Ekosystemtjänstimplementering i Malmö stad

ALLMÄNT OM MALMÖ STAD

Malmö är Sveriges tredje största stad med cirka 300 000 invånare som under de senaste 20 åren genomgått en förändring från att ha varit en industristad till att vara en stad som representerar kunskapsutveckling. I och med tillkom­ sten av Malmö högskola har staden attraherat många aktörer inom bland annat teknologi, design, IT, data, kommunikation etcetera. Stadens förvandling har inneburit att gamla industriområden och industrilokaler har ersatts av investeringar i ny teknologi med målet att lösa miljöproblem, men också att utveckla och skapa en hållbar stad för framtiden. Malmö kallas ofta parker­ nas stad även om endast 12 procent av stadens yta är skyddad som park­ eller naturområde. Emellertid så har ledningen för Malmö stad under de senaste åren investerat mycket i att skapa en hållbar stadsutveckling, vilket bland annat inneburit utveckling av energisnåla bostadsområden där energin utvinns från ett flertal miljövänliga energislag. Gröna tak, gröna väggar och utveckling av grönområden är också en del av stadens investering för att skapa en hållbar stad.36 _{Staden har därför på många sätt uppmärksammats och prisats för sina} innovativa idéer inom området hållbar stadsutveckling.37

BAKGRUND OCH FRÅGESTÄLLNING

Denna delstudie fokuserade på hur EST­relaterade begrepp har använts och implementerats vid kommunal planering och kommunala beslut inom Malmö stad. Studien bygger på textanalyser av översiktsplaner, intervjuer med kom­ munala planerare och politiker, och dokument kring EST­relaterade projekt, utifrån två övergripande frågeställningar:

• I vilken utsträckning har EST-relaterade begrepp använts explicit och

implicit i översiktsplaner i Malmö stad från åren 1956, 1966, 1980, 1990, 2000 och 2014?

• Hur uppfattar kommunala planerare och politiker inom Malmö stad

arbetet med att implementera EST-begreppet explicit och implicit, både i ett historiskt perspektiv men även i den nutida planeringen?

EST­RELATERADE BEGREPP I ÖP­DOKUMENT FRÅN MALMÖ STAD

Den första frågeställningen undersöktes genom att identifiera och kvanti­ fiera begrepp som uttrycker EST och som ingår i de EST­kategorier som

beskrivs i Millennium Ecosystem Assessment.38 _{Varje begrepp kategorisera­} des som stödjande, försörjande, kulturella och/eller reglerande ekosystem­ tjänster. Resultaten redovisas i form av stapeldiagram där bland annat det totala antalet begrepp redovisas men även antalet begrepp per EST­kategori. Tillförlitligheten av resultaten och kodningen av begreppen testades genom att tolkningar och uppfattningar diskuterades mellan de olika personerna som utförde analyserna. Om olikheter uppstod så diskuterades dessa och justerades, men inga större skillnader i tolkningarna av begreppen framkom. Underlaget för att beräkna antalet EST­begrepp och kategorier baserades på följande kriterier:

1) Varje begrepp räknas endast en gång.

2) Närliggande begrepp räknas som separata begrepp.

3) Kategorisering av ett EST­begrepp görs antingen utifrån att EST uttrycks explicit eller implicit inom ett sammanhang.

4) Kategoriseringen av EST är icke­exkluderande vilket innebär att ett begrepp kan ingå i mer än en kategori.

