Enligt 9 kap 34 § ska rivningslov ges om byggnaden inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser. Rivningslov skall dessutom ges om inte byggnad/byggnadsdel;
”bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.”73
Kravet på att en byggnad/byggnadsdel inte får rivas med anledning av att den är nödvändig för bostadsförsörjning är dock borttagen.74
71 Prop 2009/10:170, s 464.
72 A a s. 465.
73 A a s. 474.
DISKUSSION LAGSTIFTNING
Har den nya plan- och bygglagen gett upphov till nya ställningstaganden eller medfört några konsekvenser för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen? Med utgångspunkt i förarbeten, lagtexter och författningskommentarer följer ett försök med att besvara följande frågor.
- Hur har processen och utredningsarbetet sett ut avseende arbetet med införandet av nya PBL.
-Vilka konsekvenser, om några, medför den nya lagstiftningen för bevarandet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse?
Som framgår ovan beskrivs förändringarna i nya PBL som språkliga och redaktionella och med avseende på hanteringen av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse utgörs nog den största förändringen av en ny struktur och ordning avseende indelningen av aktuella kapitel och paragrafer. Som framgår i SOU 2005:77 ansågs det att bevarandearbetet hade försvårades då 3 kap 12 § endast avsåg enstaka byggnader75. Som framgår ovan finns nu möjligheten att skydda byggnader enligt 8 kap 13 § (tidigare 3 kap 12 §) i detaljplan eller områdesbestämmelse. En viktig och väsentlig förändring med avseende på hantering av vårt byggda kulturarv är dock att det i enlighet med 4 kap 16 § 2 p och 4 kap 42 § 4 p numera är möjligt att skydda ett bebyggelseområde i detaljplan eller områdesbestämmelse i enlighet med 2 kap 6 § 3 stycket;
”Vid planläggning och i andra ärenden enligt denna lag ska bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas”
Denna möjlighet till skyddsbestämmelser måste ses som betydelsefull, då det kulturhistoriska värdet inte sällan återfinns i hela bebyggelseområden.
En av PBLs viktigaste uppgifter bör vara att på ett enkelt och strukturerat sätt utgöra ett verktyg för kommunerna i samband med att framgångsrikt och långsiktigt hantera vårt byggda kulturarv. Att detta har varit av stor betydelse för beslutsfattarna framgår tydligt då en av ambitionerna vid införandet av PBL (1987:10) var att hitta metoder för att hantera det befintliga bebyggelsebeståndet, i stället för att som tidigare fokusera på nybyggnad och exploatering. Vidare infördes begreppet varsamhet i gamla PBL i syfte att uppmärksamma den befintliga bebyggelsen i samband med dess upprustning samt
inom arbetet med den pågående stadsförnyelsen.76 77Enligt förarbeten till PBL (1987:10) framgår att:
”Gällande byggnadslagsstiftning är i hög grad inriktad på reglering av ny bebyggelse och exploatering av mark. Urbanisering och tätortstillväxt har nu av olika skäl minskat i betydelse som planläggningsproblem. I stället träder frågor om resurshushållning, friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll samt social och teknisk förnyelse av våra tätorter i förgrunden för planeringsintresset.”78
Det kan dock uppfattas som att denna tanke inte har fungerat på önskvärt sätt då PBL:s planinstrument och förfaranderegler enligt SOU 2005:77 inte:
”anses passande för förvaltning av befintlig bebyggelse.”79
och att:
”reglerna för bygglovsprövning och kraven på byggnader främst är inriktade på nyproduktion, men har brister och oklarheter när det gäller ändringar och tillägg till befintliga byggnader.”80
Är detta en uppfattning och tolkning av lagen som blev ett faktum och en policy? Det skulle vara intressant att fördjupa sig i frågan för att utreda hur hanteringen av befintliga byggnader fungerar då beslut fattas med stöd i nya PBL.
