ras process, deras resa. Och att de
kommit tillbaka.”
2.2
större insikt i de strukturer och dess mekanismer som riskerar att stänga ute vissa människor, även om det inte är syftet.
I skrivande stund, den 23 november 2011, är det en dryg månad kvar innan New City läggs ned. Projektet har inte fått fortsatt finansiering. Det är med blandade känslor vi avslutar den här resan. Nu är det dags för nå- got annat att ta vid. Nu är det dags för någon annan att möta, se, stärka och guida de ungdomar som tidigare sökt sig till New City. Vem det blir, kommun, stat, nå- gon annan förening eller ett privat företag, vet vi inte. Vi kan bara hoppas att det skapas en sådan plats, ett sådant sammanhang. Och vi kan bara hoppas att ung- domarna hittar dit.
Projektet finansieras av:
www.new-city.se newcitymalmo.blogspot.com
Unga coacher finns för dig som är mellan
18–24 och söker sysselsättning. Kom till oss på ett individuellt samtal för att sätta upp mål och planera vägen dit. Tillsammans med dig anordnar vi aktiviteter för att öka dina möjligheter till arbete och utbildning.
Har du gått vilse i myndighetsdjungeln?
Vi hjälper dig att navigera rätt!
Ta chansen – vi lyssnar!
New City är jättebra! Engagerar man sig själv har man den bästa förutsättningen för att söka jobb”
Tjej, 19 år
”
New City drivs i samverkan för förändring för individen och samhället i stort. Partnerskapet består av Arbetsförmedlingen, UngArt, Drömmarnas Hus, SDF Hyllie, SDF Södra Innerstaden, SDF Rosengård och Prokrami/Nämndemansgården.
3
New City ska tillsammans med ett brett partnerskap och unga coacher bryta ungas utanförskap. New City kommer samtidigt att identifiera de hinder som gör att unga hamnar i utanförskap, lyfta dessa vidare till en strategisk påverkansgrupp bestående av beslutsfattare och skapa förändring.(New Citys projektplan 2009) Citatet ovan indikerar att det här är ett projekt med höga ambitioner: New City handlar inte enbart om att bryta unga individers utanförskap. Det ska samtidigt förebygga att ungdomar överhuvudtaget hamnar i ut- anförskap, dels genom att identifiera och finna lösning- ar på strukturella problem som försvårar ungdomarnas situation, dels genom att bedriva ett strategiskt påver- kansarbete gentemot organisationer och politiker i syf- tet att förändra. En sökning i svenska ESF-rådets pro- jektbank visar att det finns flera projekt i Sverige som jobbar med coachning och uppsökande verksamhet av arbetslösa ungdomar i syftet att göra dem mer anställ- ningsbara på arbetsmarknaden. Det är dock få som på ett så uttalat sätt har ambitionen att bryta diskrimine- ringen av ung arbetskraft på arbetsmarknaden genom
att påverka såväl attityder och bemötande gentemot unga hos handläggare som att förändra arbetssätt, la- gar och regler i de olika organisationerna. Med dessa ambitioner sticker således New Citys projektplan ut. Ytterligare en intressant aspekt med New City är den form som projektet organiseras utifrån: projektet styrs av ett partnerskap snarare än en traditionell styrgrupp. Partnerskap som organisationsform har vunnit starkt politiskt gehör från 1990-talet och framåt och har bli- vit ett allt mer populärt sätt att bedriva utvecklingsar- bete. Dess popularitet bottnar i att det ökar delaktighe- ten av flera olika typer av aktörer i utvecklingsarbetet, från såväl den privata, ideella och politiska sfären. Dessutom beskrivs det som ett mer effektivt sätt att samverka och lösa gemensamma problem i samhället. Allt fler stora EU-finansierade program har på senare år förordat partnerskap som styrform, och därmed har det också fått allt större intresse från forskningen. Men hur effektivt är det egentligen i praktiken när det hand- lar om ett långsiktigt utvecklingsarbete? Detta kapitel handlar om New Citys utvecklingsarbete och hur sam-
Om partnerskapet
3
verkan i dess partnerskap har fungerat. Den huvudsak- liga frågeställningen för detta kapitel är således:
Hur har New Citys metod att arbeta i partnerskap fung- erat för att bedriva hållbart utvecklingsarbete?
