6.2.1 Nuläge
Trafikverket har hittills aldrig använt sig av möjligheten att ta ut extra avgift för överbelastad infrastruktur. Intressekonflikter som leder till överbelastnings-förklaringar måste därför lösas endast med prioriteringskriterier.
6.2.2 Förutsättningar
Svensk rätt
Infrastrukturförvaltaren får ta ut en extra avgift för utnyttjandet av överbelastad infrastruktur för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen, enligt 7 kap. 3 § järnvägslagen. I 6 kap. 13 § framgår att om ansökningarna inte kan samordnas ska infrastruktur-förvaltaren snarast förklara den delen av infrastrukturen som överbelastad.
Om det är uppenbart att det kommer att bli en betydande kapacitetsbrist på en del av infrastrukturen inom kommande tågplaneperiod, får infrastruktur-förvaltaren förklara denna del av infrastrukturen som överbelastad. Enligt 6 kap. 14 § har den som betalar en extra avgift företräde vid tilldelningen av överbelastad infrastruktur.
I lagens förarbete (prop. 2003/04:123, s. 137) gjorde regeringen bedömningen att sådana avgifter kan bidra till att höja effektiviteten i järnvägssystemet.
EU-rätt
En extra avgift får tas ut för att visa att det är brist på kapacitet på identifierbara delar av infrastrukturen, när dessa är överbelastade (SERA-direktivet, artikel 31.4). En sträcka ska förklaras som överbelastad om det efter samråd inte har varit möjligt att helt tillgodose alla ansökningar (SERA-direktivet, artikel 47). Samma sak gäller om kapacitetsbrist kan förväntas.
I skäl 58 i SERA-direktivet anges vidare att man i avgiftssystemet bör ta hänsyn till effekten av ökande användning av infrastrukturkapacitet och i sista hand kapacitetsbrist.
6.2.3 Överväganden
I det följande redovisar vi våra överväganden om förutsättningarna för att använda en extra avgift som en ytterligare del i Trafikverkets prissättning av kapacitet. Dessa överväganden behöver dock prövas i ett fördjupat analysarbete innan en tillämpning kan komma i fråga.
De flesta intressekonflikter har hittills kunnat lösas genom att sökande anpassar sina önskemål i samordningsprocessen. Kvar blir därför i praktiken bara ett fåtal olösliga konflikter som leder till överbelastningsförklaringar. Som framgår av tabell 9 har antalet varierat mellan 0 och 9 med ett genomsnitt på 4 mellan Tågplan 2007 och Tågplan 2017.
Tabell 9. Antal överbelastningsförklaringar 2007–2017
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 S:a
3 0 1 7 3 9 6 4 5 4 6 48
Vissa av dessa överbelastningar har avsett sträckningar som inte alls präglas av kapacitetsbrist generellt sett, men där samordningen inte har resulterat i en lösning. Samtidigt kan kapacitetsbristen vara påtaglig på många sträckor där samrådet ger resultat endast genom att många sökande är beredda att justera sina önskemål. I vissa fall kan justering ske på ett sätt som försämrar
tågföringen, exempelvis genom omotiverade tågstopp som ger skogstid. I Trafikverkets rapport Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta (a.a. sid. 53) bedömde vi att det bör vara möjligt att redan i
järnvägsnätsbeskrivningen ange hur avgiften kommer att förändras om
Trafikverket tvingas förklara en sträcka som överbelastad under en viss tid. Det
bör då kunna anges att en extra avgift tas ut för varje delsträcka och tid som överbelastningsförklaringen avser. Då är villkoren förutsebara för de sökande som blir föremål för samordningsprocess och tvist. En extra avgift kommer därmed att fungera som incitament under den processen (jämför exemplet Nederländerna i avsnitt 4.2).
Hur kan en extra avgift bidra till effektivare kapacitetsutnyttjande?
Sökande som utför transporter av större värde för samhället kan antas driva sina anspråk på kapacitet längre än sökande som kör transporter av mindre värde. Hur dessa förhållanden ser ut i det enskilda fallet kan blottläggas med hjälp av extra avgifter. Däremot kan det vara svårt att värdera enskilda tåg på ett korrekt sätt med hjälp av prioriteringskriterier, eftersom värdet av exempelvis en godstransport kan variera enormt.
