Hur kundkretsen för statliga servicecenter definieras

Kundkretsen för ett affärsverk definieras i 1 § i den gällande affärsverkslagen. Vid sidan av statliga ämbetsverk och inrättningar kan kunderna vara statliga fonder utanför statsbudgeten och andra statliga affärsverk som avses i affärsverkslagen eller en speciallag liksom riksdagen och enheter som lyder under, står under tillsyn av eller verkar i anslutning till riksdagen. Affärsver-ket kan tillhandahålla tjänster också för sådana sammanslutningar vars verksamhet finansieras främst med anslag som tagits in i statsbudgeten.

I de lagar som gäller statens övriga servicecenter har kundkretsen sedermera utvidgats och är numer mera omfattande än definitionen i affärsverkslagen. I t.ex. lagen om Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (179/2019) har som kundkrets för servicecentret utö-ver det som nämns ovan också angetts aktiebolag med statlig majoritet vars tillhandahållande av offentliga tjänster regleras genom lag. Statens center för informations- och kommunikations-teknik, nedan Valtori, som inrättats med stöd av lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013), kan ha samma kunder som ett affärsverk, men därutöver också andra myndigheter inom den offentliga förvaltningen, offent-ligrättsliga inrättningar samt företag och sammanslutningar som sköter offentliga förvaltnings- eller serviceuppgifter.

I fråga om kundkretsen har utgångspunkten dock varit att ett servicecenter endast i begränsad omfattning ska bedriva verksamhet inom sådana verksamhetsområden där upphandlingen av tjänster ska konkurrensutsättas i enlighet med lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016), nedan upphandlingslagen. I fråga om Valtori konstateras det i regeringens propo-sition (RP 150/2013 rd) att servicecentret i sin verksamhet inte ska delta i anbudsförfaranden inom t.ex. den kommunala sektorn i egenskap av anbudsgivare. Tjänster kan trots det erbjudas en bredare kundkrets än enbart de statliga myndigheterna när det är ändamålsenligt och möjligt utan konkurrensutsättning. Med stöd av bestämmelserna kan tjänster tillhandahållas t.ex. sådana kunder för vars del tjänsteproduktionen har reglerats i lagstiftningen eller med stöd av den.

Valtori ska enligt motiveringen till den lag som gäller servicecentret producera tjänster för den offentliga förvaltningens säkerhetsnät. Valtori kan dessutom producera t.ex. andra sådana tjäns-ter som enligt eventuella senare beslut med ensamrätt ska produceras för andra myndighetjäns-ter inom den offentliga förvaltningen. Servicecentret kan erbjuda kommunala myndigheter sina tjänster också i sådana exceptionella fall där motsvarande tjänster som de kommunala heterna behöver inte finns tillgängliga på annat håll. I detta fall har den kommunala myndig-heten möjlighet att använda sig av direktupphandling hos servicecentret.

16 3.2.3 Senatfastigheters ställning och kundkrets

För närvarande utövar ett affärsverk, Senatfastigheter, verksamhet med stöd av den gällande lagen om affärsverk. Senatfastigheter hör till finansministeriets förvaltningsområde. Senatfas-tigheter har till uppgift att tillhandahålla lokalservice och andra tjänster i omedelbar anknytning till den för de kunder som avses i 1 § i affärsverkslagen. Dessa är vid sidan av ämbetsverk och inrättningar statliga fonder utanför statsbudgeten, andra statliga affärsverk, såsom Forststyrel-sen, samt enheter som är underställda riksdagen och som övervakas av den och är verksamma i anslutning till den, t.ex. Folkpensionsanstalten och Finlands Bank. Senatfastigheter kan tillhdahålla tjänster också för sådana sammanslutningar vars verksamhet främst finansieras med an-slag som tas upp i statsbudgeten. Senatfastigheter har också andra kunder som står för mindre än 10 procent av den totala omsättningen. Det är till största delen fråga om statsägda bolag, funktioner som bolagiserats av staten eller tillhandahållare av tilläggstjänster som staten behö-ver.