Malmös utveckling och översiktsplanering under åren 1956–2014 visar på att EST­begreppet förekommit explicit endast i den senaste översikts planen från 2014. Däremot har EST använts implicit genom andra begrepp och termer med stark anknytning och relation till EST­ansatsen. Dessa begrepp var fler till antalet under 1956 men minskade under de kommande perio­ derna för att sedan öka igen i ÖP från 1990 (figur 5, 6). Antalet EST­begrepp i Malmö stads översiktsplaner visar en minskning från 1956 till 1966 men en stor ökning från 1966 till 1990. Efter 1990 minskade begreppen igen till år 2000 och vidare mot 2014. Antal begrepp per sida ökade dock från 2000 till 2014. I 2014 års översiktsplan är antalet EST­begrepp ungefär lika många som 1956. Att termerna var något fler 1956 beror antagligen till stor del på att översiktsplanen var skriven mer utifrån ett holistiskt perspektiv. Ökningen fram till 1990 beror till stor del på införandet av olika lagar såsom Plan­ och Bygglagen (PBL) och Naturresurslagen (NRL) som båda infördes 1987. Dessa lagar hade en stor påverkan på inriktningen och planeringen av städers utveckling i Sverige och detta visade sig även gälla Malmös planering. Analysen av antal EST­begrepp per sida visade inga stora skillnader mellan de fyra EST­kategorierna, men försörjande EST tenderade att vara något högre 1990 och 2014. Antal EST­begrepp per sida var också markant högre för alla kategorier i dessa två översiktsplaner.

1956 1956 1966 1966 1980 1980 1990 1990 2000 2000 2014 2014 17 103 38 291 # EST-begrepp 156 83 74 14 28 154 82 # kulturella 49 46 5 15 117 53 35 # reglerande 53 9 21 192 97 59 # försörjande 53 10 14 # stödjande 168 77 52 0 100 200 300 400 500 600 700 Antal EST-begrep p

Figur 5. Totala antalet EST-relaterade begrepp (ofyllda staplar) samt antal gånger som de olika EST-kategorierna fanns representerade (fyllda staplar) i Malmö stads översiktsplaner under perio- den 1956 till 2014. De numeriska värdena anges under respektive stapel. Notera att klassifice- ringen av ett begrepp till EST-kategorier tillät klassificering till mer än en kategori.

1956 1956 1966 1966 1980 1980 1990 1990 2000 2000 2014 2014 0,5 0,3 0,4 2,6 # EST-begrepp 0,5 1,1 0,4 0,2 0,3 1,4 # kulturella 0,2 0,6 0,2 0,1 0,2 1,0 # reglerande 0,2 0,5 0,3 0,2 0,2 1,7 # försörjande 0,3 0,8 0,3 0,2 # stödjande 0,2 1,5 0,2 0,7 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 Medelantal ES T- begrepp per sida

Figur 6. Medelantal EST-relaterade begrepp per sida (ofyllda staplar) samt medelantal per sida som de olika EST-kategorierna fanns representerade (fyllda staplar) i Malmö stads översiktsplaner under perioden 1956 till 2014. De numeriska värdena anges under respektive stapel. Notera att klassifi- ceringen av ett begrepp till EST-kategorier tillät klassificering till mer än en kategori.

Begreppen som användes i översiktsplanerna skiftade karaktär från till exem­ pel grönområden, gröna ytor mot begrepp som rekreation, biodiversitet och

SATSNINGAR PÅ EST I MALMÖ STAD

Malmö har genomfört och deltagit i en rad projekt med anknytning till EST, vilket har befäst staden som en av de mest pådrivande i Sverige vad gäller implementering av EST­ansatsen på kommunal nivå. Arbetet kan karakteri­ seras som ”projektdrivet”, och i stor utsträckning finansierat genom externa bidrag. I det följande beskrivs kortfattat de projekt som haft störst betydelse för Malmös arbete med EST.

