differentierade skatter på varor och tjänster
7.1 Externa effekter
Ekonomisk effektivitet kräver att de priser på olika varor och tjänster som konsumenterna möter inte enbart speglar pro- duktionskostnaderna, utan också de samhällsekonomiska kostnader som följer av konsumtionen. Det mest uppenbara undantaget till regeln om att varor och tjänster ska beskattas lika är konsumtion som har externa effekter, det vill säga kon- sumtion som inte bara påverkar konsumenten utan också väl- färden för en tredje part. Miljöskatter, till exempel, motiveras genom att de ökar kostnaden för miljöskadlig konsumtion så att även de negativa miljöeffekterna fångas in i det pris som konsumenterna betalar. Ett annat exempel är statuskonsum-
7. Argument för
differentierade skatter
på varor och tjänster
42. En punktskatt är också mer träffsäker eftersom den har en direkt effekt på företagens produktionsbeslut, till skillnad från moms som är en skatt i konsumentledet.
tion, där den upplevda nyttan av att konsumera något beror på hur mycket andra konsumerar, vilket innebär att en individs ökade konsumtion kan ha negativa effekter på andras nytta. Det kan också hävdas att utbildning har externa effekter, efter- som det inte bara leder till mer kvalificerade jobb, utan också till bredare samhällsvinster, exempelvis i form av kunskaps- överföring mellan människor.
Staten kan korrigera den underkonsumtion eller överkon- sumtion som följer av externa effekter genom flera styrmedel. Ett sätt att korrigera en överkonsumtion är att helt enkelt reglera hur stora kvantiteter av olika varor och tjänster som får konsumeras. Ofta kan det dock vara mer kostnadseffektivt att använda skatter för att påverka individers beteende, eftersom individer och företag på detta sätt får ekonomiska incitament att själva hitta de bästa lösningarna att minska sin skadliga påverkan och ställa om sitt beteende eller sin produktion.
I denna rapport kommer begränsat med uppmärksamhet att ägnas åt hur den ekonomiska politiken på miljö och klimat- området ska utformas, eftersom dessa och relaterade frågor nyligen har behandlats av Hassler m.fl. (2020), Martinsson och Strömberg (2020) och Brännlund och Kriström (2020). Jag kommer dock kortfattat att redogöra för hur man ska se på externa effekter inom ramen för den analysapparat som används i denna rapport samt diskutera konceptet grön skatte- växling.
eN Kort teoretISK BaKgruNd
Pigou (1920) lärde oss att den optimala skatten på konsum- tionen av en vara som har en negativ extern effekt bör vara lika stor som den marginella samhällsskadan som orsakas om ytterligare en enhet konsumeras. Om samhällsskadan av att släppa ut ytterligare ett kilo koldioxid är 20 kronor, bör, enligt den så kallade pigouvianska principen, skatten vara 20 kronor per kilo koldioxid. Pigouvianska skatter höjer de priser efter skatt som konsumenterna möter så att priserna inte enbart fångar de privata kostnaderna för att producera ytterligare en enhet, utan också de samhälleliga marginalkostnaderna.
En allmän princip för skatter med syfte att motverka externa effekter är att skatten bör läggas så nära källan som möjligt. Det är därför vi i Sverige har en koldioxidskatt på bensin för att komma till rätta med den externa effekten. Fordonsskatten är däremot ett trubbigt instrument att komma åt utsläppen eftersom dessa bestäms av hur mycket man kör bilen.
Den klassiska pigouvianska analysen utgår från en värld där staten inte behöver använda snedvridande skatteinstrument för att finansiera offentliga utgifter och omfördela inkomster. Sandmo (1975) vidareutvecklade Pigous tankar och kom fram till att externa effekter enbart påverkar hur man ska sätta skat- terna på de varor som orsakar de externa effekterna, men inte på andra varor. Detta var ett viktigt vetenskapligt bidrag efter-
51 7. Argument för differentierade skatter på varor och tjänster
som det antydde att utformningen av miljöskatter, exempelvis skatt på bensin och diesel, kunde separeras från utformningen av övriga skatter.