Senatfastigheter ska dessutom sköta den statliga fastighetsförmögenhet som är i affärsverkets besittning. Senatfastigheters huvudsakliga uppgift är att underhålla och reparera det nuvarande fastighetsbeståndet för statens behov. I begränsad utsträckning bygger affärsverket också upp nytt fastighetsbestånd. När statens behov av fastighetsförmögenheten i fråga upphör säljer natfastigheter egendomen genom öppna och icke-diskriminerande försäljningsförfaranden. Se-natfastigheter utvecklar i praktiken inte fastighetsegendomen annat än genom planläggning. I syfte att vidareutveckla statens stationsområden i anslutning till järnvägsinfrastrukturen har ägandet och ansvaret för dessa överförts till Senaatin Asema-alueet Oy, som ägs av Senatfas-tigheter. Bolagets verksamhet bedrivs på marknadsvillkor.

Senatfastigheter ska också ha beredskap att sköta sina uppgifter under undantagsförhållanden som avses i beredskapslagen i enlighet med vad finansministeriet och försvarsministeriet be-stämmer i fråga om fastigheter som används av Försvarsmakten.

Finska staten äger fastighetsförmögenhet för skötseln av sina i lag föreskrivna uppgifter. Denna förmögenhet kan bedömas vara infrastruktur i den mening som avses i kommissionens tillkän-nagivande om begreppet statligt stöd. Fastighetsförmögenheten är statens egendom och förval-tas med stöd av lagen av Senatfastigheter. Senatfastigheter är inte en självständig juridisk per-son, utan en del av finska staten. Det är fråga om i vilken utsträckning det är möjligt att utnyttja fastighetsinfrastrukturen i fråga om tjänster som produceras för andra än staten utan att det är fråga om statligt stöd. Det är emellertid inte i praktiken möjligt att utan svårighet särskilja mel-lan statens och andra kunders användning av fastighetsinfrastrukturen.

För det första ska Senatfastigheter anses vara byggherren/ägaren av en infrastruktur i enlighet med punkt 200 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Staten använder egendomen hu-vudsakligen för sina egna behov med hjälp av statens interna hyressystem. Det är fråga om användning av infrastruktur i den mening som avses i punkt 203 i tillkännagivandet, enligt vil-ken syftet inte är att utnyttja tillgångarna kommersiellt, och den offentliga finansieringen av infrastrukturen faller därmed utanför reglerna om statligt stöd. Senatfastigheter kan inte anses vara en verksamhetsutövare i den mening som avses i tillkännagivandet och betraktas inte som en sådan aktör. Senatfastigheters ställning har utformats genom en lag där också affärsverkets uppgifter har angetts. I enlighet med det ansvarsområde som föreskrivs i lagen strävar Senatfas-tigheter inte efter ekonomisk vinst och kan inte rikta sig till den öppna marknaden. Affärsverket kan inte heller delta i sådana offentliga konkurrensutsättningar där den upphandlande enheten enligt upphandlingslagen ska konkurrensutsätta sina tjänster.

