En av intervjufrågorna gav de intervjuade möjlighet att själva komma med idéer om hur tillsynsmetoderna skulle kunna utvecklas ytterligare. Flera områden med utvecklingsbehov samt förslag på hur det skulle kunna ske framkom.
17.1 Standardiseringsverktyg
Checklistor är ett av de verktyg som inspektören kan få stöd och hjälp av vid tillsynsbesöken och det är
något som många kommuner anser borde utvecklas mer. Detta vore betydelsefullt bland annat eftersom det skulle kunna ge mer systematik och mer enhetlighet i tillsynsarbetet. Ett sätt att nå detta kan vara
Endast tre länsstyrelser har valt att särskilt nämna standardiseringsverktyg, till exempel checklistor. Gemensamma checklistor skulle kunna vara användbara bland annat för att kunna jämföra tillsynen i landet. En länsstyrelse menar att checklistor och liknande behöver utvecklas men att länens förutsättningar är olika och tillsynsarbetet en individuell verksamhet där det är viktigt att hitta egna modeller som passar varje enskild handläggare. Därför anser den länsstyrelsen att man inte har något behov av utveckling av checklistor centralt. Informanten tror inte heller att Naturvårdsverket längre har tillräcklig kunskap om fältarbete för att kunna ta fram bra checklistor och därför tror denne att sådant bör ordnas inom länsstyrelserna.
17.2 Handdatorer
Arbetet med handdatorstödda inspektioner har nämnts av många kommuner som ett bra sätt att likrikta tillsynen på. Ett antal kommuner i landet har drivit ett projekt med syfte att ta fram ett arbetssätt som bygger på handdatorer i tillsynsarbetet. Checklistor har samlats in från olika kommuner och dessa har sammanställts och lagrats i en handdator vars funktioner finns sammankopplade med ECOS, MiljöReda etc. Detta har gjorts inom livsmedelstillsynen och Livsmedelsverket har finansierat vissa delar av projektet. Handdatormetodiken kommer att börja användas i det praktiska arbetet i början av år 2004. Härnäst kommer metodiken att utvecklas till hälsoskyddet och förhoppningen är att det också ska utvecklas inom miljöskyddet. Fördelarna för inspektören är att denne kan fylla sin handdator med de uppgifter som behövs inför ett tillsynsbesök. I handdatorn finns särskilt framställda checklistor att följa. Protokoll kan direkt skrivas ut samt undertecknas av både verksamhetsutövaren och inspektören och det kan lämnas på plats. Efter besöket kan inspektören via ett par klick i sin dator återföra alla uppgifter som samlats in vid besöket till ärendehanteringssystemet.
Ett fåtal kommuner är dock kritiska till ett sådant arbetssätt. En av dessa har uppgivit att
handdatorerna kan vara till hjälp men att det samtidigt är förenat med oerhörda problem hur en handdator ska kunna anpassas till det omväxlande arbete som tillsyn innebär, varje dag och varje besök ser ju olika ut. Företagarna reagerar på olika sätt och därför föreligger problem med att ha färdiga protokoll. Om metoden utvecklas mot ett mer individuellt upplägg kan det vara användbart tror informanten. En annan kommun instämmer i detta men tillägger också att verksamhetsutövarna skulle kunna reagera negativt på att tillsynsrapporterna blir standardiserade och därmed inte anpassade för just deras verksamhet.
17.3 Kontakt med allmänheten
Metodutveckling, har en kommun uppgivit, behövs vad gäller kontakten med allmänheten. Myndigheter behöver bli bättre och mer serviceinriktade samtidigt som detta inte får ta för mycket resurser i anspråk om det ska kunna vara effektivt. Informanten tror att miljörevision kan vara ett bra sätt. En annan kommun har svarat att metoder i allmän informativ riktning rörande moralbeteenden måste till. Produktionen av varor är relativt skälig idag men den stora påverkan på miljön rör mängden konsumtionsvaror och destruktionen av dessa.