I SOU 2005:77 framgår att det finns önskemål om att få tillstånd en tidig dialog med
allmänheten81. Vidare framgår ”att man bör värna om formerna för
medborgarinflytande och om enskilda rättigheter”82 Enligt ovan är det med stöd i den nya PBL, möjligt för företagare, fastighetsägare, myndigheter och organisationer att begära planbesked avseende visst område och med visst ändamål. Vidare har kommunen skyldighet att inom 4 månader lämna besked i frågan.83 Ett krav är dock att det i begäran framgår att den som begär beskedet också har en roll i processen. Detta krav grundar sig i att kommunen skall kunna bedöma möjligheterna för ett genomförande av den aktuella planen84. Som framgår ovan fanns ett uttalat behov av att effektivisera kommunens planprocesser.85 Bestämmelsen om planbesked kan innebära
76 SOU 2005:77, s. 252
77 När det gäller möjligheten att införa skydds- eller varsamhetsbestämmelser har det blivit tydligare att varsamhet även skall beaktas när en byggnad skall flyttas.
78 SOU 1985/86:1, s. 70. 79 SOU 2005:77 s. 257. 80 A a s. 258. 81 A a s. 250 82 A a s. 181. 83 Prop 2009/10:170, s. 222. 84 A a s. 227. 85 Se avsnittet ”PROPOSITION 2009/10:170”
att planprocessen kortas ner, vilket exempelvis kan gynna mindre byggföretag. Förutom att, som det framgår i prop 2009/10:170, ska: ”gynna goda konkurrensförhållanden” mellan olika byggföretag bör dessutom denna bestämmelse kunna skapa möjligheter för kulturvårdande organisationer att initiera upprättande av detaljplaner i syfte att värna om skilda kulturmiljöer. En önskan vore dock att bestämmelsen även omfattade upprättande av områdesbestämmelser, vilket kan vara ett lämpligt instrument i syfte att skydda byggnader/bebyggelseområden. Förklaringen till att de kan anses lämpligt med områdesbestämmelser är bland annat att de till skillnad från detaljplan inte har ett obligatoriskt krav på minsta innehåll. I SOU 2005:77 beskrivs också områdesbestämmelser ha;
”en potential för att på ett förhållandevis enkelt sätt kunna reglera successiva förändringar av befintliga bebyggelser”86
I gamla PBL 3 kap 1 § och 2 kap 2 § användes termen ”estetiskt tilltalande”. I prop 2009/10:170 framgår att detta uttryck inte längre skall användas i lagtext, då uttrycket har medförta problem i domstolens överprövning med anledning av att uttrycket kan anses grunda sig på ”eget tycke och smak” istället för att baseras på väl underbyggda kunskaper avseende bebyggelsens värde.87 Uttrycket ”estetiskt tilltalande” innefattar aspekterna färgsättning, storlek, skala och materialval och i den nya lagen framgår det istället att ”en byggnad skall ha en god form-, färg- och materialpåverkan. Det är dock intressant att notera att det i 2 kap 3 § 1 p i nya PBL (motsvarar 2 kap 2 § i gamla PBL) fortfarande går att läsa att:
”planläggning enligt denna lag [………] skall främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse”.88
Det torde därmed fortfarande uppstå problem vid domstolens överprövning.
Det borde dessutom falla sig naturligt att i detta avsnitt även diskutera efterfrågade regelförändringar avseende rivningslov. Denna fråga hanteras dock i fallstudiedelens efterföljande diskussionsavsnitt med anledning av att en av fallstudierna utgörs av ett ansökt rivningslov i Tanums kommun.
Enligt ovan drar sig kommunerna för att införa skyddsbestämmelser i detaljplan då det finns en möjlighet att fastighetsägaren kan få rätt till ekonomisk ersättning. Reglerna avseende eventuell ersättning har inte förändrats i och med den nya lagstiftningen och de gällande ersättningsreglerna diskuteras bland annat i ”Kulturbebyggelseutredningen SOU 2004:94” 89 86 SOU 2005:77, s. 258. 87 A a s. 262. 88 2 kap 3 § 1 p PBL (2010:900). 89 SOU 2004:94, s 108 ff.