Malmös ekosystemtjänster (MEST, 2014–2016)

MEST­projektet startades av Stadsbyggnadskontoret i Malmö under 2014 där ett av huvudmålen var att stärka ekosystemtjänsternas betydelse i den kommunala planprocessen för att nå en hållbar stadsutveckling39_{. De fyra} värdeorden som är grunden i MEST­projektet är OM, NÄR, VAR och HUR. Den första frågan är OM kommunerna kan ta hänsyn till EST och hur dessa integreras i planprocessen? De frågor som följer efter detta är NÄR, VAR och HUR detta ska ske i processen. Hur­frågan innefattar bland annat vilka meto­ der och verktyg som skall användas för att verkställa integreringen av EST. Exempel på verktyg är kartor som beskriver olika ekologiska­ och sociala värden men även topografi och luftkvalitet. Dessa kartor analyseras sedan så att resultaten kan bli underlag för skötselplaner, medborgardialoger och upp­ följning av åtgärder för EST. När­ och var­frågorna handlar om vilken nivå i den kommunala planeringen där EST bör synas. Slutsatserna från den första fasen av MEST­projektet var att EST hör hemma på den övergripande nivå som representeras av översiktsplaner eller liknande planprogram, men också att det behövs bättre lagstöd i PBL. Man betonade också behovet av ökad kunskap om EST inom kommunerna.

Boverket och Ekosystemtjänsterna (BEST, 2015–2016)

I BEST­projektet40_{, som utgick från frågan om lagstöd för EST i PBL genom­} fördes förutom en enkätstudie även en kvalitativ intervjustudie, och resultatet från den förra visade tydligt att endast en liten andel av de svenska kommu­ nerna inkluderar begreppet ekosystemtjänst i sina översiktsplaner. Kvalitativa intervjuer visade att många kommunala tjänstemän känner till detaljplaner där hänsyn tagits till en eller flera ekosystemtjänster, men oftast utan att EST­ begreppet använts i planbeskrivningen. De ekosystemtjänster som anses vik­ tiga vid urban planering inkluderar ofta dagvattenhantering, klimatreglering, luftrening, bullerdämpning, kulturella ekosystemtjänster och den understöd­ jande tjänsten biologisk mångfald. För många kommuner är möjligheten till rekreation viktig, och därför anses det angeläget att kunna kombinera rekrea­ tion med andra ekosystemtjänster. Göteborgs stad var den första kommun som använde begreppet ekosystemtjänst i sin översiktsplan vilket skedde så

39 _{http://malmo.se/download/18.12bec02c14db49ab84d4e6f8/1435210768093/MEST_rapport.pdf} 40 _{http://www.lansstyrelsen.se/vastragotaland/SiteCollectionDocuments/Sv/samhallsplanering-och-kultur-}

sent som 2009. De flesta översiktsplaner använder begreppet mer förekom­ mande från år 2013 och 2014. Slutsatserna från BEST­projektet betonade behovet av mer kunskap om EST­begreppet både på kommunal och regional nivå, och att PBL idag inte ger ett tillräckligt utrymme för implementering av EST. Man efterlyste också mera politisk prioritering och nationellt stöd för frågor kring EST.

BiodiverCity (2012–2014)

Det Vinnova­stödda projektet BiodiverCity syftade till att ”utveckla produkter, tjänster och processer som främjar och ökar stadens biologiska mångfald”41_, och samtidigt skapar en grönare och mer hälsosam stadsmiljö. Bland annat studerades hur användningen av grönska kunde göras mer flexibel. Genom att använda flyttbara enheter kunde områden som väntade på att bebyggas eller trista asfaltområden förskönas genom att exempelvis placera lådor med sol­ och vindtåliga växter. Inom förskolor prövade man även att plantera lådor som skulle symbolisera olika typer av biotoper, till exempel fjärils­ eller strandängs­ biotoper. Dessa typer av områden används sedan i pedagogiskt syfte för att undervisa skolelever hur olika typer av biotoper utvecklas.