Jag som skriver detta kapitel har varit en av projektets externa lärande utvärderare, och har haft ansvaret att tillsammans med olika kollegor1 från Malmö högskola
under två års tid följa projektets process. Vår roll har varit att lyfta upp det lärande som sker under projekt- processen och samtidigt att utvärdera hur projektets metoder fungerar för att uppnå långsiktiga effekter. Som lärande utvärderare uppehåller man sig mindre vid projektets alla aktiviteter och utfallen av dessa, och mer på projektets möjligheter att skapa förändring och effekter på lång sikt. Genom att föra en kontinuerlig dialog med projektets aktörer under processens gång är tanken att den lärande utvärderingen ska stödja projektet med att lyckas med sina föresatser. Detta dels genom att hjälpa aktörerna att reflektera över sin pro- cess (och sitt lärande) i projektet och dels genom att förse projektet med kritiska betraktelser som kan vara användbara för projektets fortsatta arbete.
1 Mats Fred (tidigare Andersson), Erik Eriksson, Mikael Stigendal samt Fredrik Björk
Jag har under processens gång genomfört flera lärande workshops och analysseminarier där projektets aktö- rer gemensamt fått diskutera och reflektera över sitt arbete i New City. Dessa workshops har återkopplats till projektet tillsammans med kritiska reflektioner kring metod och genomförande i syftet att få projekt- medarbetarna att lyfta blicken från den dagliga driften mot projektets långsiktiga målsättningar. Utöver detta har jag gjort intervjuer och nedslag och enkätuppfölj- ningar för att samla in de individuella erfarenheterna och synpunkterna på hur det fungerat att arbeta i pro- jektet.2 Detta underlag, tillsammans med projektets
egen dokumentation i form av skrivelser och mötes- protokoll, utvärdering av tidigare projekt mm, är det material jag använder mig av i denna analys.
Jag vill betona att mitt uppdrag i New City har varit mycket begränsat i omfattning vad gäller den tid jag fått 2 Utvärderingsinsatserna har innefattat: fyra work- shops/analysseminarium dit alla aktörer (partnerskap/ projektledare/coacher) varit inbjudna (övervägande höst 2009/vår 2010), en fokusgrupp med coacher (höst 2009), en intervju med projektledare höst 2009 (samt kontinu- erlig dialog genom projektprocessen), en workshop med coacher/projektledare (sommar 2010), en enkätundersök- ning riktad till samtliga aktörer (jan 2010), sju intervjuer med partners från samtliga organisationer (vår 2011).
3
till förfogande för att utvärdera detta projekt (cirka två veckors arbetstid/år under projektets tre år). Av den an- ledningen har tyngdpunkten av mina insatser legat på framåtblickande aktiviteter i början och mitten av pro- jektet, snarare än på att följa upp vilket genomslag som alla olika aktiviteter som New City har fått. Att följa upp effekter av New City på en samhällsnivå är visserligen mycket intressant, men det skulle kräva mer omfattande utvärderingsinsatser än vad det funnits utvärderings- budget för. I mitt arbete har jag istället fokuserat på hur involverade aktörer har upplevt arbetet i partnerskapet och vilka effekter denna samverkan fått för dem som individer, samt för de organisationer som de företräder. Dessa erfarenheter förhåller jag till annan forskning om partnerskap och projektverksamhet i syftet att lyfta fram viktiga mönster och lärdomar som kan vara av intresse vid genomförandet av liknande projekt i framtiden. I denna text börjar jag med att beskriva projektets bakomliggande logik – med andra ord en beskrivning av hur projektets partnerskapsarbete inledningsvis var tänkt att fungera. Denna idealmodell kommer jag dels att problematisera, dels att förhålla till hur arbe- tet i partnerskapet kom att utvecklas i praktiken, och utifrån detta resonera kring New Citys möjligheter att uppnå långsiktiga effekter. Poängen med att göra en
jämförelse av partnerskapsmodellen i teorin med hur arbetet kom att bli i praktiken är att man därmed inte bara beskriver vad som fungerat eller inte fungerat och även kan hitta en förklaring till varför arbetet fungerat alternativt inte fungerat. Ett misslyckat genomförande av ett projekt kan antingen förklaras med att man inte gjort de planerade aktiviteterna på det sätt som plane- rades på ”rätt sätt”. Det kan också vara så att alla akti- viteter utförs enligt konstens alla regler, men att man helt enkelt haft en felaktig föreställning om vilka effek- ter de genererar.