Ett bra alternativ till skyddsbestämmelser är att i detaljplan eller områdesbestämmelse, införa förhöjd bygglovplikt. Detta ger kommunerna en naturlig möjlighet att starta en dialog med fastighetsägaren i vilken kommunen kan påverka den slutliga åtgärden av en specifik byggnad.
Med anledning av de svårigheter som förefaller finnas i samband med 8 kap 13 § PBL och ersättningsfrågor, vore det intressant att i ett eventuellt framtida arbete studera innebörden och den praktiska betydelsen av ”pågående markanvändning avsevärt försvåras” och ”betydande skada”
När det gäller mer övergripande frågor som till exempel översiktsplaner, framgår det i SOU 2005:77 att det fanns en förhoppning om att översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag skulle komma att stärkas. Denna förhoppning kanske kan anses uppfylld då det enligt författningskommentarerna tydligare skall framgå i översiktsplanen hur kommunen avser att hantera den fysiska miljöns långsiktiga utveckling och dess användning. Dessutom skall det i översiktsplanen framgå hur kommunen planerar att samordna och ta hänsyn till planer och program som har betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling.90 I detta sammanhang kan översiktsplanen ses som en möjlighet för kommunen att visa hur man vill att samhället skall utvecklas och brukas. För att möjligöra översiktsplanens betydelse som beslutsunderlag krävs att kommunen har god kännedom om värdet i den befintliga bebyggelsemiljön, detta kan ske i olika former, till exempel genom upprättande av kulturmiljöprogram, Bebyggelseinventering, byggnadsordningar eller inventering av kulturmiljöer. Det bör dock noteras att det enligt SOU 2005:77 framgår att det är vanligt att dessa dokument inte är kopplade till översiktsplanen samt att dokumenten inte har förankrats i kommunfullmäktige.91 Detta måste tyvärr innebära att det finns en risk att programmens innehåll inte är känt för beslutsfattarna.
Som framgår ovan utgjorde brister i kommunernas tillämpning och hantering av PBL ett betydande problem. Med anledning av detta kan det noteras att staten i samband med införandet av den nya PBL har genomfört kompetensinsatser för att förbättra tillämpningen av PBL. Denna kompetensinsats redogörs bland annat för i rapporten ”Ny PBL – på rätt sätt ”Kompetensinsatser gällande ny plan- och bygglag”. Enligt rapporten är syftet med insatserna bland annat att hitta metoder för att arbeta mot en mer enhetlig tillämpning av PBL samt att effektivisera arbetssätten och rutinerna i planeringsprocessen. Förhoppningsvis medför detta att kommuner och länsstyrelser hittar gemensamma rutiner och metoder.
Med anledning av att bevarande av våra kulturhistoriskt värdefulla
byggnader/bebyggelsemiljöer är en nationell angelägenhet, vore det lämpligt att kommunerna inte alltid tar ut avgift för eventuella bygglovpliktiga åtgärder. Detta kan öka förståelsen och acceptans för att deras hus kräver en speciell och mer varsam
90 Prop 2009/10:170, s. 173.
hantering. Detta kan också medföra att fastighetsägaren och de boende får en mer positivt inställning till att ta hand om sina byggnader på ett kulturhistoriskt motiverat sätt.
Avslutningsvis är det intressant att notera att det fanns ett starkt motstånd mot införandet av den nya PBL. Som framgår ovan är förklaringen till att det idag finns en ny PBL den att språket behövde moderniseras samt att lagen behövde omstruktureras. Detta gjorde det omöjligt att göra ändringar i den befintliga lagen. Det framkommer dock att den nya lagen endast är: ”en språklig och redaktionell omarbetning av lagen”. Denna omarbetning är trots detta relativt omfattande, vilket blir tydligt då oppositionen i ett betänkande framförde stark kritik inför riksdagens omröstning avseende införandet av den nya lagen. Deras gemensamma uppfattning var att det saknades kvalitet och noggrannhet i beredningsarbetet.92
Vidare framgår det i riksdagens protokoll från den 21 juni 2009 att en representant för socialdemokraterna yrkar avslag på propositionen 2009/10:170, då den ”i vissa delar är så otydlig att det inte går att ha kännedom om vilka följder lagtexten kan få i praktiken”.93 Kanske har det visat sig ligga en del i kritiken. Enligt Boverkets rapport ”Plan- och bygglagen i praktiken 2011” framgår att förbättringar i handläggning enligt PBL behöver göras inom flera olika områden. Exempelvis har det visat sig att antalet detaljplaner med bestämmelser som saknar stöd i PBL blir allt vanligare.94 95 Idag har Boverket fått ett antal uppdrag där målet är att effektivisera och förbättra beslutsfattande med stöd i PBL. Förhoppningsvis kan detta i förlängningen leda till en bättre fungerande hantering av vårt byggda kulturarv.