17

För det andra är statens egendom i Senatfastigheters ägarbesittning i första hand avsedd att ut-nyttjas utanför marknaden och i icke-kommersiellt syfte på det sätt som föreskrivs i affärsverks-lagen. Egendomen används av statens ämbetsverk och inrättningar samt med dessa jämförbara aktörer med utnyttjande av statens interna hyressystem. Användningen av lokalerna är nödvän-dig för den offentliga maktutövningen och för produktionen av statliga tjänster som enligt lag ska tillhandahållas medborgarna. Den viktigaste användaren av tjänsterna är försvarsförvalt-ningen (cirka 49 procent av fastighetsbeståndet och 34 procent av försäljförsvarsförvalt-ningen, dvs. närmast hyresinkomster). I Senatfastigheters kundkrets ingår också andra sådana offentliga myndigheter som nämns i punkt 17 tillkännagivandet om begreppet statligt stöd eller som kan jämställas med sådana. Kunderna i fråga innehar funktioner som t.ex. gränsbevakning, tull, polis, fångvård och centralförvaltning, dvs. ministerier. Egendom som staten inte längre har behov av säljs genom öppna och icke-diskriminerande försäljningsförfaranden och den är inte kvar på marknaden för uthyrning annat än tillfälligt. Också då är det fråga om uthyrning för att bevara egendomens värde och säkerställa försäljningen av fastighetsförmögenhet. Senatfastigheter utvecklar i prak-tiken inte sin fastighetsförmögenhet för försäljning annat än genom planändringar. Någon om-vandling av fastighetsförmögenhet för något annat bruk efter det att statens icke-ekonomiska verksamhet upphört sker inte så länge egendomen befinner sig i affärsverkets besittning.

Senatfastigheter har sådana kunder som hör till statens influensområde men som inte är samma statliga juridiska person. Bakom en sådan kundrelation ligger nästan utan undantag utnyttjande av egendom i en situation där någon av statens i lag föreskrivna uppgifter genom lag har anför-trotts någon annan än ett ämbetsverk eller då är det fråga om en tjänst som produceras med offentliga medel och som inte annars finns att tillgå på marknaden. Ett exempel på en sådan kund är stiftelsen för Nationalgalleriet. I lagen om Nationalgalleriet har stiftelsen ålagts ett antal uppgifter som tidigare hörde till den inrättning som gick under namnet Statens konstmuseum.

När det gäller en kundgrupp som inte omfattas av statens influensområde är det ofta fråga om uthyrning av lokaler till serviceproducenter som Senatfastigheter konkurrensutsatt när dessa tillhåndahåller tjänster för statens räkning (t.ex. personalrestauranger, producenter av städtjäns-ter eller producenstädtjäns-ter av underhållstjänsstädtjäns-ter för mastädtjäns-teriel). Exstädtjäns-terna kunder är också privatpersoner, t.ex. vid uthyrning av bilplatser i anslutning till ämbetshus samt till vissa delar vid uthyrning av tjänstebostäder. Senatfastigheter hyr i liten omfattning ut lokaler till icke-statliga aktörer på det sätt som beskrivs ovan för att bevara fastighetsförmögenhetens värde och säljbarhet. I vissa fall förutsätter samhällsstrukturen och planläggningen att funktioner placeras i byggnader som det inte är möjligt att utnyttja för statens räkning. Detta gäller t.ex. kraven på placering av handels- och affärslokaler i anslutning till detaljplanerade kontorsbyggnader. Sådan verksamhet ska be-traktas som ekonomisk verksamhet på marknadsvillkor.

Inrättandet av affärsverket Försvarsfastigheter inverkar inte nämnvärt på denna indelning av kundkretsen. I fortsättningen ska motsvarande siffror granskas på Senatkoncernnivå. Försvars-makten har bl.a. i avgränsade områden hyrt ut sina inhyrda lokaler till sina strategiska partner, såsom t.ex. Millog Ab i samband med strukturomvandlingen inom försvarsförvaltningen. I sam-band med uthyrningen har Försvarsmakten således kunnat säkerställa en egen direkt styrning av objekten. Om man vill överlåta den vidareuthyrning som nu utövas av Försvarsmakten och låta Försvarsfastigheter sköta den som direktuthyrning, minskar den uthyrning som den statliga juridiska personen utövar och ökar på motsvarande sätt bolagens uthyrning. Senatfastigheters omsättning av uthyrningen och serviceförsäljningen till den kundkrets som enligt 1 § i affärs-verkslagen är kunder hos affärsverket är sammanlagt cirka 92 procent. Då Försvarsmaktens vidareuthyrning och underuthyrning till Millog Ab beaktas, blir andelen något mindre. Arrange-manget gällande Försvarsfastigheter ökar sannolikt i motsvarande mån siffrorna för

försälj-18

ningen till statliga kunder på Senatkoncernnivå, när den nuvarande serviceavgiften för Bygg-verkets underhållstjänster slopas och blir en del av den totala hyra som Försvarsfastigheter tar ut.

