En policyprocess med förhinder: mötet mellan olika styrlogiker

Den översiktliga beskrivningen av överenskommelsearbetet ger vid handen att detta är en process som har dragits med förhinder, men ändå fått ett relativt stort genomslag på lokal nivå. Intresset tycks dock i viss mån ha mattats med tiden. Vi går nu över till att analysera arbetet med denna strategi på den centrala myndighetsnivån mer i detalj. Här har ett flertal myndigheter agerat i en nätverkskonstellation för att ge vägledning och riktlinjer för en samordnad introduktion. Det har inneburit ett möte mellan olika typer av organisationer vars perspektiv på styrning och samordning skiljer sig åt. Mi- grationsverket, AMV och Integrationsverket är tydliga exempel på en regelstyrd or- ganisation, en mer marknadsinfluerad målstyrd organisation och en organisation som bygger sin verksamhet på att påverka andra och få dem att dra åt samma håll genom mer informella styrmedel eller ”governance”.

Integrationsverket som samordnare

För Integrationsverket innebar CÖK en möjlighet att skapa inflytande över den lokala introduktionsverksamheten och syftet var att åstadkomma ett nära samarbete mellan berörda myndigheter på olika nivåer. Detta var ett sätt att kompensera för bristen på mer formella påtryckningsmedel och att ge legitimitet åt en mer samordnande roll på integrationsområdet:

2000 när vi började skissa på den här överenskommelsen med åtaganden och samarbetsplatt- form som skulle ge oss större legitimitet och större tyngd att driva utvecklingen framåt, den kom ju till just därför att det inte fanns någon lagreglering eller författningsregleringar. [---] Frivilliga åtaganden, ja och det här var ju den enda möjligheten för oss att åstadkomma någon- ting, det var att försöka få en överenskommelse med åtaganden och få till stånd det här samar- betet mellan aktörerna som då brast på alla nivåer när vi satte i gång (105 Integrationsverket).

Integrationsverket har också haft ett slags samordnande roll i själva överenskommel- searbetet. På en uppmaning att beskriva den egna rollen på området uppger dock ett flertal intervjupersoner på verket att rollen är komplicerad och inte helt tydlig.

Jag skulle vilja beskriva det som en knepig roll. Det har ju varit så att eftersom Integrations- verket tog initiativ till den centrala överenskommelsen så är det så att man har känt ett ansvar att hålla igång detta, […] det handlar ju om att se till att det blir möten i beredningsgruppen, se till att det sker en utveckling, vara drivande och föra in så att det här fortgår […] det här är vår huvudfråga, den är jätteviktig för oss men de andra har andra sakområden som är deras kärn- verksamhet så därför är det inte säkert att någon annan naturligt hade tagit tag i det, det tror jag inte. Så processansvaret handlar om att se till att det rullar vidare, att det utvecklas, ta tag. nu måste vi skriva om, nu måste vi samla generaldirektörerna till ett nytt ledningsmöte… (104 Integrationsverket).

Förutom samordnare beskrivs också verkets roll på den centrala myndighetsnivån som ”kunskapsförmedlare” och pådrivare. Däremot anser man sig inte vara styrande i någon traditionell mening. Detta speglar den balansgång som myndigheten måste gå i relationen med andra. Man var en relativt liten myndighet som både hade ambitionen och ett påtagligt behov av att påverka andra (ofta betydligt större myndigheter) för att kunna ha ett inflytande på området.

I instruktionen står det ju att vi ska vara en motor i integrationspolitikens förverkligande och det har vi ju använt här också så att vi har blivit framförallt den som tar initiativ och driver på i den här processen. Det tror jag också vi har uppskattats som, inte den här som styr och lägger sig i utan med, förhoppningsvis, faktakunskap anvisar möjliga vägar framåt och söker samar- bete och driver på samarbetet (105 Integrationsverket).

I vissa tider och i vissa frågor så acceptetrar de oss som experter och som samordnare, men i andra funktioner och i andra tider så gör de det inte. AMS är väl ett tydligt exempel, de tycker att de dels kan väldigt mycket själva, mycket experter själva, dels har de ju en rad konkreta uppgifter som de är satta att göra, med prioriteringar som de har i sitt regleringsbrev. De kan nog uppleva det som lite blandat, de kan nog se oss som en komplikation också, när vi kom- mer och säger att vi ska dra åt samma håll, samordning och att vi har lite erfarenheter att föra in, de kan nog se det som störande också. […] Vi kan ju från vår synpunkt också tycka att det är frustrerande för ibland kan vi vara överens med AMS ledning om att så här borde det gå till, så här borde man göra men att vi sedan kan tycka att de implementerar det dåligt i sin or-

ganisation. Det kanske de gör eller så är det så att vi inte har tillräckligt stor förståelse för hur svårt det är att styra en så stor organisation och ändra riktning på den. Men riktigt vad det be- ror på… men jag kan känna att när det gäller, inte bara AMS, utan de andra myndigheterna också så kan de tydliggöra ibland att när vi är för ihärdiga med att vilja samordna och säga att så här ska det vara att de då håller ifrån sig lite och tycker att de minsann har uppdrag som de ska utföra, som de har fått sig tilldelade och de har också en kunskap. De håller igen lite grann där när vi försöker tränga oss på (101 Integrationsverket).