Min något bekymrande slutsats är dock att det som verkligen betyder något och det som styr hur en byggnad/bebyggelsemiljö bevaras i slutändan är tjänstemännens och politikernas kunskapsnivå, vilja och ambition då de tolkar och fattar beslut enligt aktuell lagstiftning. Genom erfarenhet baserad på beslut fattade enligt Jordabalkens bestämmelser i myndighetsutövning, förstår jag vikten av att ha tillgång till ett bra beslutsunderlag och att handläggaren har de rätta förkunskaperna i samband med att ett beslut skall fattas enligt gällande lagstiftning. Detta med anledning av att dessa beslut skapar en policy som blir gällande inom den aktuella verksamheten. Det torde vara rimligt att anta att detta förhållande är generellt och därmed gäller i sammanhang då beslut fattas enligt gällande lagstiftning vid myndigheter och kommuner.
Det finns bra verktyg utarbetade för att hantera vårt byggda kulturarv, till exempel PBL. Dessutom har kommunerna ofta låtit upprätta tydligt formulerade rekommendationer och riktlinjer i form av kunskaps-och planeringsunderlag. Utöver detta finns också
92 SOU 2009/10:CU25, s. 60-61.
93 http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-protokoll-2009101_GX09141/
94 Plan- och bygglagen i praktiken 2011 –Spaningar visar på utmaningar och möjligheter, s 9.
95 Detta har även tidigare varit ett problem, vilket framgår i rapporten ”Lagstöd? Tydlighet? Som även omnämns i avsnittet ”Tidigare forskning”
rapporter från dels Riksantikvarieämbete och dels Boverket, i vilka det framgår hur vi skall värna om vårt byggda kulturarv. Förhoppningen är dock att kunskapen, den rätta viljan och ambitionen finns ute i våra kommuner när det väl är dags att fatta de avgörande besluten som direkt eller indirekt berör vårt byggda kulturarv.
FALLSTUDIER
Som framgår ovan har jag för avsikt att i uppsatsens andra del knyta ihop den teoretiska delen med den praktiska delen genom att visa exempel på hur lagen används i löpande plan- och bygglovsarbete samt detaljplanearbete vid våra kommuner. Detta sker genom två fallstudier, dels ett rivningslovsärende i Tanums kommun och dels ett detaljplaneprocessärende i Sotenäs kommun.
I följande avsnitt avses att redogöra för Plan- och byggavdelningens handläggning av rivningsansökan avseende fastigheten Tanum Grebbestad 20:3. Redogörelsen grundar sig på genomgång av mailkontakter mellan fastighetsägaren, Plan- och byggavdelningen samt Bohusläns museum.
I avsnittet redogörs vidare för detaljplaneprocessen avseende ”Gamla Hunnebo”, Sotenäs kommun. Redogörelsen grundar sig framför allt på dokumentet ”Planprogram för Gamla Hunnebo” Dessutom baseras redogörelsen på kontakt med den arkitekt som ansvarade för upprättandet av ”Planprogram Gamla Hunnebo”.
