6 Slutsatser och rekommendationer
6.3 Budget- och skuldrådgivningens förutsättningar
Granskningens tredje revisionsfråga lyder: Har regeringen skapat förutsättningar för en ändamålsenlig kommunal budget- och skuldrådgivningsverksamhet?
6.3.1 Iakttagelser
Riksrevisionen kan konstatera att de stora variationer inom den kommunala budget- och skuldrådgivningen som tidigare påtalats kvarstår. Väntetiderna är fortsatt långa i många kommuner, 20 procent av kommunerna uppfyller inte Konsumentverkets rekommendation om en väntetid på högst fyra veckor.
Samtidigt har antalet årsarbetskrafter ökat något de senaste åren, vilket är positivt.
Vidare kan det konstateras att det förebyggande arbetet inom budget- och skuldrådgivningen är näst intill obefintligt – endast åtta procent av tiden ägnas åt sådant arbete. Samtidigt har både riksdag och regering pekat på vikten av förebyggande arbete vid flera tillfällen. Även inom forskningen framhålls vikten av förebyggande insatser för att kunna vända en negativ skuldutveckling.
Gällande statligt finansiellt stöd till budget- och skuldrådgivningen höjdes det generella statsbidraget till kommunerna med fem miljoner kronor från och med 2010, med anledning av förändringar i skuldsaneringslagen. Enligt Konsumentverket var det dock endast en liten andel av medlen som kom verksamheten till gagn. I sammanhanget har Riksrevisionen noterat att det finns studier som pekar på att enskilda kommuner har svaga ekonomiska incitament för att satsa på budget- och skuldrådgivning.
Konsumentverkets stöd till budget- och skuldrådgivningen är i stora drag uppskattat av dem som arbetar inom verksamheten. Det finns dock synpunkter på stödets omfattning och utformning. Innehållet i Konsumentverkets
kurser har de senaste åren blivit mer specifikt samtidigt som det finns ett brett kunskapsbehov hos rådgivarna. Vidare finns det efterfrågan på fördjupningskurser bland mer erfarna budget- och skuldrådgivare.
Konsumentverket har dock begränsade resurser för att utöka kursverksamheten.
IT-systemet Boss som Konsumentverket ansvarar för har varit under
konstruktion sedan 2010. Utvecklingen har blivit försenad, vilket bland annat inneburit begränsade möjligheter att ta fram mer detaljerad statistik kring budget- och skuldrådgivningen. Förseningen har också inneburit att projektet tagit mer resurser i anspråk än planerat.
Vidare kan Riksrevisionen konstatera att Inspektionen för vård och omsorg – som är ansvarig för tillsyn över budget- och skuldrådgivningen – inte anser sig kunna utföra tillsyn över budget- och skuldrådgivning som inte sorterar under socialförvaltningen i kommunerna. Myndigheten kan inte heller – enligt uppgift – granska verksamhetens kvalitet eftersom det saknas tydliga krav och
mål för verksamheten. Riksrevisionen kan dock konstatera att regeringen har uttryckt att tillsynen ska kunna utföras även i de fall kommunen organiserat verksamheten utanför socialtjänsten.
6.3.2 Slutsatser
Den kommunala budget- och skuldrådgivningen spelar en central roll i skuldsaneringssystemet. Verksamheten har dock lidit av brister under flera år, vilka bland annat kommer sig av att verksamheten på flera håll är nedprioriterad.
Riksrevisionens bedömning är att detta i sin tur har framförallt tre anledningar:
För det första inkluderar verksamheten ingen myndighetsutövning vilket gör det förståeligt att verksamheten prioriteras ned till förmån för verksamhet som innebär myndighetsutövning mot enskild.
För det andra är kommunens incitament att satsa på verksamheten i många fall svaga.
För det tredje finns det inga tydliga mål eller krav för verksamhetens omfattning eller kvalitet – det utövas heller ingen statlig tillsyn över verksamheten.Riksrevisionen vill i sammanhanget peka på Konsumentverkets bedömning av effekten av höjningen av det generella statsbidraget 2010. Enligt Konsumentverket var det endast en liten del av medlen som kom att användas inom budget- och skuldrådgivningen. Riksrevisionens bedömning är att detta bland annat kan förklaras av att enskilda kommuner inte prioriterar verksamheten i tider av resursbrist, mot bakgrund av de orsaker som nämnts ovan.
Gällande stödet från statliga myndigheter till budget- och skuldrådgivningen kan Riksrevisionen konstatera att stödet generellt sett är uppskattat av de kommunala rådgivarna. Dock har rollen som rådgivare blivit mer komplex över tid. Detta ställer nya och högre krav på rådgivarnas kompetens. Generellt sett är rådgivarnas behov av kunskap brett. Samtidigt kan det konstateras att Konsumentverkets utbud av kurser har blivit mer specifikt de senaste åren.