På samma sätt som i relationen med kommunerna i förhandlingar och utvecklingsar- bete präglas relationen med andra myndigheter av ömsesidighet och mer informella påtryckningsmedel. Initiativen att samordna och påverka andra måste balanseras mot vad som uppfattas som lämpligt agerande. Som liten myndighet med få formella möj- ligheter att styra andra måste man undvika att klampa in på andras revir och själva tonen och begreppen man använder måste avpassas så att det inte uppfattas att man styr och lägger sig i andras interna angelägenheter.20

Bilden av Integrationsverket som samordnare bekräftas delvis av intervjuperso- nerna från de andra parterna som ingår i CÖK. Det ses som en engagerad, ambitiös och i många stycken framgångsrik pådrivare men beskrivs också som en relativt svag myndighet i termer av att kunna påverka andra och att man har ett svagt mandat för den samordnande rollen. Intervjupersonerna ger genomgående utryck för båda dessa aspekter. Framförallt de stora myndigheterna beskriver att endast om Integrationsver- kets initiativ ligger i linje med deras interna agenda och prioriteringar kan man agera gemensamt, annars inte. Verket beskrivs också som den främsta förespråkaren för samverkansformen och den som gör att arbetet fortgår. Detta beskrivs av de flesta i positiva termer men SKL:s representant som är genomgående kritisk till denna form av samverkan menar att CÖK är Integrationsverkets ”baby” som man försvarar. I själva verket har ”överenskommelserna överlevt sig själva och […] riskerar att bli ett alibi för att inte göra någonting för andra aktörer”.

Påverkansmyndigheter och det horisontella perspektivet

På Integrationsverket beskrivs den egna myndigheten också i relation till andra. Den egna myndigheten skiljer sig framförallt mot de mer hierarkiska myndigheterna som befinner sig i vertikala och mer avgränsade sektorer. Ett tvärsektoriellt och över- gripande perspektiv kolliderar med dessa strukturer eller ”stuprör”:

[V]i upplever nog, de flesta av oss, att det är svårt att jobba tvärsektoriellt. De man möter, an- tingen en annan myndighet eller en kommun, den personen som vi möter upplever sig ju inte ha något tvärsektoriellt uppdrag, där jobbar man ju i ett stuprör, antingen med arbetsmarknad eller med sociala frågor eller med något annat. Och så kommer vi och tänker horisontellt, att det sker en viss kollision där det är ju uppenbart (101 Integrationsverket).

Jag tror att det är jätteviktigt med samverkan på de här olika nivåerna för […] det är ju det som har varit problemet med de här stuprören att man gör en massa bra saker, men man sam-

ordnar dem inte och då får de nästan en motverkande effekt (118 Myndigheten för Skolut- veckling).

Framförallt AMV och Migrationsverket uppfattas som stora, relativt svårgenomträng- liga och hierarkiska myndigheter som är starkt drivna av egna mål, uppdrag och prio- riteringsordningar. Myndigheten för skolutveckling är den myndighet Integrationsverket närmast kan identifiera sig med, och identifieringen är ömsesidig.

[M]er lyhörda i sak tycker jag kanske att sådana här myndigheter som Myndigheten för skolutveckling är som ett exempel, medan AMS och Migrationsverket kanske är det motsatta. Jag vet inte om jag ska uttrycka mig för drastiskt heller för i retoriken är de [AMS och Migra- tionsverket] väldigt lyhörda för att de förstår väl vad vi säger och vi vet väl vad de har för uppdrag så vi har en bra dialog, men lyhördheten att implementera, att ta det till sig, att ändra i sin organisation eller ändra sitt interna uppdrag, det är rätt segt (101 Integrationsverket). Integrationsverket har ungefär samma organisation som vi, just det här att man har ett mer övergripande, stödjande ansvar, medan Migrationsverket och AMS de finns ju ner på den lo- kala nivån. Det är klart att för regionerna så är det ju inte alltid så lätt att se: hur ska vi hantera de här olika myndigheterna då? Vad blir deras roll? Kan man ställa samma krav på Myndighe- ten för skolutveckling som man kan på AMS eller Länsarbetsnämnden? Det blir lite oklart. Det är ju det vi stöter och blöter: vad ska vara vår roll egentligen? (118 Myndigheten för Skolutveckling).