Bebyggelseinventering avseende Tanum Grebbestad
Grebbestad ligger i Tanums kommun vilket är en kommun i norra Bohuslän. Fastigheten är belägen i centrala Grebbestad och ingår i ett område som inventerades 2008-2009 av Cecilia Wingård och Lars Rydbom, Bohusläns museum på uppdrag av Tanums Kommun. I den utförda inventeringen har utvalda byggnader fotograferats samt dokumenterats okulärt med utgångspunkt i kulturhistoriska aspekter. Som komplettering till detta har dessutom enkäter avseende information om husets historia och byggnadsteknik skickats till samtliga berörda fastighetsägare.96 I inventeringen indelades byggnaderna i tre olika klasser (I, II och III) där klass I är den högst värderade klassningen. Klassningen är kopplad till PBL och inventeringen skall ses som ett underlag inför eventuella framtida detaljplaner eller områdesbestämmelser då den kan ligga till grund för möjliga q-märkningar.97 Inventeringen är en del i kommunens miljömålsarbete och ingår i ett av riksdagens fastställda miljömål, ”God bebyggd miljö. Enligt miljökvalitetsmålet framgår att;
”Bebyggelsens kulturvärden skall senast år 2010 vara identifierat och ha en långsiktig hållbar förvaltning”98
96http://www.tanum.se/huvudmeny/boendemiljoinfrastruktur/bygglovtillstandochfastighetsfragor/kulturhistorisk abyggnader.4.7664b4813898b7df9844739.html, Grebbestad, s. 8.
97 A a s. 8.
Ansökan om rivningslov avseende Tanum Grebbestad 20:3
Den 2 december 2011 inkom en rivningsansökan avseende fastigheten Tanum Grebbestad 20:3, med adress Övre Långgatan 2, till Plan- och byggavdelningen vid Tanums kommun.
Bild 1. Tanum Grebbestad 20:3.
Området omfattas av en detaljplan upprättad 1946. I planen finns inga bestämmelser om rivningsförbud eller bevarande- eller skyddsbestämmelser. I bebyggelseinventeringen från 2008-2009 beskrivs fastigheten enligt följande:
Byggår: Någon gång mellan 1850 och 1875 (enl. Mats Hansson).Fd husnummer/stadsäga: nr 30/ Järnhandlaren 3.
Historia: I huset har tidigare funnits järnaffär och färgaffär. Enligt muntlig källa har det
även mellan 1900 och 1930 varit lager för sprängämnen i huset.
Beskrivning: Fastigheten ligger där Övre och Nedre Långgatan möts, vid platsen som
kallas ’Kap horn’. Huset, som är uppfört med stolpverk, har magasinskaraktär. Grunden består av betongblock och på taket ligger tvåkupiga tegelpannor. Det finns ett flertal olika sorters dörrar och fönster oregelbundet placerade i fasaden.
Värden att bevara: Magasinskaraktären, träfasaden, oregelbundenheten gällande
Motivering: Huset är ett av flera äldre karaktärsskapande byggnader i Grebbestad och
har ett miljömässigt värde för gatubilden utmed Gisslerödsbacken/ Övre Långgatan.99
Kulturhistorisk bedömning: Klass II
Enligt ”Byggnadsinventering Grebbestad” beskrivs klass II byggnader enligt följande: ”KLASS II -Särskilt värdefulla byggnader
Alla klass II-byggnader skall vid byggnadslovsprövning anses vara sådana särskilt värdefulla byggnader, som avses i 3 kap 12 § PBL och får inte förvanskas ”100
Bohusläns museum gavs möjlighet att yttra sig i ärendet och den 18 januari 2012 inkom ett yttrande från Bohusläns museum till Plan- och byggavdelningen. I yttrandet framförs bland annat att ”huset är en mycket viktig del i Grebbestads karaktär” och att ”huset betyder mycket för stadsbilden och upplevelsen för den som nalkas samhället utmed Gisslerödsbacken”.101
Utöver det byggnadsmässiga kulturarvet framhålls också byggnadens samhällskulturella värden genom att understryka att byggnaden utgör ett exempel på delar av ortens historiska näringsverksamhet som inte berör det maritima. Handläggaren vid museet ställer frågan om inte byggnaden kan isoleras och göras beboelig.
Bild 2. Grebbestad 20:3 till vänster i bild, sedd från Gisslerödsbacken.
