen av rekvisitet om biträdesbehov ger anknytningen inte någon direkt vägledning, utan riskerar snarare att missuppfattas. Enligt Lagrådets mening är det att föredra att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse betonas såsom det grundläggande när biträdesbehovet skall prövas. Som angetts förut synes därvid inte böra särskiljas speciella målgrupper, utan prövningen torde få ske för varje uppkommande rättslig angelägenhet för sig gentemot de kvalitativa och andra krav som anses böra gälla. Med utgångspunkt i en sådan bedömning får det göras en samlad prövning av den rättssökandes förmåga att föra sin talan i angelägenheten, oavsett om den rättssökande kan anses funktionshindrad eller ej. Huruvida den
rättssökande i angelägenheten intar positionen av klagande eller av motpart till en förvaltningsmyndighet kan givetvis ibland vara av betydelse, men bör inte generellt tillmätas avgörande vikt för bedömningen i
rättshjälpsavseende.
De förändringar som under senare år skett på förvaltningsprocessens område har inte minskat förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. Enligt regeringens mening kan det därför inte sägas att biträdesbehovet generellt sett skulle ha ökat i mål vid förvaltningsdomstol. Däremot kan vissa av de förändringar som sker i de materiella reglerna på förvaltningsrättens område i övrigt i
undantagsfall medföra att behovet av biträde på sikt kan tänkas bli något större än hitintills. Några mer dramatiska förändringar kan dock inte förutses. Den måltyp som åsyftades i lagrådsremissen - mål där den rättssökande på grund av ett funktionshinder har svårigheter att själv föra sin talan i mål som avser frågor som har sin grund i funktionshindret t.ex. beviljande av assistans-ersättning (personlig assistent) - kan enligt regeringens mening tjäna som ett exempel. Den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse för den enskilde skall som Lagrådet anför självfallet alltid vägas in. För att
rättshjälp skall beviljas bör som också framhölls i lagrådsremissen krävas att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den enskilde.
Lagrådet tar upp ett flertal faktorer som kan påverka behovet av biträde i förvaltningsprocessen. Självfallet bör dessa faktorer vägas in i det enskilda fallet och undantagsvis kunna medföra att rättshjälp skall beviljas. Att vi som medlemmar i Europeiska unionen numera måste beakta det EG-rättsliga regelverket
innebär dock inte i sig att behovet av biträde ökar. Det faktum att allt fler ärendetyper skall hanteras av förvaltningsdomstolar och att många måltyper flyttats ned från kammarrätt till länsrätt medför enligt regeringens mening inte att behovet av biträdeshjälp kan sägas ha ökat generellt. Inte heller det faktum att handläggningen får ett ökat inslag av muntlighet med partsnärvaro medför i sig att behovet av biträde ökar. Många enskilda anser snarare att det
underlättar om handläggningen är muntlig i stället för att de skall utveckla sin talan skriftligen. Att processen numera är en tvåpartsprocess innebär enligt regeringens mening inte att förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet minskar och att behovet av rättshjälp därmed generellt sett skulle öka.
Som regel får det liksom i dag anses att behov av biträde finns i mål om
verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge. I vissa mål angående åtgärder som är av mer ingripande karaktär för den enskilde täcks
biträdesbehovet däremot av reglerna om offentligt biträde. I övrigt är
regeringen benägen att instämma i Lagrådets synpunkter om svårigheterna att på förhand urskilja några speciella målgrupper som bör kunna komma i fråga eller uteslutas från rättshjälp på förvaltningsprocessens område.
Om ett mål i allmän domstol handläggs enligt reglerna om tvistemål av mindre värden finns sällan något biträdesbehov. Enligt den nuvarande lagen krävs särskilda skäl för att biträde skall förordnas i sådana mål. Som en konsekvens av att biträdesbehovet skall vara avgörande för om rättshjälp skall beviljas eller inte föreslår vi att det i fortsättningen skall krävas särskilda skäl för att rättshjälp skall beviljas i dessa mål.
Som regel finns inte heller behov av biträde i ärenden som handläggs av
Allmänna reklamationsnämnden eller av Patientskadenämnden. Detsamma gäller i ärenden angående läkemedelsförsäkringen i de fall ärendet inte har hänskjutits till skiljemän för avgörande.
Rättshjälp skall i vissa fall kunna ges till en målsägande som inte uppfyller förutsättningarna för att få målsägandebiträde. Eftersom åklagaren är skyldig att bistå målsäganden med enskilda anspråk i brottmålsprocessen torde det dock mera sällan finnas behov av rättshjälp till en målsägande.
Behovet av juridiskt biträde för den som är tilltalad eller i övrigt misstänkt i brottmål tillgodoses helt genom reglerna om offentliga försvarare.