Ett kommunalt ansvar för allmänna vattentjänster

Regeringens förslag: Allmänna vattentjänster skall tillhandahållas genom va-anläggningar som kommunen äger eller har ett rättsligt be-stämmande inflytande över. I lagtexten görs tydligt att med en allmän va-anläggnings huvudman avses den som äger den allmänna va-an-läggningen samt att en kommun skall anses ha ett rättsligt bestäm-mande inflytande över en sådan anläggning om kommunen äger an-läggningen i sin helhet eller på annat sätt förfogar över den bestäm-mande beslutsmakten hos den eller dem som äger anläggningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten har i huvudsak till-styrkt förslaget att allmänna vattentjänster skall tillhandahållas genom kommunala va-anläggningar. Några remissinstanser, bl.a. Konkurrens-verket, Fastighetsägarna Sverige och Sydkraft Vatten AB, har dock in-vänt att ägandeformen inte behöver tillmätas någon betydelse och att kommunerna kan åläggas ett övergripande ansvar men att de själva bör få avgöra vilka ägar- och driftsformer som bäst gagnar kommunens va-för-sörjning. Svenskt Näringsliv har anfört att även om det skulle bedömas som olämpligt att överföra äganderätten över allmänna va-anläggningar till privata intressenter så innebär detta inte att alla andra samverkans-former med automatik också måste uteslutas och syftar på exempelvis nyttjanderätter och s.k. BOT- (Build-Operate-Transfer) och BOO-modeller (Build-Own-Operate).

Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i va-lagstiftningen är att det är i första hand en uppgift för det allmänna att ordna vattenför-sörjning och avlopp när det med hänsyn till hälsoskyddet behövs i ett större sammanhang för viss befintlig eller blivande bebyggelse. Så har det också hittills fungerat i praktiken.

Det kan anföras ideologiska skäl för att ägandet även fortsättningsvis bör stanna hos kommunerna. Va-försörjningen utgör ett naturligt mono-pol. Tillgång till vattentjänster är ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnadsstandard. Det talar för att tillhandahållandet

Prop. 2005/06:78

27 av vattentjänster bör vara en samhällelig angelägenhet. Det är en

inställ-ning som stämmer överens med den gällande regleringen, som ju närmast ser vattentjänsterna som en form av samhällsservice som inte ens för det allmänna får medföra ekonomiska vinster. För va-verksamheten gäller att avgiftsuttaget för användningen av vattentjänsterna begränsas genom be-stämmelsen i 24 § i den nuvarande va-lagen, nämligen att avgifterna inte får överskrida de kostnader som är nödvändiga för att huvudmannen skall kunna ordna och driva va-anläggningen. Några av de remissinstan-ser som har förespråkat en fortsatt tillämpning av självkostnadsprincipen har även påpekat att de senaste årens avregleringar på områden som tidi-gare betraktades som en naturlig samhällsservice utan enskilda vinstin-tressen har resulterat i att framför allt el- och fjärrvärmemarknaderna har blivit äventyrliga för konsumenterna. I detta sammanhang bör dock näm-nas att bl.a. Statens energimyndighet i sitt remissyttrande har anfört att övervakningen av elnäten, som har såväl kommunala som statliga och privata ägare, visar att kontrollen fungerar väl utan att det offentliga be-höver ha rådigheten över resurserna.

Det finns också praktiska skäl för ett offentligt ägande. Att kommunen behåller rådigheten över va-resurserna underlättar den kommunala pla-neringen, såväl i stort som i den mer specifika enligt plan- och bygglag-stiftningen. Det hjälper kommunen också att leva upp till sitt ansvar enligt författningarna på miljö- och hälsoskyddsområdet. Dessutom är det närmast en förutsättning för att kommunen på ett bra sätt skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt va-lagen. I dag gäller ansvaret främst att ordna att va-anläggningar byggs när det behövs för hälsoskyddet. I det här lagstiftningsärendet föreslås att kommunens ansvar utvidgas så att det också gäller när en va-anläggning behövs för att skydda miljön. Om det finns förutsättningar för det, bör också exempelvis vattenförsörjning för räddningstjänstens behov beaktas. Ju mer omfattande kommunens ansvar blir, desto mer angeläget är det att kommunen har rådighet över de resurser som behövs för att klara uppgiften.

Allmänintresset av en för samhället och medborgarna väl fungerande vattenförsörjning och avloppshantering medför att man måste värna det demokratiska inflytandet över verksamheten. Det talar också för att kom-munens ansvar bör fullgöras genom en anläggning som kommunen äger eller åtminstone utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över. Detta skulle också säkra allmänhetens möjligheter till insyn genom att offent-lighetsprincipen gäller för den kommunala verksamheten.

