Dagens reglering

3.2.1 Två olika lagar

De grundläggande bestämmelserna om utlänningars rätt att vistas i Sverige och om avvisning och utvisning av utlänningar som av olika skäl inte får göra det finns i utlänningslagen. Utlänningslagen inne- håller även en rad andra regler om utlänningars inresa och vistelse här i landet. Där regleras exempelvis frågor om pass, visering, uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd. I utlänningslagen finns också be- stämmelser om vissa kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar, t.ex. omhändertagande av pass och resehand- lingar, fotografering, tagande av fingeravtryck och omhändertagan- de av utlänningen för att verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut. Utlänningslagen innehåller särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhetsärenden (se av- snitt 3.2.4), ska hanteras. Beträffande vissa utlänningar, som bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet eller som kan vara presumtiva terrorister, finns det – vid sidan av utlänningslagen – en särskild lag, lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.2) som reglerar de mer kvalificerade säkerhetsärendena. Den lagen lutar sig dock i många avseenden mot den generella regleringen i utlän- ningslagen, genom hänvisningar dit.

3.2.2 Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll En utlänning får enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll ut- visas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säker- het. Detsamma gäller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan be- faras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terrorist- brott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förbe- redelse eller stämpling till sådant brott.

Beslut om utvisning meddelas enligt 2 § lagen om särskild utlän- ningskontroll av Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen.

Anser Polismyndigheten eller Migrationsverket att en utlänning bör utvisas med stöd av lagen, ska myndigheten anmäla det till Säker- hetspolisen. I ett beslut om utvisning ska det, enligt 4 c § lagen om särskild utlänningskontroll, anges till vilket land utlänningen ska ut- visas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Utvisningsbeslutet ska innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. En- ligt 4 § ska utvisningsbeslutet förenas med ett förbud för utlänning- en att återvända till Sverige. Förbudet ska gälla antingen för en viss tid eller utan tidsbegränsning. En utlänning som har förbjudits att återvända hit kan, om beslutet har verkställts, enligt 4 a § få tillstånd av regeringen att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Migrationsverkets beslut att utvisa en utlänning får enligt 2 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande ska Migrationsverket enligt 3 § skyndsamt överlämna handlingarna till Migrationsöverdomsto- len som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslu- tet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett så- dant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Av 2 a § andra stycket lagen om särskild utlän- ningskontroll framgår att Säkerhetspolisen får överklaga Migra- tionsverkets beslut, om beslutet kan överklagas och det går Säker- hetspolisen emot.

Ett beslut om utvisning ska enligt 13 § lagen om särskild utlän- ningskontroll verkställas så snart det kan ske efter att beslutet fått laga kraft. Om inget annat bestämts, ansvarar Säkerhetspolisen för att utvisningsbeslutet verkställs.

Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får utlänningen under vissa förutsättningar, som anges i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll, tas i förvar. Om det är tillräckligt, kan utlänningen ställas under uppsikt. Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt anges i 9 a–c §§. Av 9 § framgår att Polismyn- digheten kan besluta om förvar eller uppsikt om frågan om utvisning ännu inte förts till Migrationsverket. Säkerhetspolisen ansvarar en-

ligt 8 a § för att ett förvarsbeslut verkställs. I samma paragraf anges var en utlänning som tas i förvar ska placeras och vilka regler som gäller för hur han eller hon ska behandlas under förvarstiden.

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlännings- kontroll men det föreligger ett verkställighetshinder, eller utvis- ningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Om det har gjorts, får enligt 11 § första stycket den myn- dighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa bestämda tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten, s.k. anmäl- ningsplikt. Den som beslutar om anmälningsplikt ska i beslutet ange omfattningen av anmälningsplikten men får uppdra åt Säkerhetspo- lisen eller Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsplikten ska fullgöras. Anmälningsplikt får beslutas även i vissa andra fall som anges i lagen. Om en utlänning har utvisats på grund av risken för att han eller hon kommer att begå eller med- verka till terroristbrott, får den beslutande myndigheten också be- sluta att reglerna om tvångsmedel i 19–22 §§ lagen om särskild ut- länningskontroll ska tillämpas. Utlänningen får då underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Efter till- stånd av domstol får vissa hemliga tvångsmedel användas.