Riksrevisionens bedömning är att även om kurserna som Konsumentverket erbjuder är uppskattade så finns det en diskrepans mellan rådgivarnas breda behov och det kursutbud som erbjuds. Här ska dock påpekas att Konsumentverket å sin sida – inom ramen för begränsade resurser – har att prioritera mellan olika typer av stödinsatser. Riksrevisionens bedömning är vidare att den nämnda diskrepansen mellan behovet av utbildning och kursutbud utgör en risk i så motto att behovet av kvalificerad ekonomisk rådgivning på lokal nivå sannolikt kommer att öka i takt med att skuldsättningen ökar.
Gällande regleringen av tillsynen kan det påpekas att Riksrevisionen är medveten om de stränga prioriteringar som måste göras när det gäller tillsyn över socialtjänst och sjukvård. Riksrevisionens utgångspunkt har dock varit
att granska vilka förutsättningar som finns för att utöva statlig tillsyn över den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Det kan konstateras att det finns allvarliga brister i regleringen av tillsynen. För det första anser IVO att myndigheten endast kan utöva tillsyn över budget- och skuldrådgivningen i de fall verksamheten sorterar under socialförvaltningen i den ansvariga kommunen. I dagsläget innebär det att verksamheten i 100 kommuner faller utanför IVO:s tillsynsmandat. För det andra saknas det enligt IVO krav och mål för budget- och skuldrådgivningen vilket gör det omöjligt för myndigheten att granska verksamhetens kvalitet. Riksrevisionen kan även konstatera att IVO baserar sin tillsyn på en riskanalys. Budget- och skuldrådgivningen är inte ett indikerat riskområde i myndighetens nuvarande riskanalys. Riksrevisionens slutsats är därmed att det sannolikt inte kommer ske någon tillsyn över budget- och skuldrådgivningen inom en överskådlig framtid.
Riksrevisionen ställde inledningsvis upp följande bedömningsgrunder gällande förutsättningar för en ändamålsenlig kommunal budget- och skuldrådgivning:
a) att det stöd som statliga myndigheter lämnar är behovsanpassat och b) att verksamheten regleras på ett sätt som möjliggör tillsyn i syfte att säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till tjänsten och att den är likvärdig.
Det första villkoret, att de statliga myndigheternas stöd är behovsanpassat bedöms till största delen var uppfyllt, även om behovet av kunskap bland rådgivarna är bredare än det mer specifika kursutbudet. Riksrevisionen vill dock uppmärksamma att den ökande skuldsättningen i kombination med budget- och skuldrådgivarnas komplexa uppgift sannolikt kommer att ställa högre krav på utbildningens bredd och omfattning framöver. Det andra villkoret gällande reglering som möjliggör tillsyn bedöms däremot inte vara uppfyllt. Utifrån vad som nämnts ovan är Riksrevisionens bedömning att dagens reglering har allvarliga brister gällande förutsättningarna att genom tillsyn säkerställa att kommuninvånarna får tillgång till en likvärdig tjänst.
6.3.3 Rekommendationer
Mot bakgrund av ovan presenterade iakttagelser och slutsatser rekommenderar Riksrevisionen följande:
Regeringen bör tydliggöra regelverket som styr den statliga tillsynen över den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Detta för att säkerställa att Inspektionen för vård och omsorg har förutsättningar att utföra tillsyn över verksamheten inom samtliga kommuner samt granska verksamhetens kvalitet.
Regeringen bör ta fram tydliga grundkrav och mål för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Detta för att möjliggöra ändamålsenlig tillsyn, men också för att stärka verksamhetens roll.
Regeringen bör förstärka Konsumentverkets resurser för stöd till den kommunala budget- och skuldrådgivningen i syfte att bättre matcha de kommunala rådgivarnas behov inom till exempel utbildning.
Regeringen bör ta initiativ till att bilda ett nätverk mellan berördamyndigheter och aktörer vars syfte ska vara att samverka kring frågor som rör överskuldsatta och budget- och skuldrådgivning. Nätverket bör bestå av aktörer som på olika sätt kommer i kontakt med, och hänvisar till den kommunala budget- och skuldrådgivningen (se figur 2).
Utöver dessa rekommendationer vill Riksrevisionen också uppmana regeringen att närmare undersöka alternativa sätt att finansiera rådgivningsverksamheten.
Ett exempel som kan framhållas är Storbritannien, där den brittiska
motsvarigheten till budget- och skuldrådgivning delvis finansieras av en avgift som tas ut från aktörer på den brittiska finansmarknaden. Avgiften tas ut av Storbritanniens motsvarighet till Finansinspektionen.