Utifrån den kontakt kommunens handläggare har haft med fastighetsägaren framgår att även kommunen anser det värdefullt att fastigheten renoveras och bevaras.
99http://www.tanum.se/huvudmeny/boendemiljoinfrastruktur/bygglovtillstandochfastighetsfragor/kulturhistorisk abyggnader.4.7664b4813898b7df9844739.html, Grebbestad, s. 134.
Motivering till beviljat rivningslov avseende Tanum Grebbestad 20:3
Trots att Bohusläns museum och kommunen anser att det är värdefullt att bevara och renovera den aktuella byggnaden samt att byggnaden har klassats som en klass-II byggnad i bebyggelseinventeringen, beviljade stads- och byggnadsnämnden rivningslov för byggnaden 2012-02-28. Som skäl till beslutet angavs dels att det enligt detaljplanen från 1946 ej finns några bevarande- eller skyddsbestämmelser och dels att byggnaden bedömdes som klass-II i den upprättade bebyggelseinventeringen. Enligt PBL 9 kap 34 § 2 p, kan dock rivningslov nekas inom planlagt område om byggnaden; ”bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.”
Slutsatsen måste därmed vara att viljan att bevara byggnaden fanns hos kommunens handläggare, men fastighetsägaren hade inte samma önskan och kommunen beviljade därmed rivningslov. Syftet med bebyggelseinventeringar torde väl vara att tydliggöra byggnaders/bebyggelseområdens värden för att på så vis förbättra möjligheterna till ett bevarande, och inte tvärtom. I detta aktuella ärende har bebyggelseinventeringen använts som en motivering för att bevilja rivningslov med anledning av att byggnaden inte har klassat som en klass-I byggnad, vilket ju är den högsta klassningen.
Avslutningsvis kan tilläggas att en förhoppning är att Tanums kommun i framtiden väljer att upprätta bevarandeinriktade detaljplaner för sina kulturhistoriskt värdefulla områden.
Planarbete avseende detaljplan för ”Gamla Hunnebostrand”
I Sotenäs kommun i Norra Bohuslän ligger kustorten Hunnebostrand. Orten är en av flertalet orter längs Bohuskusten där befolkningen under årens gång har livnärde sig på sillfiske, stenhuggeri och turistnäring. Detta avspeglas tydligt i ortens fysiska framväxt i form av dess bebyggelse och bebyggelsestruktur, gaturummen och rummen mellan husen samt bryggor och kajer.
Bild 3. Översiktsbild ”Gamla Hunnebo” (bild från ”Kulturmiljön i Hunnebo”)
Denna historiska utveckling har kommit att ge orten dess typiska karaktär vilken kommunens politiker och tjänstemän har sagt sig ha en ambition att bevara. Detta skall ske genom upprättande av en bevarandeinriktad detaljplan. Detaljplanen skall omfatta området som kallas för ”Gamla Hunnebo”102 och 2011-08-11 upprättades ett planprogram med syfte att ta fram en bevarandeinriktad detaljplan för området. Programmet reviderades 2012-05-24.
Enligt nya PBL är detaljplaneprocessen indelad i följande delmoment:
Enligt kommunens hemsida befinner sig detaljplaneprocessen avseende ”Gamla Hunnebo” i programskedet. Syftet med programskedet är att ge de som berörs av planen insyn samt att ge dem möjlighet att vara med och påverka planens slutliga innehåll. Vidare framgår det att följande dokument ingår i den påbörjade processen: ”Planprogram för Gamla Hunnebo” upprättat av Miljö- och byggförvaltningen, Sotenäs kommun, ”Bebyggelseinventering”, upprättad av Cecilia Wingård, ”Karta”, ”Kustbebyggelseprojektet”, utgiven av Länsstyrelsen Västra Götalands län, ”Kulturmiljön i Hunnebo”, ”Gestaltningsprogram”, uppgift om vem/vilka som har
102http://www.sotenas.se/kommunen/forvaltningaravdelningar/miljobyggforvaltning/planenheten/detaljplanering/