Diskussion elcertifikatets roll i styrmedelsystemet

Att utvärdera ett styrmedel som främjar förnybar energi är en komplex uppgift eftersom styrmedlets verkan kan studeras dels på olika systemnivåer, men också mot olika mål. Studien som gjorts i denna rapport fokuserar på kraftvärme, som är en del av biomassanläggningarna i elcertifikatsystemet, som i sin tur är ett av flera styrmedel med mål att öka andelen förnybar energi och att minska växthusgasutsläppen. För att kunna utvärdera måluppfyllelsen måste det först därför bestämmas vilket mål som ska studeras.

Hur studerad systemnivå påverkar en utvärdering av ett styrmedel kan visas med exemplet att elcertifikatsystemet bland annat leder till att det är lönsamt att bygga vindkraft i svenska skogar. Eftersom elcertifikatsystemet är marknadsutformat betyder detta att detta är kostnadseffektivt inom systemet. Frågan kan dock ställas om det finns andra åtgärder utanför elcertifikatsystemet som är mer kostnadseffektiva ur klimatsynpunkt. I ett globalt perspektiv är vindkraft i svenska skogar med stor sannolikhet inte kostnadseffektivt, eftersom det finns åtskilliga platser i Europa och världen med bättre vindförhållanden. EU:s strategi för främjande av förnybar energi, vilken lämnar det fritt till medlemsstaterna att välja hur de vill uppnå sina förnybarhetsmål kan ses som positivt i avseendet att det inte tvingar staterna att subventionera produktionsslag det inte finns förutsättningar för i landet. Ett EU-gemensamt marknadsbaserat stödsystem skulle dock tveklöst på ett mer kostnadseffektivt sätt främja den förnybara elproduktionen. Motståndet för ett gemensamt system i EU är grundade i protektionism och säkerhetspolitiska aspekter, vilka tyvärr är starka hinder mot ett införande. Eftersom stödsystemen för förnybar energi på grund av detta förmodligen i allmänhet kommer att förbli nationella är det viktigt att EU:s bördefördelning utformas på ett sätt som ger en så kostnadseffektiv utbyggnad som möjligt utefter förutsättningarna. Att ställa hårda krav på stater med dåliga förutsättningar för förnybar elproduktion är inte kostnadseffektivt. Att stater med goda förutsättningar för förnybar elproduktion inte kan sälja det förnybara värdet i sin el till andra stater är inte heller kostnadseffektivt. Ett gemensamt marknadsbaserat stödsystem skulle leda till att stater med stora möjligheter till elproduktion kan sälja certifikat till de med sämre förutsättningar.

Utifrån principerna om träffsäkra styrmedel och lika många styrmedel som mål är en hög koldioxidskatt eller ett ambitiöst utsläppsrättsystem innefattande alla koldioxidutsläpp tillräckligt ur klimatsynpunkt. Subventioner till förnybar energi är ur klimatsynpunkt alltså inte nödvändigt om fossila bränslen fullt ut skulle bära sina externa kostnader. Ett stödsystem för elproduktion från förnybara källor är ur klimatsynpunkt inte ett träffsäkert styrmedel då det endast indirekt minskar växthusgasutsläppen. Om den förnybara elproduktionen inte ersätter fossilbaserad produktion utan bara möter en ökad efterfrågan minskas till exempel inte utsläppen. Stödsystem till förnybar elproduktion motiveras dock även med att det ökar diversiteten i energitillförseln och minskar importberoendet. Ett sådant resonemang motstrider principen att ha ett medel för varje mål, vilket leder till en icke optimal styrning. Att stödja vissa specifika produktionsslag kan dock ses som nödvändigt. Om det enda målet skulle vara att minska de fossila växthusgasutsläppen skulle detta kunna leda till främjande av kärnkraft, vilket har andra nackdelar. Att stödja elproduktion från förnybara energikällor ska sammanfattningsvis ses snarare som en energipolitisk åtgärd än en klimatpolitisk åtgärd och som ett komplement till koldioxidskatt och utsläppsrättsystem.