17.4
Definitioner och regelverk
Det verkar finnas behov av en tydligare definition av tillsynsbegreppet. Länsstyrelsen i Uppsala har tagit upp detta och informanten anser att tillsynsbegreppet behöver tydliggöras och kompletteras. Vad ska egentligen finnas med inom begreppets ramar? Informanten säger att det i miljöbalken beskrivs som ren operativ tillsyn, vägledning och rådgivning men gränserna mellan dessa begrepp är svävande. Miljöbalken inbjuder till mängder av tolkningar men kanske är det i första hand mest betydelsefullt med en bra
definition av tillsyn som begrepp. Samordning inom lagstiftningen tror informanten skulle behövas eftersom tillsyn bedrivs med stöd av andra lagar än miljöbalken men definitionerna är olika, liksom metoderna och därför skulle något enhetligt behövas. Detta håller också Länsstyrelsen i Stockholm med om, och man anser att miljöbalkens 26 kapitel bör vara det samma oavsett område men att konsekvenserna kan variera. Tillsynsbegreppet behöver utvidgas i stället för att begränsas uppger informanten på
Länsstyrelsen i Jönköping. De förespråkar att begreppet ska utökas till att även omfatta bland annat information, rådgivning, seminarier och utbildning.5
Ett tydligare regelverk och allmänna råd från centrala myndigheter efterfrågas av några. En kommun har dock påpekat att det också kan finnas svårigheter med vägledningar eftersom de dels behöver vara så pass detaljerade att de kan förmedla relevanta svar, dels måste de vara på en generell nivå för att det ska gå att använda dem som ett uppslagsverk. Det är svårt att hitta en lämplig nivå på vägledningar och liknande, alla platser och förutsättningar är unika och därför måste arbetet anpassas till det. Sex kommuner har tagit upp att branschfaktabladen som Naturvårdsverket tidigare gav ut var en bra hjälp och ett stöd i arbetet. En kommun har sagt att ”Naturvårdsverket tar inte sitt ansvar som tillsynsvägledande myndighet, vi behöver ju ha hjälp utifrån”.
17.5 Kunskap och utbildning
Det har blivit allt vanligare att kommuner tar över tillsynsobjekt vilket en länsstyrelse anser leder till att kunskapsförsörjningen inom länsstyrelserna blir allt sämre. Detta gör det svårt för länsstyrelserna att upprätthålla kompetensen vilket de måste göra eftersom de är tillsynsvägledande gentemot kommunerna. En annan åsikt som framkommit är att länsstyrelserna generellt har goda kontaktvägar med exempelvis Naturvårdsverket men att det är något som kommunerna saknar och därför blir informationen till
kommunerna i dagsläget andrahandsinformation. Kommunerna skulle ha mycket att vinna på att skaffa sig egna kontakter med de centrala myndigheterna. Något som kanske kan vara en del av lösningen på detta har föreslagits av en kommun i form av en slags helpdesk-funktion på Naturvårdsverket som skulle fungera ungefär som en datasupport.
Flera informanter har påtalat att utbildningar i tillsynsmetodik skulle vara till stor hjälp och med tanke på antalet sökanden till den kurs som Mälardalens högskola på uppdrag av Tillsyns- och
föreskriftsrådet anordnade i tillsynsmetodik är det något som önskas av många. Till de 30 platserna fanns mellan 250 till 300 sökanden.
17.6 Planering och utvärdering
Vilka objekt ska tillses, hur ska dessa tillses och vilka metoder bör användas? Vilka verksamheter är det ur miljösynpunkt betydelsefullt att arbeta med? Detta är något som några kommuner och länsstyrelser tagit upp. Idag, anger en länsstyrelserepresentant, har man en tendens att arbeta mest med objekt som man har mycket kontakt med trots att det oftast är sådana objekt som är de duktigaste, som har en intresserad ledning eller miljöansvarig. Objekten som aldrig hör av sig kanske hamnar i skymundan och därför behöver prioriteringsarbetet också innefatta verksamheter som inte är så framåt på miljöområdet. Något som fem kommuner och länsstyrelser har tagit upp är att det behövs metoder för tillsynsplanering. En länsstyrelse uppger att orsaken till att det vore betydelsefullt är för att jämförelser mellan olika län ska kunna göras. En kommun menar att de i första hand måste få ordning på tillsynsplanerna på det sätt som lagstiftningen fordrar.