3.2.4 Prissättning av tjänster vid affärsverken och vid Senatfastigheter

Efter att lagen om affärsverk stiftades har utgångspunkten för prissättningen av de tjänster som tillhandahålls av statens servicecenter, inbegripet Senatfastigheter, i fråga om statens interna kunder varit en så kallad självkostnadsbaserad prissättningsmodell. Enligt modellen täcks kost-naderna för tjänsteproduktionen med de inkomster som inflyter av försäljningen av tjänsterna samt i fråga om t.ex. affärsverken av avkastningen på det kapital som är bundet till tjänstepro-duktionen, vilken under de senaste åren har motsvarat de genomsnittliga kostnaderna för statens upplåning. Självkostnadsbaserad prissättning har varit möjlig i fråga om sådana kunder som avses i 1 § 1 mom. i affärsverkslagen samt sådana kunder inom staten vilkas finansiering till största delen täcks med anslag som reserveras i statsbudgeten.

Prissättningen för andra kunder än statens interna kunder och in-house-bolag är i enlighet med utgångspunkten för affärsverkslagen marknadsmässig. Det föreslås inte några ändringar i detta upplägg. Förslaget påverkar inte heller Försvarsmaktens fortsatta möjligheter till vidareuthyr-ning av lokaler till sina strategiska partner, om detta med hänsyn till organiseringen av verk-samheten är ändamålsenligt.

3.2.5 Konsekvenserna för affärsverken och Senatfastigheter av en försäljning som riktar sig till marknaden

I enlighet med tillkännagivandet om begreppet statligt stöd bedöms effekterna av affärsverkens verksamhet också utifrån huruvida verksamheten påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Affärsverken producerar i princip sina tjänster just för staten, varvid deras verksamhet i princip är begränsad till finskt territorium. Produktionen av tjänsterna sker inom ramen för det verk-samhetsområde och de uppgifter som föreskrivs med stöd av lag. Ambassadfastigheter och andra institutioner utomlands sköts även i fortsättningen inom utrikesministeriets förvaltnings-område av skäl som hänför sig till internationell diplomati. Den verksamhet som Försvarsfas-tigheter bedriver enligt förslaget i propositionen kan i samband med militära krishanteringsin-satser och andra internationella uppdrag som hör till Försvarsmaktens uppgifter också försiggå, och försiggår i praktiken i allmänhet, utanför EU:s gränser. De statliga affärsverkens verksam-het bedöms på det hela taget inte ha någon inverkan på handeln eller investeringarna mellan medlemsstaterna, denna inverkan är i så fall på sin höjd marginell. Detta gäller även Senatfas-tigheters och den föreslagna Senatkoncernens verksamhet.

Det huvudsakliga fastighetsbeståndet i Senatkoncernens ägarbesittning består också av objekt som inte har konkurrerande infrastruktur på marknaden. I fråga om de försvarsfastigheter, gränssäkerhetsobjekt, fångvårdsanstalter och unika nationella kulturinrättningar och kultur-byggnader som ingår i statens kärnfunktioner finns det inte någon marknad och det finns inte heller några aktörer som producerar sådana lokaler för marknaden. Staten äger själv dessa objekt och producerar och underhåller dem för eget bruk. På grund av verksamhetens karaktär och t.ex.

säkerhetskraven kan objekten inte skaffas genom att staten hyr dem eller på annat sätt på mark-naden med hjälp av exempelvis lokalhanteringstjänster. Detta gäller i huvudsak också sådana objekt av kontorstyp som staten använder. När det gäller kontorsfastigheter är den strategiska linjedragningen den, att också genom ägande upprätthålla ett tillräckligt nätverk av lokaler för att möjliggöra multilokalt arbete inom staten i varje given situation.