Care of City (2014–, Stockholm stad projektansvarig)

Care of City­projektet42_{, inom vilket Malmö stad är en av flera partners, syftar} till att ge vägledning till hur ekosystemtjänster kan integreras i stadsplane­ ringen. I projektets första dokument ges exempel på arbetssätt och verktyg som kan vara bra att använda i kommuners planprocesser43_{. En viktig del som} projektet illustrerar är hur olika designkomponenter som till exempel häckar, träd, våtmarker och sandbankar, kan placeras och utformas så att de skapar förutsättningar för olika arter att förekomma och utvecklas i en urban miljö. De olika kategorierna av ekosystemtjänster beskrivs ingående, vilket sedan ligger till grund för hur kommunerna kan arbeta med dessa kategorier i den kommunala planprocessen. Projektet föreslår ett arbetssätt som är uppdelat i tre steg: identifiera, bedöma och verkställa. Dessutom ges förslag på ett antal frågor för varje ekosystemtjänst och planeringssteg i förhållande till de lokala förutsättningar som gäller.

Risebergabäcken (2013–2014)

Projektet Risebergabäcken var en del inom projektet ”Kartläggning och värde­ ring av ekosystemtjänster”44 _{i Malmö. Syftet med projektet var att identifiera} metoder som kan vara lämpliga för värdering av EST. Metoden som testades i Malmö var den sex­stegsmodell som utvecklats av TEEB (”The Economics of

Ecosystem and Biodiversity”)45_{. I studien valdes fem ekosystemtjänster ut som} var lämpliga för området Risebergabäcken: dagvattenhantering, dämpning av naturkatastrofer, vattenrening, näringsupptagning och erbjudande av habitat för levande organismer. Slutsatserna av projektet var att den del av TEEB­ modellen som handlar om att monetärt värdera EST är svår att genomföra för kommunerna själva med de metoder som finns idag. Den kräver miljöekono­ misk expertis som kommunerna sällan har. Det finns därför ett behov av att utveckla andra värderingsmetoder som är enklare att använda och som inte bygger på monetär värdering.

INTERVJUER KRING EST I MALMÖ STAD

I ljuset av det omfattande arbete kring EST som gjorts i Malmö stad är det av intresse att få en bild av hur kommunala planerare och politiker inom Malmö stad uppfattar arbetet med att implementera EST­begreppet. För detta syfte användes intervjumaterial som ingick i den tidigare redovisade intervju­ undersökningen (se avsnitt 5.1). De intervjuade utgjordes av två politiker och sju tjänstemän.

Grönstrukturer i Malmö stads planering

Kommunala planerare i Malmö stad har sedan början på 2000­talet föränd­ rat sin syn på hur man ska gå tillväga för att planera en framtida stad. Ett av de begrepp som relateras till EST är ”grönytefaktor” som används som ett designverktyg i planeringen för att säkerställa att bostadsområden erhåller en viss mängd gröna strukturer. Detta begrepp började användas redan under Bo01­mässan 2001 för att visa hur nya bostadsområden kan utvecklas och designas med hjälp gröna inslag som gröna tak och gröna väggar. Eftersom försöken med gröna strukturer under Bo01­mässan gav så positiva resultat fortsatte sedan Malmö stad att använda gröna strukturer i planeringen av bostadsområden i Malmö.

De flesta av de intervjuade planerarna ansåg att gröna strukturer ingår som en del av EST. De positiva resultaten med användandet av gröna struktu­ rer skapade ytterligare kreativa idéer kring bostadsplaneringen. Det innebar att det, förutom gröna strukturer, planerades för vattenhantering, olika former av jordtyper och förmågan för regnvatten att tränga ner (filtreras) i marken. Emellertid så måste de kommunala planerarna förhålla sig till plan­ och bygglagen (SFS 2010:900) som reglerar planeringen av samhällets utveckling med avseende på exempelvis mark­ och vattenanvändning, bebyggelse, infra­ struktur, kommunikationer, service och miljö. I projektet BEST (kapitel 5.2.2 Satsningar på EST i Malmö stad) så var plan­ och bygglagen därför en viktig utgångpunkt. Kunskapen om EST är relativt god hos planerarna i Malmö stad, och samtidigt tycker de flesta planerarna att EST­begreppet är ganska svårt att använda i sin dagliga planering och att det är ett otydligt begrepp

