Centrala utgångspunkter

Våra förslag ska syfta till att förbättra kompetensförsörjning, utbild- ningsutbud, resursutnyttjande och likvärdighet samt till att motverka segregation. Dessa kan betraktas som separata områden men de hänger också samman och påverkar varandra sinsemellan. Dessutom finns det ibland inbyggda motsättningar mellan olika syften. För en kom- mun eller ett samverkansområde kan ett utbildningsutbud vara till- räckligt för att möta elevernas intressen men samtidigt vara otillräck- ligt för arbetsgivarnas kompetensbehov. Det kan också vara svårt att förena ett krav om att erbjuda ett brett och allsidigt utbud med andra krav på resurseffektivitet. Förutom att det förekommer målkonflikter finns det också andra väsentliga värden som kan komma att stå i kon- flikt med varandra.

Balanspunkter när det gäller ansvar och inflytande vid planering och dimensionering

För en ändamålsenlig planering och dimensionering i förhållande till utredningens syften kan olika intressen behöva ställas mot varandra. Utredningen har identifierat tre centrala områden som kräver prin- cipiella avvägningar mellan väsentliga värden.

Det handlar för det första om å ena sidan ungdomar och vuxnas behov, önskemål och intressen vid valet av utbildning, och å andra sidan nyttan av utbildningen för både individen och samhället i ett vidare och lite längre perspektiv.

För individen kan nyttan av utbildningen handla om möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden eller studera vidare. För samhället kan nyttan av utbildningen handla om kompetensförsörjning, genom- strömning och att eleverna är väl förberedda för ett aktivt liv som samhällsmedborgare i vid bemärkelse. För samhället är kostnaderna för utbildningen också en viktig fråga. Det kan i gymnasieskolan finnas utbildningar som är mycket efterfrågade av elever, men vars kostna- der är svåra att motivera med hänsyn till elevernas övergång till arbets- livet eller till högre utbildning efter utbildningen. Även om elever själva väljer sin utbildning i dag så är det inte en obegränsad frihet. Elevernas valmöjligheter påverkas av både statliga och kommunala beslut om utbudet. Det sker således redan i dag en avvägning mellan individens fria utbildningsval och samhällets beslut om utbud.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete med att föreslå en ny modell för planering och dimensionering har varit att värna individens möjlighet att fritt välja sin utbildning. Utredningen har därför anlagt ett individperspektiv som både handlar om att se till indi- videns valmöjligheter och att se till individens nytta av utbildning.

För det andra handlar det om balansen mellan kommunernas själv- ständighet att utforma utbildningsutbudet och en starkare statlig eller regional styrning av det gymnasiala utbudet. Ansvaret för den gym- nasiala utbildningen är i dag delat. Staten sätter upp ramar men inom dessa har kommunerna ett stort utrymme att avgöra hur verksam- heten ska utformas och bedrivas.

Vad gäller gymnasieskolan beslutar staten om vilka nationella pro- gram och inriktningar som ska finnas, medan kommunerna beslutar om vilka utbildningar de ska erbjuda. När det gäller så kallade särskilda varianter och riksrekrytering krävs dock beslut från Skolverket. Det är således redan i dag ett samspel mellan stat och kommun när det gäller utbildningsutbudet. Kommunerna ansvarar för att ungdomar i kommunen har tillgång till utbildning i gymnasieskola, men bara omkring hälften av eleverna går i en gymnasieskola som elevens hem- kommun är huvudman för. Det betyder att kommunernas utbud också påverkas av beslut från angränsande kommuner och enskilda huvud- män. Kommunernas beslut om utbud påverkas alltså av både statliga beslut och av beslut som fattas av andra kommuner och enskilda huvudmän.

Även för komvux och särvux är ansvaret för utbudet av utbild- ning på gymnasial nivå i dag delat mellan kommunerna och staten. Staten reglerar bl.a. vilka typer av kurser som får anordnas och vilket ansvar kommunerna har att erbjuda utbildning. Kommunerna har frihet att besluta om utbudet, men ska sträva efter att erbjuda utbild- ning som svarar mot efterfrågan och behov. Samspelet om utbudet mellan stat och kommun har stärkts sedan statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning infördes. Statsbidraget förbättrar kom- munernas möjlighet att utöka volymerna av yrkesutbildning på gym- nasial nivå, men det är samtidigt omgärdat av statliga regleringar för hur utbudet av sådan utbildning ska tas fram. För denna del av yrkes- utbildningen påverkas kommunerna dessutom av regleringar om sam- verkan mellan minst tre kommuner för att kunna ta del av stats- bidraget. Således påverkas även kommunernas utbud av framför allt

yrkesutbildning i komvux och särvux av statens och andra kommu- ners beslut.

Att värna den kommunala självstyrelsen är en naturlig utgångs- punkt för utredningen. Samtidigt uppfattar utredningen att uppdraget inbegriper att överväga om det finns anledning att förskjuta balans- punkten mellan staten och kommunerna när det gäller det gemen- samma ansvaret för vilket utbildningsutbud som ska erbjudas ung- domar och vuxna.