PArtnerskAPsmoDellen
För att förstå tankegångarna bakom New Citys organisa- tion och styrform vill jag dock inledningsvis förtydliga vad som generellt menas med ett partnerskap, för att därefter beskriva New Citys arbetsmodell mer specifikt. Partnerskap är ett sätt att styra och organisera som vux- it fram som en reaktion på de svårigheter som enskilda organisationer har att på egen hand lösa stora och kom- plexa samhällsproblem, som exempelvis ökad exklude- ring på arbetsmarknaden. Traditionella sätt att styra och driva utvecklingsarbete har upplevts som trögrör-
3
liga och icke-flexibla, och samtidigt allt för hierarkiska. Partnerskapsfomen å andra sidan har betraktats som ett mer flexibelt och effektivt sätt att driva utvecklings- arbete (Wistus 2010). Inom EU blev denna organisa- tionsform på 1990-talet ett sätt för att utveckla samar- betsytorna mellan offentlig och privat sektor, samt för att organisera regionalt utvecklingsarbete (ibid).
Det finns inte någon enhetlig definition av begreppet, vilket kan tyckas anmärkningsvärt med tanke på vilket genomslag det fått i stora politiska program på senare år. Gemensamt för partnerskapsarbete är dock att det ofta sker i projektliknande former och att arbetet ofta avgränsas tidsmässigt kring ett specifikt problem eller en aktivitet (Isaksson 2010). Peters (1998) har iden- tifierat fem faktorer som krävs för att kunna kalla en organisatorisk sammansättning för ett partnerskap (Refererat i Isaksson 2010):
• Det måste innehålla två eller flera parter, varav minst en bör vara offentlig
• Deltagarna ska ha mandat att fatta beslut för sin organisations räkning
• Relationen mellan parterna ska vara varaktig över tid
• Alla parter har skyldighet att bidra med något. (Detta bidrag är dock svårt att definiera efter- som det är svårt att mäta symboliska resurser i förhållande till materiella)
• Partnerskapet ska ha en formell status som på något sätt gör parterna gemensamt ansvariga för eventuella beslut
Inom ett partnerskap är de olika aktörerna jämlika i beslutsfattandet och drivandet av frågor och äger såle- des uppgiften gemensamt. Representationen i ett part- nerskap ska vara bred med aktörer från såväl offentlig, ideell som privat sektor, och arbetet ska drivas framåt genom konsensusbeslut. Partnerskap kombinerar så- ledes inflytande och delaktighet från olika typer av in- tressen och aktörer med förankring och legitimitet, en kombination av ovanifrånstyrning och underifrånstyr- ning (Wistus 2010). Nätverk och processer betonas framför en traditionell hierarkisk styrning mellan av- gränsade organisationer, vilket kan sägas vara en för- flyttning från government till governance (se bland an- nat Isaksson 2010 och Wistus 2010). Det ska samtidigt sägas att steget mot governance i den sociala politiken, innebär en förändrad syn på ansvar genom att den of- fentliga sektorn inte längre är att betrakta som ensamt ansvarig för centrala samhällstjänster.
3
Sammanfattningsvis betraktas partnerskap som både en demokratisk och effektiv politisk styrningsform med potential att förändra samhällsstrukturer då det kan skapa innovativa lösningar som är bättre anpassade till den lokala kontexten. Partnerskap anses också genere- ra mer vinster än kostnader eftersom alla partners ut- byter resurser och idéer sinsemellan som i sin tur antas skapa mervärden, eftersom det gemensamma arbetet bedrivs på ett mer effektivt sätt (Wistus, 2010:37). Det starka stödet för partnerskap som styrform har även varit framträdande i forskningen. McLaughlin (2004), skriver lite skämtsamt: “To argue for the importance of partnerships is like arguing for ’mother love and apple pie”. (McLaughlin 2004, s 1, refererat i Wistus 2010:90) Tillsammans med avsaknaden av enhetliga definitio- ner har detta gjort att andra forskare på senare år lyft kritiska röster. Wistus skriver:
Tidigare forskning inrymmer omfattande studier av partnerskap som fokuserar hur partnerskap kan or- ganiseras bättre och vad som gör dem framgångsrika. Dessa studier tenderar att se partnerskap som en uni- versallösning och förhåller sig oreflekterat till frågor som maktrelationer, kontextens betydelse och till följ- der av organisering i partnerskap. Dessa studier visar vad som krävs för ett lyckat partnerskapsarbete, men inte hur det är möjligt att organisera för att skapa dessa förutsättningar.
