När och till vilket belopp ska

103 det beloppet inte i paritet med de överträdelser som kan motivera att

sanktionsavgift beslutas. Enligt regeringen bör minimibeloppet i stället vara 25 000 kr.

9.3.4 När och till vilket belopp ska sanktionsavgift beslutas i det enskilda fallet?

Regeringens förslag: Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till den skada eller sårbarhet för Sveriges säkerhet som uppstått till följd av överträdelsen, om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet, vad verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har gjort för att överträdelsen ska upphöra och för att begränsa dess verk-ningar och om verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren tidi-gare har begått en överträdelse. När sanktionsavgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn även tas till den vinst som den avgiftsskyldige har gjort till följd av överträdelsen.

Sanktionsavgiften ska få sättas ned, helt eller delvis, om överträd-elsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-ningen föreslår dock inte några bestämmelser om vilka omständigheter som tillsynsmyndigheten ska ta särskild hänsyn till vid bedömningen av om sanktionsavgift ska tas ut. Vidare föreslår utredningen inte att tillsyns-myndigheten, när storleken på avgiften ska bestämmas, ska ta särskild hänsyn till om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet och vad den avgiftsskyldige har gjort för att överträdelsen ska upphöra och begränsa dess verkningar. Utredningen föreslår inte heller att den vinst som den avgiftsskyldige gjort till följd av överträdelsen särskilt ska beaktas vid den bedömningen, utan endast de kostnader som undvikits.

Remissinstanserna: Lidingö kommun anser att sanktionsavgiftens stor-lek endast bör bestämmas med beaktande av den skada eller sårbarhet för Sveriges säkerhet som överträdelsen inneburit. Uppsala universitet (juridiska fakulteten) menar att ett skäl för jämkning kan vara att verksam-hetsutövaren har gjort en rimlig missbedömning om hur den bör verkställa ett råd från tillsynsmyndigheten. Transportstyrelsen anser att Säkerhets-polisen och Försvarsmakten bör få i uppdrag att ta fram handböcker eller liknande vägledande dokument för bestämmande av sanktionsavgift.

Enligt FRA bör tillsynsmyndigheten beakta om verksamhetsutövaren arbetat aktivt med att komma tillrätta med överträdelserna. Skövde kommun anser att köpeskillingens storlek är relevant att beakta när sanktionsavgiftens storlek bestäms för överträdelse av förbud mot att sälja säkerhetskänslig verksamhet. Svenskt Näringsliv framhåller att den avgiftsskyldiges storlek och likviditet bör påverka sanktionsavgiftens storlek. Lidingö kommun efterfrågar förtydligande av vilka typer av över-trädelser som kan generera vilken sanktionsavgift. FMV anser att en sank-tionsavgift bör kunna efterges för det fall en sådan riskerar att medföra skada i form av exponering av den säkerhetskänsliga verksamheten.

104

Skälen för regeringens förslag

Omständigheter som ska påverka om och med hur stort belopp sanktionsavgift ska tas ut

Eftersom regeringen, till skillnad från utredningen, föreslår att sanktions-avgift inte alltid ska tas ut vid en överträdelse, bör det regleras vilka omständigheter som ska påverka bedömningen av om någon sanktions-avgift ska tas ut. Vidare finns det behov av reglering om vad som kan påverka avgiftens storlek.

När tillsynsmyndigheten ska bedöma om en sanktionsavgift ska tas ut och när den ska bestämma storleken på avgiften bör hänsyn tas till alla relevanta omständigheter. Det är dock inte möjligt att i säkerhetsskydds-lagen ange samtliga relevanta omständigheter som kan behöva beaktas i enskilda fall. Däremot bör det anges vilka omständigheter som är särskilt viktiga att beakta.

Både vid bedömningen av om en avgift överhuvudtaget ska tas ut och vid bestämmandet av avgiftens storlek bör för det första särskild hänsyn tas till den skada eller sårbarhet för Sveriges säkerhet som uppstått till följd av överträdelsen. Det innebär att ju större skadan eller sårbarheten som uppstått är, desto mindre blir utrymmet att avstå från att ta ut avgift eller att bestämma avgiften till ett lågt belopp. I motsats till Lidingö kommun anser regeringen att det även finns andra omständigheter som är särskilt viktiga att beakta.

För det andra anser regeringen – till skillnad från utredningen – att särskild hänsyn bör tas till om överträdelsen varit avsiktlig eller berott på oaktsamhet. Anledningen till det är främst att regelverket i vissa avseenden är komplext. En avsiktlig överträdelse visar dessutom tydligt på non-chalans mot regleringen och de intressen som den avser skydda. Utrymmet att underlåta att ta ut avgift eller att bestämma avgiften till ett lågt belopp vid uppsåtliga överträdelser bör därför vara mycket litet. Tvärtom talar avsiktliga överträdelser starkt för att sanktionsavgift ska tas ut och att den ska bestämmas till ett högt belopp. I många fall kan dock överträdelser tänkas vara resultatet av mer eller mindre oaktsamma förfaranden, t.ex.

missförstånd om hur regleringen ska tillämpas. Även graden av oakt-samhet bör därför vägas in. I linje med vad Uppsala universitet (juridiska fakulteten) anför innebär det bl.a. att sanktionsavgift som utgångspunkt inte bör tas ut för en överträdelse som skett till följd av ursäktliga felbedömningar. Bedömningen av om en verksamhetsutövare begått en överträdelse avsiktligen eller i vilken mån den varit oaktsam bör inte bara inbegripa handlande av personer i ledande ställning hos verksamhets-utövaren som lett till överträdelsen, utan även av andra som kan konstateras handla på verksamhetsutövarens vägnar, såsom en arbets-tagare eller uppdragsarbets-tagare.