För det tredje handlar det om avvägningen mellan de enskilda huvudmännens frihet att själva välja vilka utbildningar de vill anordna och det allmännas intresse av att det utbud som erbjuds svarar mot både elevers och samhällets behov på både kort och lång sikt.

De fristående gymnasieskolorna är i dag en stor och självklar del av den svenska gymnasieskolan och utredningen har fått i uppdrag att se över ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar av ansvarsfördelningen vid planering och dimensionering. En viktig ut- gångspunkt för utredningens arbete har varit att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar och villkor för kommunala och enskilda huvudmän även i denna del av uppdraget. Men villkoren och förut- sättningarna skiljer sig åt mellan de olika huvudmannatyperna vilket gör att det kan finnas behov av att anpassa regelverket efter de olika förutsättningarna. Till skillnad från de enskilda huvudmännen har kommunerna det allsidiga utbildningsuppdraget enligt skollagen (2010:800) att uppfylla. Även här handlar det om en avvägning mellan behovet av en ändamålsenlig planering och dimensionering och de enskilda huvudmännens friutrymme.

Förslag som kan genomföras relativt snabbt utan stora systemförändringar

Utredningen konstaterar att stora systemreformer tar lång tid att genomföra. Samtidigt behöver antalet platser i gymnasieskolan byggas ut snabbt och det finns ett stort behov av effektivisering för att bättre använda de resurser som samhället avsätter för utbildning. Den dramatiska krisen på grund av coronaviruset som briserat under utredningens arbete visar också på nödvändigheten av att stärka vuxen- utbildningens roll för omställning i arbetslivet. Mot den bakgrunden har utredningen närmat sig uppdraget med ambitionen att hitta lös- ningar som snabbt kan genomföras och ge resultat, samtidigt som de

bygger på principer som kan ligga till grund för en långsiktigt hållbar modell för planering och dimensionering.

Fokus på planering och dimensionering – inte en översyn av utbildningarnas innehåll

Förbättrad kompetensförsörjning och ökad genomströmning påver- kas av ungdomars och vuxnas val av utbildning. Utbildningars inne- håll har betydelse för deras attraktionskraft och därmed hur eleverna väljer. Ett exempel på detta är det minskade intresset för gymnasie- skolans yrkesutbildningar efter reformen 2011.

I mars 2015 fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gym- nasieutbildning samt att göra en översyn av innehållet och vid behov föreslå justeringar av gymnasieskolans utbildningar (dir. 2015:31). Utgångspunkten skulle bl.a. vara efterfrågan på arbetsmarknaden, elevernas val och huvudmannens förutsättningar att enskilt eller i samverkan erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningar. Utredningens betänkande överlämnades till regeringen i mars 2016.3 _{Flera av utred-}

ningens förslag har realiserats, bl.a. beslutade regeringen om föränd- ringar av innehållet på flera nationella program i december 2019, dvs. samtidigt som vi utreder en regionalt baserad modell för planering och dimensionering.

Direktiven för vår utredning pekar tydligt ut just planering och dimensionering av utbildning och som framgått ovan presenterades en innehållsmässig översyn av de nationella programmen i betänkandet En attraktiv gymnasieskola för alla, därför har vi inte utrett utbild- ningarnas innehåll. Under utredningens arbete har vi dock tagit del av många synpunkter och önskemål rörande förändringar av fram- för allt gymnasieskolans utbildningar. I kapitel 6 (avsnitt 6.1.9) gör utredningen därför vissa bedömningar vad gäller behov av fortsatt utredning av utbildningarnas innehåll och utformning.

Ett särskilt intresse riktas mot yrkesutbildning på gymnasial nivå för vuxna

Utredningens uppdrag omfattar utbildning på gymnasial nivå. Då utredningens uppdrag i stort syftar till att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnytt- jandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbild- ningar av hög kvalitet, har utredningen valt att fokusera på den yrkes- inriktade utbildningen inom komvux och särvux. Det blir samtidigt en naturlig utgångspunkt för att koppla ihop utredningens förslag med förslagen i regeringens proposition 2019/20:105 Komvux för

stärkt kompetensförsörjning. Förslagen i prop. 2109/20:105 syftar bl.a.

till att komvux i högre grad ska bidra till arbetslivets behov av kom- petens och bättre möta vuxnas behov av utbildning i olika skeden av livet. Bl.a. föreslår regeringen att de övergripande målen med utbild- ningen ska kompletteras så att det framgår att utbildningen även ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörj- ningen till arbetslivet och ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning. Vidare föreslås att prioriteringsregeln inom komvux ska ändras så att de med störst behov av utbildning prioriteras. Detta innebär att inte bara de med minst utbildning utan även bl.a. arbets- lösa och vuxna i behov av yrkesväxling ska prioriteras vid urval till utbildningen.