Myndigheterna har liknande dialogbaserade arbetssätt, storlek och i båda utgör kun- skapsproduktion och spridning av denna en viktig del av verksamheten. Representan- ter för båda dessa myndigheter betonar ett övergripande, horisontellt perspektiv för överenskommelsearbetet och vikten av att skapa en gemensam målbild.

Överenskommelsen som egna åtaganden

De myndigheter som har en mer hierarkisk struktur som sträcker sig ner till lokal nivå (AMS och Migrationsverket) ger uttryck för ett annat perspektiv på samordningen. Representanterna för dessa myndigheter talar i större utsträckning om CÖK som ett ”åtagande” för den egna myndigheten. Man kommer i slutändan att vara med och genomföra konkreta åtgärder och vill därför ha tydligt angett vad dessa åtaganden innebär för den egna organisationen och hur detta förhåller sig till de uppdrag man har i regleringsbrevet och i form av återrapporteringskrav.

Arbetsmarknadsverket är en viktig part i överenskommelsearbetet och man är den myndighet som tydligast har en direkt närvaro i den lokala verksamheten som rör introduktion. På AMS hanterades arbetet med CÖK på avdelningen för samverkans- frågor. På denna avdelning arbetade man med att tillsammans med andra parter komma överens och sedan utarbeta riktlinjer och policy för hur myndighetens sam- verkan konkret skulle bedrivas på länsnivå och ute i kommunerna i olika frågor. Det handlade också om att förmedla dessa riktlinjer ut i organisationen och förankra dem. På integrationsområdet har verksamheten också handlat en hel del om att driva olika projekt. Under 2006 handlade det aktuella projektet om försöksverksamhet för nyan-

lända invandrare där man i vissa kommuner engagerat arbetsförmedlingen i ett tidiga- re skede av introduktionen än vad som vanligen varit fallet.21 För en starkt målstyrd myndighet som AMV är konkretisering och målsättning en viktig förutsättning för att kunna arbeta med en fråga. För att lyfta en fråga som integration inom den interna verksamheten är det viktigt att det formuleras verksamhetsmål för målgruppen och därmed att jobba internt för att detta sker. Vad gäller gruppen nyanlända invandrare skapades ett verksamhetsmål först 2006 och detta beskrivs av en intervjuperson som arbetar med dessa frågor som en stor framgång:

Sedan är det, det klassiska, för att man över huvud taget ska kunna göra något av det här så måste det vara, som i all verksamhet oavsett om den är kommunal, statlig eller privat, så mås- te man ju ha mål för sin verksamhet. Nu har jag lyckats få igenom att vi ska ha verksamhets- mål för målgruppen nästa år, det har vi ju aldrig haft tidigare. [---] Då blir det helt annorlunda. Där sätter vi ju ett mål om vad omsättningen till arbete ska vara för den här målgruppen och så tittar man på årsgenomsnittet för 2005 och för 2006 och 2007. Helt plötsligt kan man ju följa det i våra system, som gröna och röda pluppar, som alla säger i vår verksamhet. Helt plötsligt kan man följa det. Och i chefens fönster22_{, som det heter, där finns det ju då (112 AMS).}

När frågan blir till ett mätbart mål finns den och är legitim att arbeta med på ett helt annat sätt. Om överenskommelsearbetet kan kopplas till målstyrning kan frågan sorte- ras in i bekanta arbetssätt och den styrlogik som är dominerade för myndigheten. Lindvert (2006) har i detta avseende beskrivit hur målstyrningens krav på formratio- nalitet har ersatt en mer problemorienterad flexibilitetslogik inom AMV. Detta be- skrivs som ett slags revisionslogik som sätter ramar för samordningen genom att det sektorsvisa resultattänkandet förstärks.

Migrationsverkets hållning till samordning genom den centrala överenskommel- sen handlar om en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna, på samma sätt som i fallet med den mer kortsiktiga samverkan som var på tal med Integrationsverket kring arbetet under den tillfälliga lagen. Eftersom man inte anser sig ha ett tydligt uppdrag på integrationsområdet vill man tydliggöra sina åtaganden. Migrationsverket deltar framförallt i CÖK i egenskap av central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Med detta följer ett samordningsansvar för migrationspro- cessen gentemot andra myndigheter och kommunerna. Intervjupersonerna på Migra- tionsverket beskriver att man anser sig ha en ”perifer” roll på integrationsområdet och att dessa frågor knoppades av från myndigheten när SIV delades i två.

Det är klart att vi har ju ett uppdrag från regeringen här, att vi ska vara med, sedan kan ju folk tycka i organisationen, vad är vår roll egentligen i det här? Är inte den lite tandlös på något sätt? Därför att vår primära uppgift är ju ändå att se till att skaffa ett boende för människor som kommer hit och söker asyl och att fatta beslut. Sedan ska ju själva integrationsfasen börja

21 _{Projektet baserades på slutsatserna i utredningen SOU 2003:75 och innefattade personer som}

ansågs stå nära arbetsmarknaden.

när de kommer ut i kommunen och då är det ju människor hos oss som kan tycka, jamen vår roll den är väl ganska betydelselös i det här (115 Migrationsverket).