Ett ytterligare skäl för offentligt ägande är regeringsformens bestäm-melser om normgivning. Huvudmannens beslut om taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens användning har ansetts vara av sådant slag att de faller under regeringsformens normbegrepp. Enligt den nuvar-ande regeringsformen är det bara riksdagen, regeringen, statliga myndig-heter och kommuner som kan ha sådan normgivningsmakt.

Det bör alltså även fortsättningsvis förutsättas att det i första hand är kommunerna som skall utföra och driva de allmänna va-anläggningarna.

I reglerna bör detta komma till tydligare uttryck än i dag. Inriktningen bör vara att kommunen åtminstone skall ha rådigheten över själva an-läggningen, avgiftsuttaget och investeringarna. Kommunen måste därutö-ver säkerställa bl.a. nödvändig beställarkompetens i den mån drift eller annan del av verksamheten läggs ut på entreprenad.

Prop. 2005/06:78

28 Enligt den nuvarande va-lagstiftningen får en allmän va-anläggning sin

allmänna status genom att den drivs av en kommun eller förklaras all-män. Huvudmannaskapet är knutet till driften av anläggningen. En kom-munal va-anläggning är allmän bara så länge den drivs av kommunen. Det har i detta avseende godtagits att kommunen i stor utsträckning driver verksamheten med hjälp av självständiga entreprenörer.

Om kommunen överlåter sin va-anläggning till ett kommunalt bolag eller någon annan, så måste anläggningen, liksom andra anläggningar som inte är kommunala, allmänförklaras av länsstyrelsen för att få allmän status. Däremot behåller en allmänförklarad anläggning sin ställning även efter överlåtelse till en ny ägare.

De reella möjligheterna att råda över anläggningen förefaller i väsent-ligt högre grad vara beroende av ägandet än av driften. Den reglering som tar fasta på innehavet av rådigheten över resurserna bör därför inrik-tas på ägarförhållandena. Eftersom det är meningen att verksamheten under vissa förutsättningar även i framtiden skall kunna drivas av fristå-ende entreprenörer, behövs ett klarläggande. Det bör tydligt framgå att den som äger en allmän va-anläggning skall anses vara anläggningens huvudman. Som en konsekvens bör den kommunala anläggningens all-männa status inte längre knytas till driften.

En förutsättning för att en va-anläggning skall kunna betraktas som all-män är att den har ordnats eller att den används för att fullgöra kom-munens va-ansvar. Enbart det förhållandet att en va-anläggning finns på en fastighet som kommunen äger kvalificerar alltså inte va-anläggningen som en allmän va-anläggning i va-lagstiftningens mening. Även om en eller flera grannfastigheter genom servitut får nyttja den kommunägda fastighetens anläggning, behöver anläggningen nämligen inte ha ordnats för att fullgöra kommunens lagstadgade utbyggnadsskyldighet.

Intresset av kommunal rådighet över resurserna kräver inte ett direkt ägande. Det bör räcka att anläggningen ägs indirekt genom en juridisk person över vilken kommunen ensam eller tillsammans med andra kom-muner har ett rättsligt bestämmande inflytande. En bestämmelse med vad som för va-sektorn avses med rättsligt bestämmande inflytande bör där-för indär-föras i lagstiftningen.

Allmänstatusen bör omfatta alla förekommande former av kommunal samverkan i privaträttsliga och offentligrättsliga juridiska personer. För-hållandet mellan kommunen och huvudmannen för va-anläggningen skall inte i någon större utsträckning påverkas av den valda formen för ägandet eller samverkan. Kommunen har kvar makten att besluta om föreskrifter om taxa, va-anläggningens verksamhetsområde och allmänna bestäm-melser om anläggningens användning. Vid alla former av samverkan kommer dessutom va-anläggningen att utgöra en egen allmän va-anlägg-ning i varje kommun, oavsett om huvudmannen är gemensam.

Enligt 2 § den nuvarande va-lagen är kommunen skyldig att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd så snart det med hänsyn till lagens skyddsintressen behövs en sådan. Skyldigheten är ovillkorlig så länge behovet finns kvar. Behovet har dock ansetts kunna tillgodoses på annat sätt utan kommunens medverkan genom exempelvis en gemensam-hetsanläggning enligt anläggningslagen eller en allmänförklarad anlägg-ning. För att säkerställa den kommunala rådigheten över resurserna bör kommunens ovillkorliga skyldighet att ordna en va-anläggning vara kvar

Prop. 2005/06:78

29 men skärpas på så sätt att kommunen skall fullgöra sin skyldighet med en

kommunal anläggning, dvs. en anläggning som kommunen äger eller har ett rättsligt bestämmande över.

Med denna bestämning av vad som bör menas med en allmän va-an-läggning, som ju även omfattar anläggningar som ägs av kommunala bo-lag, finns det inte längre något behov av att kunna allmänförklara några kommunala anläggningar. Se nästa avsnitt.