på planeringsnivå. För att en uppföljning av arbetet ska kunna ske måste direktiven vara tydligare. De menar att begreppet innefattar väldigt mycket och för att få det mer begripligt måste det ”paketeras” på ett lämpligare sätt och göras mer lättillgängligt. Dessutom måste medborgardialogen för­ bättras. I nuläget förstår de flesta av stadens medborgare inte innebörden av EST­begreppet. Det är därför viktigt att kommunikationen med medborgare, näringsliv och kommunala bolag förbättras, så att kunskapen om EST ökar. Det är viktigt att stadens medborgare känner till vad EST innebär när kom­ munen fattar beslut, annars är risken att beslut fattas utan en god förankring hos medborgarna.

Implicit och explicit användning av EST i planering i Malmö stad Ett implicit användande av begreppet innebär att EST används utifrån en förståelse av ekosystemens funktioner, men att detta inte relateras direkt till EST­begreppet. Ett flertal begrepp som inkluderas av EST har sedan tidigare

framförallt i 1990 års översiktsplan som begreppen ekologiskt särskilt

känsliga områden, natur och bebyggelse, naturmiljön, nyttjandeintressen, miljö belastning och miljötillstånd, ekologisk synpunkt, ekologiska och este- tiska tillgångar, gröna stråk och naturområden började användas vilka alla

har en nära anknytning till EST. Flertalet av planerarna ser nyttan av EST i sin planering men menar att själva begreppet EST inte alltid uttrycks eller används. Några av planerarna hänvisar också till de olika EST­kategorierna (reglerande, kulturella, försörjande, stödjande) och att dessa ligger till grund för stads planeringen.

Explicit användning av EST­begreppet innebär att de som arbetar med EST har en medveten förståelse och kunskap om EST och även använder detta begrepp. Denna studie visar att helhetsperspektivet (holistisk syn) utifrån EST­ begreppet är mer uttalat i de senare årens översiktsplaner för Malmö stad. Explicita kopplingar till EST­begreppet görs först med översiktsplanen 201446_, där den EST­kategori som är mest prioriterad i alla översiktsplaner är den som kallas försörjande. I denna utveckling mot en EST­ansats i Malmö stads planering har tjänstemän med miljöutbildning och forskar bakgrund haft en central roll.

Hur har ekosystemtjänster formulerats i Malmös senaste översiktsplan från 2014?

Det tydliga och övergripande målet i översiktsplanen för Malmö stad 2014 är att Malmö ska vara en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar stad och en attraktiv plats att bo och verka i. Detta mål är starkt förknippat med begreppet urbana ekosystemtjänster. Det som Malmö stad tydligt deklare­ rar är att all planering och stadsbyggande, från smått till stort, måste ses i ett helhetsperspektiv. Det innebär att strategierna i översiktsplanen ska lägga grunden för en i fysisk bemärkelse hållbar stad. Om översiktsplanen ska bli meningsfull så sker detta först enligt Malmö stads beslutfattare när över­ siktsplanen når stadens invånare och aktörer och dessa kan tillägna sig den. För att åstadkomma dessa åtgärder så kommer Malmös framtida kommu­ nala planering vara starkt kopplat till en handlingsplan för klimatanpassning (2012–2014) och en Naturvårdsplan för Malmö stad (2012), där båda dessa handlingsplaner bygger på en framtida urban planering utifrån EST­begreppet. Sammanfattningsvis framhåller översiktsplanen 2014 för Malmö stad en tydlig inriktning på att Malmö ska stärka en positiv, social och ekonomisk miljöutveckling.