19

Senatfastigheters egentliga produktion i anslutning till fastigheter, t.ex. I fråga om underhåll och byggande, sker huvudsakligen genom konkurrensutsättning på marknaden enligt upphandlings-lagen. Försvarsfastigheter kommer i fortsättningen också att ha en viss egen produktion av un-derhållstjänster, vilket är nödvändigt bl.a. av säkerhetsskäl.

4 Målsättning

Försvarsmaktens bestånd av lokaler och användningen av dem avviker avsevärt från behovet av lokaler och användningen av dem i andra sektorer inom statsförvaltningen. Inom försvarsmak-tens verksamhetsområde är största delen av lokalerna andra än typiska kontorslokaler, det finns många speciallokaler och dessutom finns en stor del av lokalerna på områden som är stängda för allmänheten, och användningen av lokalerna bestäms av de särskilda behoven inom den militära verksamheten. Därför bör lokalbeståndet och användningen av det planeras på lång sikt.

Försvarsmaktens nuvarande strategi, under vilken projekten planeras och utvärderas, gäller fram till 2035. Många fastighetsinvesteringar är samtidigt direkt anknutna till de vapensystem- och materielanskaffningar som görs under strategiperioden.

I all verksamhet vid försvarsförvaltningen betonas de höga säkerhetskraven, som i hög grad återspeglas också i behovet av lokaler. Sådana behov är bl.a. lokalernas användbarhet vid stör-ningar under normala förhållanden och under undantagsförhållanden samt förmågan att stå emot störningar. Också de krav som internationella uppgifter ställer och den höga kravnivån i fråga om lokal- och informationssäkerhet accentueras i försvarsförvaltningens verksamhet. Inom för-svarsförvaltningen är fastigheter och lokaler en del av Försvarsmaktens operativa prestations-förmåga och tryggandet av den. Därför ska de lösningar som gäller försvarsförvaltningens lo-kaler planeras och genomföras som en del av de sammantagna säkerhetslösningarna.

Syftet med omorganiseringen av användningen och underhållet av Försvarsmaktens lokaler är att Försvarsmakten på alla verksamhetsnivåer ska ha en tydlig samarbetspartner, Försvarsfas-tigheter.

Målet är en enhetlig fastighetsförvaltning där även de utvecklingsbehov som gäller Försvars-maktens lokaler och fastigheter granskas som en del av den statliga helheten. I samband med reformen kan överlappande administrativa strukturer undanröjas. Målet är att bättre än tidigare kunna tillgodose försvarsmaktens behov genom att minska och förtydliga det angränsande an-svaret. Det centrala målet för fastighetsfunktionens strategiska partnerskap är att stödja För-svarsmaktens beredskap, förberedelser och säkerhet genom det skydd och den användbarhet som lokalerna erbjuder. Detta säkerställs genom att det skapas en enhetlig lägesbild för För-svarsmakten och Försvarsfastigheter. Samtidigt är målet att dämpa ökningen av Försvarsmak-tens kostnader för lokaler.

Syftet med statens fastighetsväsende är att producera ändamålsenliga lokaler för ämbetsverkens verksamhet så kostnadseffektivt som möjligt. Den centralisering av statens fastighetsinnehav som genomförts i och med affärsverksmodellen har visat sig fungera. Syftet med den är att med hänsyn till alla förvaltningsområden och totalekonomin säkerställa ett tillräckligt underhåll av fastigheterna, centraliserad riskhantering i fråga om fastigheterna, behövliga investeringar och ett effektivt utnyttjande av fastigheterna under deras livscykel. Den centraliserade verksamhets-modellen möjliggör en solid kompetens om fastigheter och specialisering på området. Inom ramen för en centraliserad modell kan investeringarna göras i rätt tid via affärsverket och fås tillbaka i form av hyror på längre sikt. Detta underlättar planeringen och budgeteringen av äm-betsverkens och inrättningarnas ekonomi, eftersom kostnaderna för lokalerna fastställs genom avtal och betalas i jämna rater i form av hyra.