Sex kommuner har svarat att systemtillsynen samt egenkontrollarbetet behöver utvecklas. En kommun anser att något som skulle behövas är mer utbildning i hur man genomför ett
systemtillsynsbesök.
Många, både kommuner och länsstyrelser, har tagit upp att metoder och rutiner för utvärdering skulle behövas. För länsstyrelsernas del skulle även metoder för att utvärdera och följa upp kommunernas tillsynsverksamheter vara bra. En länsstyrelse har uppgivit att inspektörerna ofta vid besök på
kommunerna får frågan om hur uppföljningen går till. Det är en fråga som är svår att besvara eftersom dokumenterade rutiner och metoder för detta saknas. Flera informanter upplever att det är svårt att mäta det egna arbetet och dess resultat utifrån om miljön förbättrats, vilken miljöpåverkan som ett företag egentligen har och om genomfört arbete har haft önskad effekt. Även uppföljning av miljömålen på nationell och lokal nivå är svårt.
17.7 Miljömålen
Både kommuner och länsstyrelser har eller håller på att arbeta med identifiering eller prioritering enligt
miljömålen. I detta arbete har resultaten från TIM-projektet varit användbara och bland annat
Länsstyrelsen i Södermanland har tänkt genomföra ett pilotprojekt på det i vilket de ska försöka prioritera vissa målområden. Inom de regionala miljökvalitetsmålen och regionaliseringen av miljömålen har man prioriterat sex mål som kommer att prioriteras i tillsynsarbetet. Att arbeta mer miljömålsinriktat anser man vara något att sträva efter men några har också angivit att de behöver mer vägledning från centrala
myndigheter samt erfarenhetsutbyten från andra kommuner, till exempel i form av seminarier och nationella träffar kring sådana frågor.
En länsstyrelse som har arbetat med identifiering av de regionala miljömålen på ett lite annorlunda sätt är Värmland. De har låtit den ”demokratiska processen” få inflytande på identifieringsarbetet.
Länsstyrelsen har tillsammans med Region Värmland samt Skogsvårdsstyrelsen i Värmland-Örebro startat upp en hemsida där information om miljömålen och miljösituationen i länet lades ut. På hemsidan fanns ett forum som kallades Rådslaget där allmänheten kunde lämna sina åsikter. Materialet som framkom i Rådslaget har sammanställts i en pocketbok, Värmländska folkets synpunkter, och det materialet ska sedan användas som ett av underlagen vid arbetet med regionala miljömål.
17.8 Samarbetsutveckling
Mer utvecklade samarbetsformer för kommunerna i landet är önskvärt uppger ett flertal av de intervjuade kommunerna. Det kan vara i form av metodtips från andra kommuner, checklistor, utbyte av idéer och metoder. Att likrikta tillsynen i landet uppges vara mycket betydelsefullt. En kommun har svarat att man genom arbete i projekt har bevisat att större enheter behövs för att göra tillsynsarbetet effektivt och att det är slöseri med resurser att alla kommuner på egen hand får utveckla metoder och rutiner. Det gör att tillsynskvaliteten blir olika mellan kommunerna. Ett exempel på detta i den här kommunen var att en företagare som fått sanktionsavgifter ifrågasatte beslutet eftersom sådant inte hade förekommit i de grannkommuner som denne företagare varit i kontakt med. Bland annat på grund av sådana händelser har kommunen lämnat tillbaka objekt till länsstyrelsen, inte för att man skött arbetet dåligt utan för att man skött det för bra.