En intressant fråga kring integreringen av EST i översiktsplaner är det sätt på vilket de formuleras i dokumenten. I Malmös översiktsplan 2014 finns både mer allmänna formuleringar av EST, och mer strategiskt väg­ ledande ”ska­satser”. Två exempel på allmänna formuleringar är:

46 _{http://malmo.se/download/18.5bb0a05f145db1bc43d6ac4/1401438553855/OP2012_planstrate-}

• ”Stora sammanhängande park­ och naturområden är, liksom små par­ ker och torg, viktiga för rekreation och möten, för biologisk mångfald, för ekosystemtjänster och de ger därtill kulturella och arkitektoniska värden.” (s. 37).

• ”Människans förutsättningar att leva och utvecklas är helt beroende av ekosystemtjänster (det vill säga nyttor av naturen som människan på olika sätt använder). Vi nyttjar dem för fortlevnad och välbefinnande – många gånger förbehållslöst och utan reflektion. De levereras främst av mångfalden av arter i skogar, hav, sjöar och andra ekosystem.” (s. 52). Exempel på strategiska ska­satser är:

• Ekosystemtjänster ska värderas, beaktas och stärkas i stadsplanering, underhåll och skötsel så att dess värden och funktioner inte försämras. (s. 52).

• Inriktningen på kommunens planering ska vara att värna de ekosystem­ tjänster havet och kusten levererar och utnyttja kommunens speciella läge. (s. 54).

• Parker och torg i hela staden ska utvecklas med höga arkitektoniska ambitioner och vidareutvecklas som mötesplatser och arenor för kultur, kreativitet och arrangemang av olika slag, samtidigt som deras roll för urbana ekosystemtjänster utvecklas. (s. 56).

De strategiska formuleringarna av EST i den senaste översiktsplanen visar på en hög ambitionsnivå inom Malmö stad för att implementera EST­ansatsen och omsätta begreppet i praktisk lokal politik.

Övergången från en implicit planering mot en explicit kommunal planering

Förändringen av planeringen mot en EST­ansats (utan att relatera explicit till EST­ begreppet) har till exempel skett via begreppen gröna ytor och gröna områden (1980), rekreation (1990) och biodiversitet och biologisk livs­ cykel (2000). Detta synliggör att de kommunala planerarna visar en ökad och fördjupad förståelse för EST­ansatsen och att de under ett flertal år i sin yrkesutövning använt en EST­ansats i den kommunala planeringen. Den djupare förståelsen härrör bland annat från det tidigare arbetet med kom­ munala anpass ningar till de klimat förändringar som pågått under många år. Dessutom har planeringen under många år skett mot bakgrund av en hållbar stads utveckling som innefattar ekologiska, sociala och ekonomiska dimensioner. Miljö programmet för Malmö stad 2009 är ett bra exempel på hur tidigare planering fungerar som bas för en framtida holistisk syn på den kommunala planeringen. Denna trend visar på en övergång från en mer

SLUTSATSER KRING IMPLEMENTERINGEN AV EST I MALMÖ STAD

Sammanfattningsvis visar denna studie att Malmö stad och dess planerare under många år förändrat sin syn på hur man ska gå tillväga för att planera en framtida stad. Huvudsyftet har varit en anpassning till de globala miljö­ och klimatförändringar som pågår, och utvecklingen har inte varit direkt rela­ terad till ekosystemtjänster. Förändringen bygger på erfarenheter från tidigare arbete med miljö­ och naturvårdsprogram inom den kommunala planeringen. Detta kan ses som att det har utvecklats en handlingskompetens som möjlig­ gjort införandet av EST­begreppet, och det pågår också ett aktivt utvecklings­ arbete kring införandet av EST­begreppet i Malmö stad. Emellertid är det fortfarande en pedagogisk utmaning att försöka beskriva nyttan och fördelen med att planera utifrån EST­begreppet. Dessutom har planerarna i nuläget inte utvecklat eller anammat modeller för att göra ekonomiska analyser och värde­ ringar som gör det möjligt att ekonomiskt kunna följa upp nyttan av arbetet