20

Inom den enhetliga ägarförvaltningen har man också kunnat genomföra fastighets- och lokal-strategier som gäller hela statsförvaltningen med beaktande av likabehandlingen av ämbetsverk och inrättningar och statens helhetsintresse. Målet med en enhetlig ägarkontroll är att riskerna i anslutning till statens fastigheter på ett övergripande sätt hanteras inom samma koncernstruktur.

Utgångspunkten för produktionen av affärsverkskoncernens gemensamma tjänster är ett kom-petenskluster som tillför fördelar för hela statsförvaltningen bl.a. när det gäller beredskap och säkerhet. Även om affärsverken är egna upphandlande enheter, strävar man efter synergieffekter och ekonomiska fördelar genom en effektiv, enhetlig upphandling och gemensamma anskaff-ningar. Koncernens affärsverk ska producera tjänster åt varandra inom ramen för samma juri-diska person utan konkurrensutsättning på det sätt som förutsätts i bokföringslagen och med iakttagande av den interna prissättningen. Dessutom kan man genom att koncentrera även andra tjänster dämpa ökningen av kostnaderna för lokaler.

Den allmänna utvecklingen av affärsverkslagen ger en smidigare förvaltning av de affärsverk som bedriver verksamhet med stöd av lagen och de myndigheter inom centralförvaltningen som styr dem. Samtidigt är målet att på författningsnivå förtydliga beskrivningen av grunderna och ansvaret för samt förpliktelserna i den statliga affärsverksverksamheten. Genom att affärsver-kens kundkrets klargörs och uppdateras säkerställs det att affärsveraffärsver-kens juridiska verksamhets-miljö fungerar.

5 Förslagen oc h deras konse kvenser 5.1 De viktigaste förslagen

5.1.1 Omorganiseringen av Försvarsfastigheter

Avsikten är att den bebyggda fastighetsegendom som Försvarsmakten förfogar över ska samlas i dotteraffärsverket Försvarsfastigheter. Det är meningen att Försvarsfastigheter ska vara ett af-färsverk och fungera som dotterbolag till Senatfastigheter. I regeringspropositionen föreslås det för det första att dotteraffärsverket Försvarsfastigheter inrättas och att det i fråga om det nya affärsverket föreskrivs om bl.a. dess uppgifter, styrning, verksamhetsprinciper och förvaltning.

Bestämmelserna om Senatfastigheter och Försvarsfastigheter samlas samtidigt i en ny lag. I den nya lagen föreskrivs det därmed om den nya Senatkoncernen och om koncernstrukturens funkt-ioner. Lagen är en speciallag i förhållande till affärsverkslagen, som är en allmän lag. Det före-slås samtidigt att alla bestämmelser som gäller bara Senatfastigheter överförs från den allmänna lagen till den nya speciallagen. Det har inte bedömts vara ändamålsenligt att ta in bestämmel-serna om dotteraffärsverkets struktur i den allmänna lagen. Att reglera affärsverkets struktur separat gör det möjligt att ta hänsyn till varje sektors särskilda behov bättre än vad en modell som utgår från en allmän struktur gör. På motsvarande sätt finns bestämmelserna om Forststy-relsen, som bildar en koncern, i en speciallag som gäller enbart Forststyrelsen.

En av utgångspunkterna för inrättandet av Försvarsfastigheter är att dämpa ökningen av För-svarsmaktens kostnader för lokaler. Samtidigt bör ställningen för Senatfastigheters övriga

En av utgångspunkterna för inrättandet av Försvarsfastigheter är att dämpa ökningen av För-svarsmaktens kostnader för lokaler. Samtidigt bör ställningen för Senatfastigheters övriga