Innan regeringen prövar frågan om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller som första instans beslutar om anmälnings- plikt, ska enligt 13 a § andra stycket respektive 11 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. muntlig förhand- ling (13 b och c §§), straff (23 och 24 §§), åtalsmedgivande (25 §), offentligt biträde (27 och 28 §§) och överklagande (bl.a. 3 c och d §§ och 28 a–c §§).

I 5 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll anges vilka paragrafer i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fråga om bl.a. bestämmelser som rör kontroll- och tvångsåtgärder, förvar och uppsikt och handläggningen hos förvaltningsmyndighet och Migrationsöverdomstolen.

I 2 b och 3 b §§ lagen om särskild utlänningskontroll anges när den lagen inte längre ska tillämpas, utan handläggning och prövning i stället ska göras enligt utlänningslagen.

3.2.3 Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas av regeringen i ett begränsat antal ärenden varje år. Från och med den 1 juli 2018 till och med den 30 juni 2019 fattade regeringen elva beslut med stöd av lagen (2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 5). Sex av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Två av besluten innebar att tidigare meddelade utvisnings- beslut upphävdes efter anmälan av Säkerhetspolisen. Ett beslut var avslag på en begäran från utlänningen om omprövning av utvisnings- beslutet. De två övriga besluten innebar avslag på begäran från utlän- ningen om upphävande av anmälningsplikt respektive avslag på över- klagande av Migrationsverkets beslut om anmälningsplikt. Under året innan, från och med den 1juli 2017 till och med den 30 juni 2018, fattade regeringen två beslut med stöd av lagen (2018 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2018/19:17, s. 5). Ett av besluten innebar avslag på ett överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Genom det andra beslutet inhiberades ett tidigare meddelat beslut om utvisning och samtidigt beslutade regeringen om anmälningsplikt. Under året före, den 1 juli 2016 till och med den 30 juni 2017, tillämpade regeringen lagen i fyra beslut (2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2017/18:57, s. 4 f.). Året dess- förinnan (från och med den 1 juli 2015 till och med den 30 juni 2016) fattade regeringen sju beslut med stöd av lagen (2016 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2016/17:72, s. 4 f.). Under perioden från och med den 1 juli 2014 till med den 30 juni 2015 tillämpade regeringen lagen i ett fall och under motsvarande period året före (1 juli 2013–30 juni 2014) gjordes det i två fall. Under de fem åren innan det (från och med den 1 juli 2008 till och med den 30 juni 2013) fattade regeringen ett eller inget beslut per år. Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1991 har regeringen fattat sammanlagt 65 beslut med stöd av lagen.

Säkerhetspolisen, Migrationsverket och Migrationsöverdomsto- len hanterar årligen ett antal mål och ärenden enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. Det är inte alla ärenden enligt lagen som blir föremål för regeringens prövning. Det är emellertid endast såda- na beslut som regeringen har fattat med stöd av lagen som omfattas av den årliga redogörelsen till riksdagen. Någon officiell statistik över samtliga fall där lagen om särskild utlänningskontroll har till- lämpats finns alltså inte, men det rör sig även totalt sett om ett be- gränsat antal fall.

3.2.4 Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen utgörs säkerhetsärenden enligt ut- länningslagen av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det är ärenden där Säkerhetspolisen förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstill- stånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en statusförklaring ska åter- kallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Även ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen är ett säkerhets- ärende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

Säkerhetsärenden avgörs på i princip samma sätt som andra ut- länningsärenden enligt utlänningslagen, om det inte finns särregler. Ärendena är dock som regel mer komplexa och därigenom också generellt sett betydligt mer arbetskrävande. Ett säkerhetsärende ska dessutom enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Säkerhetspolisen har enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen rätt att överklaga Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden och är enligt 16 kap. 6 § andra stycket, vid sidan av Migrationsverket, utlänning- ens motpart i migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestämts, är det enligt 12 kap. 14 § andra stycket ut- länningslagen Säkerhetspolisen som verkställer ett beslut om avvis- ning eller utvisning i ett säkerhetsärende, vilket alltså inte är fallet i andra ärenden enligt utlänningslagen.