Vetlanda kommun har tillsammans med övriga kommunerna i länet samt länsstyrelsen startat en gemensam portal, miljönätet Kråkan, där inspektörer kan utbyta information och rutiner, ett
diskussionsforum finns där till exempel tolkningsfrågor kan diskuteras med övriga på nätet. Det tror informanten på Vetlanda kommun kan vara en bra metod för att öka samarbetet. En annan kommun har också uttryckt att ”den moderna tekniken” kan vara till hjälp för att ytterligare utveckla samarbetsformerna
mellan kommuner. Det finns mycket som har gjorts kring metoder och metodutveckling men resultaten är svåra att sprida.
Miljösamverkan Västra Götaland nämns av en kommun i länet som ett föredömligt samarbetsorgan som underlättar för kommunerna eftersom de själva inte behöver utveckla metoder och rutiner.
Även länsstyrelserna anser att samarbetet behöver utvecklas. Två länsstyrelser har nämnt att samverkan skulle kunna fördjupas genom att länsstyrelserna, som ju arbetar med ungefär samma saker, samordnar sig i någon slags koncern med gemensamt material, ungefär som kommunernas
Kommunförbund eller Arbetsmiljöinspektionen som är en myndighet med flera mindre kontor. Detta anses av dessa två som ett effektivt sätt att arbeta på samt ett sätt att göra tillsynskvaliteten mer likartad i landet. En länsstyrelse betonar vikten av samarbeten och diskussioner även på internationell nivå.
Trollhättans kommun, Strömsunds kommun och Länsstyrelsen i Södermanland har tagit upp att
samordning av inspektörstjänster kan vara ett effektivt sätt att fördjupa samarbetet på. Vissa tillsynsobjekt
kan finnas tre i ett län och tre i grannlänet och i stället för att länen ska ha var sin inspektör på dessa objekt skulle en tjänst kunna delas mellan flera kommuner och/eller län. Ett annat problem som har nämnts av några informanter är handläggarnas vilja att arbeta med tillsyn. Det sägs av en länsstyrelserepresentant att inte många inspektörer söker sig till arbete med tillsyn eftersom det i längden är ett ganska tungt jobb. Därför är det extra viktigt att försöka göra arbetet mer intressant och att arbeta mer i förebyggande form vilket informanten tror kan locka inspektörer att söka sig till tillsynsområdet.
Tillsynskampanjarbetet skulle kunna utvecklas ytterligare uppger två kommuner och fem
länsstyrelser, till exempel genom att arbeta projektinriktat med en bransch i taget. Detta skulle vara ett slagkraftigt sätt att arbeta på samtidigt som det skulle kunna ge en ökad förståelse för tillsynen. En länsstyrelse har svarat att projekt och kampanjer som anordnas centralt till vilka länsstyrelser och
kommuner kan anmäla sig vore bra. Olika träffar på handläggarnivå som dagens samverkan handlar om är förvisso bra men gemensamma projekt skulle kanske kunna ge ännu mer.
17.9
Områden med särskilda behov av metodutveckling
Ett område som nämns som problematiskt är förorenad mark, vilket har en mycket komplicerad juridik vad gäller ansvarsförhållanden och ansvarsfördelningar. Här finns, enligt en kommuninformant, behov av god vägledning.
Två kommuner säger att hälsoskyddet är i behov av reviderade metoder. En kommun har uppgivit att Socialstyrelsen inte är lika bra som Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen på att ge ut
handböcker samt annan relevant dokumentation, och därför behövs utveckling av stöd och hjälp inom hälsoskyddsområdet.