Med ett nationellt synsätt är kopplingen mellan ökad förnybar elproduktion och minskade koldioxidutsläpp relativt svag i Sverige, eftersom en stor andel av elproduktionen kommer från vattenkraft och kärnkraft. Ett sådant synsätt är dock felaktigt. Klimatproblemet är globalt och därför ska även av analyser av åtgärder göras med ett globalt synsätt. En ökad elproduktion i Sverige, i synnerhet om den är förnybar, har då stor påverkan på växthusgasutsläppen eftersom den under stor del av året skulle trycka undan el producerad med kolkondens i Tyskland eller Danmark. Detta är dock endast den konsekvens som sker momentant. Det utsläppstak som sätts av EU:s utsläppshandel gör att konsekvenserna av en utsläppsminskande åtgärd inom systemet inte ger någon egentlig effekt sett under en handelsperiod. I princip leder åtgärden då endast till att efterfrågan av utsläppsrätter minskar relativt utbudet och att priset på koldioxid minskar. Detta gör att det blir billigare för andra aktörer att köpa utsläppsrätter, vilket leder till att utsläppen principmässigt flyttas från en aktör till en annan. Effekter av ökad elproduktion i Sverige fås dock i ett längre perspektiv eftersom minskade utsläpp ger ett lägre pris på utsläppsrätter, vilket ger politiker större möjlighet att sänka utsläppstaket till kommande handelsperioder.

Styrkan med elcertifikatsystemet är att den marknadsbaserade utformningen leder till att de mest kostnadseffektiva åtgärderna görs först. Systemet är också tydligt eftersom varje MWh förnybar el är lika mycket värd, oavsett produktionssätt. Eftersom elcertifikat främst stödjer kommersiellt tillgängliga tekniker kan dock kompletterande forskningsstöd och investeringsstöd vara nödvändigt för inte lika utvecklade tekniker. Detta hämmar kostnadseffektiviteten i stödsystemet, men kan ändå vara nödvändigt för att få fram nya tekniker. Ett sätt att ge extra stöd till vissa tekniker inom ett certifikatsystem skulle kunna vara att olika antal certifikat tilldelas olika produktionsslag. För kraftvärme skulle då en äldre anläggning få färre certifikat än en ny. En sådan utformning ger dock ett otydligt samband mellan produktion och elcertifikat och försvårar administrationen, eftersom olika MWh blir värda olika mycket. Med feed-in tariffer går det på ett lättare sätt ge olika stöd till olika produktionsslag, men systemet blir då inte lika kostnadseffektivt. Ur denna synpunkt är elcertifikatsystem att föredra. Ett marknadsbaserat system går även i linje med EU:s utsläppshandel, som har samma principiella uppbyggnad.

Viktigt för stödsystem är att de är långsiktiga och därmed ger tydliga förutsättningar för investerare. Elcertifikatsystemets utsträckning till 2030 innebär att förutsättningarna för investerare är mycket tydliga. Nuvarande situation, där reglerna för vad som ska klassas som

Kapitel 7 Slutsatser

tillräcklig ombyggnad för att ge en ny tilldelningsperiod är oklara, är dock olycklig och har skapat osäkerhet.

Trots att det för uppfyllandet av Sveriges nationella mål alltid är fördelaktigt att ersätta fossila bränslen, ska det tas i betänkande att det inte behöver betyda att det är positivt för de globala utsläppen. Att ersätta fossil kraftvärme i Sverige med biobränslen minskar elproduktionen från kraftvärme, vilken kompenseras med att kolkraftverk på marginalen behöver producera mer el. Eftersom dessa kyler bort två tredjedelar av energin är det ur klimatsynpunkt och primärenergisynpunkt inte alltid bättre att ersätta fossilkraften med biokraft i Sverige.