För det tredje anser regeringen – i likhet med FRA men till skillnad mot utredningen – att särskild hänsyn bör tas till vad verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren har gjort för att överträdelsen ska upphöra och begränsa dess verkningar. Enligt regeringen framstår en överträdelse inte som lika klandervärd om en aktör snabbt har gjort rättelse sedan över-trädelsen uppdagats, vidtagit åtgärder för att begränsa överöver-trädelsens skadeverkningar eller aktivt har samarbetat med tillsynsmyndigheten i dessa syften. Däremot framstår en överträdelse som mer klandervärd om aktören

105 i fråga har vidtagit sådana åtgärder först efter påtryckningar från

tillsyns-myndigheten eller har vägrat samarbeta med tillsynstillsyns-myndigheten.

För det fjärde bör särskilt beaktas om verksamhetsutövaren eller aktie- eller andelsägaren tidigare har gjort sig skyldig till en överträdelse, efter-som det är särskilt graverande om aktören trots påpekanden vid upprepade tillfällen har handlat i strid med regleringen.

När det gäller bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek föreslår utredningen att särskild hänsyn dessutom ska tas till de kostnader som den avgiftsskyldige undvikit till följd av överträdelsen. Till skillnad mot Lidingö kommun anser regeringen att det är en viktig faktor. Det kan dock bli orimligt att endast beakta de kostnader som den avgiftsskyldige undvikit om denne i samband med överträdelsen även har gått miste om intäkter som svarar mot kostnaderna. Som Skövde kommun påpekar kan det dessutom vara så att den avgiftsskyldige har erhållit intäkter till följd av överträdelsen, vilket i så fall också är relevant att beakta. Regeringen anser därför att särskild hänsyn i stället bör tas till den ekonomiska fördel som överträdelsen inneburit för den avgiftsskyldige. Liksom i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finan-sieringsrörelse kan detta uttryckas så att särskild hänsyn ska tas till den

”vinst” som den avgiftsskyldige gjort till följd av överträdelsen. Det uttrycket omfattar såväl intäkter minskat med kostnader som förluster som undvikits. Att en sådan faktor särskilt ska beaktas främjar att sanktions-avgiften blir proportionerlig för varje verksamhetsutövare. Vidare bör det motverka att verksamhetsutövare räknar in sanktionsavgiften som en godtagbar kostnad jämfört med att genomföra en viss åtgärd.

Som exempel på andra omständigheter som kan vara relevanta att beakta både vid bedömningen av om någon sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas, men som enligt regeringen inte behöver anges särskilt i säkerhetsskyddslagen, kan nämnas hur länge som överträdelsen pågått. Om aktören i fråga tidigare gjort sig skyldig till över-trädelse av säkerhetsskyddslagstiftningen kan det vara aktuellt att beakta om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. Det kan också vara relevant att beakta bestämmelsens betydelse för tillsynsområdet. Vid bedömningen av sanktionsavgiftens storlek kan dessutom – i linje med vad Svensk Näringsliv anför – den avgiftsskyldiges finansiella ställning ha betydelse. Om en tillsynsmyndig-het ska ta ut sanktionsavgift för flera överträdelser som en verksamtillsynsmyndig-hets- verksamhets-utövare har gjort sig skyldig till, måste vidare beaktas att sanktionsavgiften ska vara en rimlig reaktion på de överträdelser som är uppe till bedömning.

Sanktionsavgiften bör i sådana fall därför bestämmas med utgångspunkt i de samlade överträdelsernas allvar.

Lidingö kommun efterfrågar förtydliganden om hur stora belopp i sank-tionsavgift som olika överträdelser kan leda till. Som framgår ovan är det många faktorer som kan påverka sanktionsavgiftens storlek. Överträdelser av samma bestämmelse kan därför leda till helt olika belopp i sanktions-avgift. Vilket belopp som en överträdelse motiverar i det enskilda fallet kommer därför få avgöras av tillsynsmyndigheten eller, efter över-klagande, domstol. Det kan dock sägas att belopp i den övre halvan av föreslagna beloppsintervall endast bör komma i fråga för mycket allvarliga överträdelser. I linje med vad Transportstyrelsen anför kan det finnas anledning för Säkerhetspolisen och Försvarsmakten att ta fram

106

böcker eller liknande vägledande dokument för bestämmande av sanktionsavgift.

Jämkning och eftergift

Att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar gör att det behöver finnas utrymme för att jämka eller helt sätta ned sanktionsavgiften. Det bör därför införas en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten utrymme att jämka eller helt efterge avgiften om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. En situation som kan innebära att det framstår som oskäligt att besluta om sanktionsavgift är om en verksamhetsutövare drabbats av sanktionsavgift enligt något annat regelverk för i princip samma brist.

Bestämmelser om säkerhetsåtgärder och sanktionsavgifter för den som bryter mot dessa bestämmelser finns t.ex. i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, i NIS-lagen samt i special-lagstiftning inom de olika sektorerna. Vidare kan en överträdelse som berott på omständigheter utanför den avgiftsskyldiges kontroll i undan-tagsfall anses ursäktlig och det därför finnas grund för jämkning. Till skillnad från FMV anser regeringen dock inte att den omständigheten att det finns en risk att den säkerhetskänsliga verksamheten blottläggs vid överklagande till domstol bör kunna innebära att det vore oskäligt att ta ut sanktionsavgift. Sådana eventuella risker får i stället hanteras vid dom-stolens handläggning av ärendet.

Möjligheten att sätta ned eller efterge avgiften bör tillämpas restriktivt och endast när det skulle te sig oskäligt att ta ut avgiften.