För länsstyrelsernas del framkommer tydligt att områden som behöver särskild metodutveckling är
vattenverksamhet och naturvård. Det är områden som har liten erfarenhet av tillsynsarbete och där bedrivs
i stort sett ingen egeninitierad tillsyn alls. Tillsynen är nästintill helt händelsestyrd genom klagomål och liknande eftersom det idag inte finns några resurser att bedriva egeninitierad tillsyn utifrån vad naturen tål samt vilka behov som växter och djur har. Flera har också uppgivit att de är osäkra på hur tillsynen ska se ut och vad den bör innehålla. Därför är tillsynsmetoder och rutiner för naturvård och vattenverksamhet efterlängtat och efterlyst. Länsstyrelsen i Kalmar tror att en användbar metod kan vara att använda satellitdata och analyser av flygbilder i naturvårdsarbetet. De har prövat detta och funnit att det skiljer sig ganska mycket åt mellan olika år. Dock har en naturvårdsinformant svarat att metodutveckling inte är aktuell eftersom resurserna inte räcker till. Informanten anser att man måste ha mer resurser innan det är relevant att fundera över metoder.
17.10 Resurser
Skillnaderna vad gäller resurstillgångar mellan stora och små kommuner nämns av en kommun som en fara. Det finns en risk att det blir ett A- och ett B-lag och därmed inte samma typ av tillsyn i alla kommuner vilket är något som den kommunen också upplever att företagen börjat reagera på eftersom reglerna och avgifterna mellan olika kommuner skiljer sig mycket åt. Informanten tror att det finns en hel del att göra åt detta.
De bristande resurserna är något som genomsyrar många av svaren vad gäller metodutveckling. En länsstyrelse menar att metoderna är tillräckligt väl utvecklade och att det som behövs är mer
tillsynspersonal eftersom årsarbetskrafterna inte räcker till i förhållande till tillsynsbehovet. Informanten anser även att bättre konsulter behövs som har den nödvändiga bredden. Detta är något som finns i Danmark men som än så länge saknas i Sverige. Dessa två problem anses av informanten vara så
dominerande att allt annat är ointressant. ”Det är meningslöst att hålla på med utredningar om allt möjligt så som skett i 30 år nu om man ändå inte gör tillräckligt åt personalsituationen”, uppger informanten.
En något annorlunda syn på det ekonomiska läget kommer från en kommuninformant som har svarat följande: ”Vi kan inte längre hålla på och skylla på att det saknas resurser utan vi måste se över vad vi gör, om vi gör rätt saker utifrån största möjliga miljönytta.”
En länsstyrelserepresentant tycker att metoderna är tämligen utvecklade och att det idag i stället handlar om att lära sig att arbeta efter dem. Det tar tid att förändra en metod även om den finns färdigutvecklad. Det är en sak att säga att alla ska tillämpa en metod och en helt annan att få det att fungera i verkligheten.
17.11
Metodutvecklingsförslag från KemI
Kemikalieinspektionen har tillsynsansvaret över tillverkare och importörer vilket även kommunerna har, men de ska också tillse grossister, distributörer och detaljister. Informanten från KemI har uppgivit att det vore bättre för tillsynen om kommunernas ansvar för leverantörer etc. i stället ålades KemI eftersom de då skulle kunna göra mycket större insatser vilket i sin tur skulle avspegla sig på alla påföljande led. I övrigt uppges att andra myndigheters arbete inom kemikalietillsynsområdet behöver utvecklas.
Sammanfattning:
• Flera kommuner har angivit att standardiseringsverktygen, bland annat checklistor, behöver utvecklas. Arbetet med handdatorer upplevs som spännande.
• Det behövs tydligare allmänna råd och regelverk samt en enhetlig definition av tillsynsbegreppet.
• Branschfaktabladen behöver uppdateras enligt några kommuner.
• Fler utbildningar i tillsynsmetodik behövs.
• Metoder för utvärdering av tillsynsarbetet vore användbart.
• Utveckling behövs vad gäller arbete med miljömålen.
• Samarbetsformerna behöver utvecklas. Vägar för informationsutbyten behövs. Ett samarbetsverktyg är tillsynskampanjer vars metoder också bör utvecklas ytterligare.
• Naturvård och vattenvård är områden som synnerligen är i behov av metodutveckling.
• KemI anser att kommunernas kemikalietillsynsansvar för bland annat leverantörer i stället borde läggas över på KemI. Generellt behöver andra myndigheters arbete med kemikalietillsyn utvecklas.