Det finns även andra aspekter som påverkat de utgångspunkter som utredningen utgått från, t.ex. att komvux och särvux är kursutfor- made, att det i dag är huvudmannen som beslutar om vilka nationella kurser som ska erbjudas och hur stor volym eller antal platser dessa kurser ska omfatta samt att det i dag redan finns en relativt omfatt- ande rätt till utbildning i komvux på gymnasial nivå, i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning. Ytterligare en viktig utgångspunkt för utredningen har varit att komvux och särvux ska kunna bibehålla flexibilitet i form av snabba omställningar av utbud beroende på förändrade omvärldsfaktorer, och att det fortsatt ska vara möjligt att parallellt kunna studera på flera olika nivåer inom skolformerna.

När det finns rätt till utbildning på gymnasial nivå

Kommunerna ska tillhandahålla komvux och varje kommun ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. Hemkommunen har dessutom ett ansvar för att de som enligt skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskolan och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshög- skolan, och önskar delta i den, också får det. Därutöver ska kommu- nerna sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov. Motsvarande rättighetslagstiftning finns inte för utbildning i särvux på gymnasial nivå.

När det gäller rättighetsbaserad utbildning i komvux på gymna- sial nivå behöver kommunerna vara följsamma med att planerna och dimensionera utbildning så att de klarar att uppfylla lagkraven. Ut- redningen menar att då det redan finns en lagstadgad rätt till utbild- ning i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning, ofta i form av allmänteoretiska kurser, så skulle regional planering och dimensio- nering av all utbildning i komvux på gymnasial nivå inte få effekt, med utgångspunkt i utredningens direktiv. Därför har utredningen valt att fokusera på yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå.

När det finns möjlighet till utbildning på gymnasial nivå

När det gäller bestämmelsen om att kommunerna utöver rättighets- baserad utbildning ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov är de friare i planeringen av sitt utbud av utbildning. Här behöver de inte ovillkorligen erbjuda specifik utbild- ning. Yrkesutbildning kan vara en del av den rättighetsbaserade ut- bildningen för elever vars mål är grundläggande behörighet, men inte nödvändigtvis. Yrkesutbildning kan också syfta till att uppnå särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan. När yrkesutbildning erbjuds på gymnasial nivå är syftet dock i stor omfattning att stärka individers ställning i arbetslivet. Men det saknas en rätt att delta i yrkes- utbildning på gymnasial nivå i syfte att stärka sin ställning i arbets- livet. Yrkesutbildning på gymnasial nivå har också under ett antal år ökat i omfattning, inte minst beroende på statliga satsningar med det riktade statsbidraget enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux).

När utredningen tar sig an uppdraget riktas fokus mot den utbild- ning där det finns förutsättningar för en regional planering och dimen- sionering, dvs. den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud av utbildning som ska erbjudas. Eftersom yrkesutbild- ning är en så pass stor del av den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud som ska erbjudas väljer utredningen därför att särskilt fokusera på dessa utbildningar. Sådana utbildningar får också en särskilt stor betydelse för utredningens syften om att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet.

Kommunernas samverkan

Komvux och särvux saknar i stor utsträckning regleringar om kom- munal samverkan när det gäller utbud av utbildning. Skyldigheten att erbjuda och tillhandahålla utbildning ligger på kommunerna. Av- saknaden av regleringar för samverkan innebär inte att sådan sam- verkan inte förekommer. Det finns en hel del kommuner som på olika sätt har en relativt lång samverkanstradition men det är inte i någon större omfattning en regional fråga utan fortfarande är utbudet av komvux och särvux en kommunal angelägenhet. Den samverkan som numera är absolut vanligast berör statsbidraget för regionalt yrkes- vux, där en av förutsättningarna för att få statsbidrag är att minst tre kommuner ansöker gemensamt i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Eftersom utredningen valt att särskilt undersöka förutsättningarna för att bedriva yrkesutbildning faller det sig naturligt att analysera förutsättningarna för kommunal samver- kan beträffande dessa utbildningar, även den del som finansieras med riktade statsbidrag ingår i utredningens fördjupade intresse.

Att kunna kombinera olika delar av vuxenutbildningen

Både komvux och särvux ska utformas så att den enskildes studier inom någon av dessa skolformer kan kombineras med studier inom vuxenutbildningens andra skolformer. Komvux i svenska för invand- rare (sfi) ska utformas så att den enskildes studier kan kombineras

med studier inom andra skolformer inom skolväsendet. För effekti- viteten i utbildningssystemet är det avgörande att sådan samordning kan fungera smidigt. Utredningen har därför i uppdrag att överväga och vid behov föreslå hur en planering och dimensionering av gym- nasial utbildning kan samordnas med annan utbildning, t.ex. sfi.

Med utgångspunkt i utredningens direktiv har utredningen valt att fokusera på yrkesutbildning på gymnasial nivå, där möjligheten till sådana kombinationer är viktig för att kunna tillgängliggöra yrkes- utbildning för fler individer i komvux målgrupp. Detta gäller inte minst möjligheten att kombinera yrkesutbildning med sfi, svenska som andraspråk och andra språkstödjande insatser. Att även kombi- nera yrkesutbildning med andra delar av komvux utbud behöver fort- satt vara möjligt.