En begränsning med Sandmo (1975) var att analysen endast tillät proportionella skatter på varor och tjänster och därmed inte fullt ut tog hänsyn till omfördelningsproblematiken. Se- nare studier vidareutvecklade analysen inom ramen för den moderna teorin för optimal beskattning, där staten antas att, utöver varuskatter som är oberoende av köparens identitet, använda en icke-linjär (progressiv) skatt på arbetsinkomster för att omfördela och samla in skatteintäkter. En av de första studierna i denna tradition var Pirttilä och Tuomala (1997) som bekräftade Sandmos slutsats att externa effekter endast påverkar hur man ska sätta skatterna på de varor som orsakar dessa externa effekter, men att de optimala varuskatterna på- verkas av inkomstbeskattningens utformning. Med andra ord: senare studier visade att miljöskatternas och inkomstskatter- nas utformning i regel inte kan separeras.
gröN SKatteväxlINg och gröN SKattepolItIK Miljöskatter står numera högt upp på den politiska dagord- ningen. Att beskatta miljöskadliga utsläpp har länge inte bara betraktats som ett effektivt sätt att uppnå miljöpolitiska mål, utan också som ett sätt att få in skatteintäkter. Ibland talas det om grön skatteväxling, som innebär att staten använder skatteintäkterna från miljöskatterna för att sänka andra skat-
ter som upplevs som skadliga, till exempel på arbete.43 Med
den ambitionen sätts miljöskatterna högre än vad som skulle motiveras om enbart miljöskadan var styrande. Den gröna skatteväxlingen hävdas slå två flugor i en smäll: öka incitamen- ten till att arbeta och samtidigt minska utsläppen. Det finns fyra huvudsakliga problem med den gröna skatteväxlingen: 1. De gröna skatterna utgår inte från långsiktigt hållbara skat-
tebaser. I takt med att den miljöfarliga verksamheten mins- kar, minskar också skatteintäkterna från de gröna skatterna. 2. Miljöskatterna påverkar, precis som de flesta skatter, incita- menten till att arbeta negativt. Den sammantagna effekten av den gröna skatteväxlingen behöver därför inte leda till ökade incitament till arbete.
3. Grön skatteväxling har ofta ofördelaktiga fördelningsef- fekter. Inkomstskatten slår brett i befolkningen, men mil- jöskatter slår hårdast mot individer som har svårast att ställa om sin konsumtion på ett miljövänligt sätt (till exempel individer på landsbygden som är beroende av bil och inte har tillgång till kollektivtrafik).
4. Miljöskatterna utgör en mycket liten del av de totala skatte- intäkterna jämfört med skatterna på arbete. Detta innebär att staten antingen måste drastiskt höja skatterna på existe-
rande miljöskatter eller hitta nya gröna skattebaser.44
43. Det akademiska ursprunget till detta argument, som kallas »the double dividend hypothesis«, är från Pearce (1991) och Oates (1991).
44. Skatteväxlingar är också allmänt politiskt komplicerade eftersom det är svårt att få politiskt stöd för skattereformer där en skatt höjs och en annan sänks. Ett exempel är skatteväxlingen från arbete till kapital där bland annat Bastani och Waldenström (2021a) fann i en enkätunder- sökning att ett löfte om att sänka andra skatter inte märkbart ökade stödet för olika kapitalskatter.
En annan aspekt som begränsar statens möjlighet att mot- verka externa effekter och samla in skatteintäkter via gröna skatter är risken att den skadliga aktiviteten flyttar utomlands. Denna risk är mest uppenbar när det gäller företag som kan flytta sin produktion till länder med lägre beskattning av ut- släpp. Detta riskerar inte bara att leda till ökade globala ut- släpp, utan också till att Sverige går miste om arbetstillfällen och skatteintäkter. Miljöskatterna som drabbar företag är, precis som bolagsbeskattningen, föremål för skattekonkur- rens. En effektiv grön skattepolitik kräver därför koordination mellan länder.