Wistus konstaterar att det råder en skillnad mellan hur partnerskap lyfts fram i retoriken som ett demokra- tiskt tillvägagångssätt att lösa komplexa problem, och hur det faktiska arbetet omsätts i praktiken. Den in- formella organisationen i ett partnerskap må förvisso vara effektiv, men det innebär samtidigt en otydlig an- svars- och maktfördelning med bristande insyn och an- svarsutkrävande, vilket är ett demokratiskt problem. Dessutom finns det en inbyggd konflikt mellan att in- kludera alla relevanta målgrupper på ett område och samtidigt arbeta utifrån principen om konsensus: Kon- sensusprincipen riskerar ju att få följden att partner- skapet följer den linje som de starkaste aktörerna före- träder, snarare än att framhålla en mångfald av synsätt. Detta riskerar leda till att de svagare grupperingarna exkluderas, trots att ambitionen är det motsatta. Ett annat problem som partnerskap riskerar att möta är hanteringen av potentiella kulturkrockar mellan olika organisationer och aktörer med olika språkbruk, mål och metoder för arbetet. Detta kan skapa ojämlikhet i beslutsprocessen och gynna de starkaste aktörerna framför de svagare i gruppen (Wistus 2010).
Det är svårt att beskriva partnerskapsarbetet inom New City utan att nämna EQUAL-programmet, som fi- nansierade den första omgången av projektet, UP New
3
City. EQUAL-programmet pågick under 2000-2006 och gick ut på att sammanföra viktiga aktörer inom ett geografiskt område för att gemensamt utnyttja deras samlade expertis och erfarenhet i ett så kallat utveck- lingspartnerskap (UP). Den utveckling som projekten förväntades åstadkomma skulle vara mer omfattande och hållbar än avgränsade insatser i projektform (Wis- tus 2010). Utvecklingspartnerskapen skulle arbeta på flera olika nivåer med representanter från både den of- fentliga, privata och ideella sfären. Programmet skulle säkerställa empowerment och delaktighet, genom att olika målgrupper och dess organisationer skulle få inflytande i beslutsprocessen och därmed få repre- senteras i drivandet av verksamheten (Wistus 2010). Frågorna som behandlades låg i gränslandet mellan social- och arbetsmarknadspolitik och handlade om att hantera de problem som antas ligga bakom diskrimine- ring och ojämlikhet på den svenska arbetsmarknaden (Kommissionen, 2000). I EQUAL-finansierade projekt var det obligatoriskt att formera partnerskap, och där- med blev det också grunden för New City.
Inför den andra omgången av New City, där kravet på styrform inte längre reglerades av finansiärerna, be- stämdes det att projektet ändå skulle fortsätta i part- nerskapsformen. Detta eftersom den gemensamma
upplevelsen var att känslan av ansvar och ägarskap och därmed också engagemang och genomförande blir starkare i ett partnerskap än i en traditionell styr- grupp. Sofia Wistus avhandling (2010) handlar om utvecklingspartnerskapen inom EQUAL. Hennes forsk- ningsansats har delvis varit att beskriva möjligheter och dilemman som finns med partnerskap som organi- sationsform för att i projektavgränsade former bedriva utvecklingsarbete för att motverka diskriminering och exkludering på arbetsmarknaden. Eftersom New Citys organisation bygger på EQUAL-programmets idéer och erfarenheter från detta, kommer Wistus forskning att komma väl till pass för att göra jämförelser och hitta förklaringar till de erfarenheter som dragits i New City.