Som beskrivits tidigare berör Migrationsverkets arbete efter uppehållstillståndet i viss mån integrationsområdet. Det handlar främst om bosättningsunderlag och information om bosättningsort och arbetsmarknad till individen. Efter att individen har tagits emot i en kommun tar Migrationsverkets uppdrag slut. En annan del av Migrationsverkets verksamhet som har en direkt koppling till integrationsområdet är den organiserade sysselsättningen för asylsökande. Man har dock upplevt en svår avvägningsfråga mel- lan det s.k. återvändandeperspektivet och den organiserade sysselsättningen:

Vi är ju väldigt perifera i den här överenskommelsen, för vi lämnar ju av så att säga, när per- sonerna har fått uppehållstillstånd i alla våra processer. […] Sedan är ju vårt uppdrag slut, då har man ju tittat på det in i vår verksamhet, det som kallas för organiserad sysselsättning, men där har ju vi aldrig fått några resurser som täcker upp möjligtvis sådana behov. Samtidigt har vi det här dubbla uppdraget att vi ska jobba både för att man ska kunna skaffa sig en framtid i Sverige, men också återvända hem. Då har vi haft väldigt svårt för våra enheter ute att kunna se det dubbla i det här (114 Migrationsverket).

Jag menar bara en sådan sak som att vi låter människor gå i svenskundervisning, det är många av Migrationsverkets tjänstemän som tycker att varför ska de gå in svenskundervisning här? Varför ska vi slänga ut en massa pengar på det? Men det är klart och tydligt en styrning från regeringens sida, de ska gå där, man kastar ut 800 miljoner per år på just det. Så visst, det finns vissa saker i regleringsbrevet kanske som inte vi tycker att vi borde göra men ändå så gör vi det naturligtvis eftersom det står i regleringsbrevet. Men då får vi väl, om regeringen tycker att vi ska göra det så får vi ju forma den texten så att det blir en aktivitet av det hela som stämmer in i vår organisation på något sätt, var det nu ska ligga, vilken enhet eller avdel- ning (115 Migrationsverket).

Eftersom man upplever att dessa två perspektiv står emot varandra och att det inte finns en tydlig prioritering är det svårt att göra åtaganden i ett policydokument. Även för denna myndighet beskrivs i det andra citatet en vilja att kunna sortera in arbetet så att det ”stämmer in i vår organisation”.

Även för Myndigheten för skolutveckling är bristen på ett formellt uppdrag att ar- beta med utveckling av SFI ett problem, men snarare än att vilja upprätthålla gränser och begränsa den egna rollen beskriver verkets representant att man gärna hade sett att man fick ett tydligare uppdrag att arbeta med de här frågorna gentemot kommu- nerna. Eftersom man har haft ett begränsat uppdrag att arbeta med SFI23 _{har man}

mest bevakat frågor om barn och ungdomar i samarbetet, där man har haft uppdrag att verka för en ökad måluppfyllelse för elever med utländsk bakgrund. Skolverket har efter att Myndigheten för skolutveckling bildades trappat ner sin medverkan inom CÖK. Man anser sig även här inte ha ett tydligt formulerat uppdrag i sitt reglerings- brev att delta i den meningen att man specificerar åtaganden. Kopplingen till området är dock inte obetydlig då man skriver styrdokumenten för SFI. Dess representant ar-

23 _{Främst kompetensutveckling av SFI-lärare. Intresset för utbildningarna beskrivs dock ha varit}

betar också med denna fråga och beskriver att man har haft stor nytta av informa- tionsutbytet i beredningsgruppen och av kontakter och nätverk i arbetet med den nya kursplan som trädde i kraft i januari 2007.

Förutom att uppdragen att arbeta på integrationsområdet beskrivs som svaga har myndigheterna också olika målgrupper, vilket ytterligare har försvårat arbetet. Migra- tionsverket arbetar främst med asylsökande, AMV med arbetsföra och Skolmyndig- heterna med både barn och vuxna. SKL har en oklar roll generellt sett, man företräder kommunerna i arbetet med CÖK, men har ingen möjlighet att besluta för dem. Dess- utom företräder man främst kommunernas intressen gentemot regeringen och i den mån man vill se förändringar hos myndigheternas sätt att arbeta agerar man mot re- gering och departement för att få till stånd den typen av förändringar och inte i dialog med myndigheterna direkt. Därmed blir deras roll besvärlig då man framförallt driver frågorna i andra forum.

4.4. Från gemensam policy till separata beskrivningar av egna upp-