Det är den sökande som är bäst skickad att i det enskilda fallet värdera betydelsen av en transport, liksom av tidsförskjutningar eller bristande punktlighet för transporten.
Antag att vi har två sökande, A och B, som båda efterfrågar kapacitet på ett sätt som är oförenligt. I exemplet kommer A med stor sannolikhet att ges företräde enligt de prioriteringskriterier som Trafikverket använder, och det vet såväl A som B. Av det skälet är det idag meningslöst för B att söka tågläget, även om detta specifika tågläge representerar ett mycket stort företagsekonomiskt värde för B, och betalningsviljan därför är högre än för ett ”ordinarie” tågläge. Eftersom B är beredd att betala en extra avgift för detta specifika tågläge finns inget att förlora på att pröva A:s betalningsvilja. Om A saknar betalningsvilja kommer A att acceptera ett förslag som innebär att B får sitt önskade läge. I annat fall blir ju sträckan överbelastningsförklarad och A måste betala den extra avgiften. Utfallet av konflikten blir därmed ett annat än om B hade avstått från att söka eller om prioriteringskriterier tillämpats. Avgiften har i detta fall fungerat som ett incitament till lösning av konflikten.
Kan en extra avgift vara ett sätt att beakta den ekonomiska effekten och andra förhållandena av betydelse för sökandes verksamhet?
Transportstyrelsen har i beslut den 14 december 2016 förelagt Trafikverket att vid konflikt, i kommande samordningsprocesser, beakta den ekonomiska effekten och andra förhållandena av betydelse för sökandes verksamhet. Att så ska ske följer av 6 kap. 9 § järnvägslagen.
En sökande vars ekonomi och verksamhet påverkas avsevärt av hur konflikten löses kan antas ha en större betalningsvilja än den vars ekonomi och verksamhet endast påverkas i ringa utsträckning. Vår bedömning är därför att en extra avgift, rätt utformad, kan vara ett av flera sätt att beakta den ekonomiska effekten på sökandes verksamhet.
I vilka situationer bör en extra avgift tas ut?
Som framgår i avsnitt 3.1 får vi överbelastningsförklara en sträcka redan om det är uppenbart att det kommer att bli en betydande kapacitetsbrist inom
kommande tågplaneperiod. Det betyder i praktiken att vi beslutar om överbelastning senast i samband med utkastet till tågplan, dvs. innan samordningsprocessen vidtar (se bild 1).
Det är möjligt att ta ut en extra avgift även för sträcka som förklarats
överbelastad redan i detta skede, men då ställs sökande inför fullbordat faktum och har ingen möjlighet att förhålla sig till den extra avgiften i den fortsatta samordningsprocessen. Konsekvenserna av det behöver analyseras närmare. Vidare bedömer vi att ad hoc-trafik faller utanför en eventuell tillämpning, eftersom sådan trafik endast kan komma i fråga där kapacitet finns tillgänglig. Inte heller bör extra avgifter omfatta konflikter mellan tågläge och banarbete, eftersom banavgifter inte betalas av den som utför banarbete för Trafikverkets räkning. Bland de konflikter som anges i tabell 9 ovan finns enstaka som innefattade Trafikverkets anspråk på kapacitet.
Var i tågplaneprocessen kommer en extra avgift in?
Som framgår i avsnitt 3.1 kan en extra avgift endast tas ut för överbelastad infrastruktur och ett beslut om detta måste alltså ligga som grund. Vidare framgår att prioriteringskriterier ska användas om extra avgifter antingen inte används eller leder till ett avgörande. Av detta följer att den extra avgiften blir ett inslag mellan beslut om överbelastning och en eventuell tillämpning av prioriteringskriterier (se bild 7).
Idag går vi direkt till prioriteringskriterierna för att kunna fatta beslut om en konfliktfri tågplan.
Bild 7. Extra avgift i tågplaneprocessen
Som vi beskrivit i avsnitt 3.1 måste vi ta fram en kapacitetsförstärkningsplan för att kunna ta ut den extra avgiften. I annat fall krävs tillsynsmyndighetens godkännande. Vi har också beskrivit att järnvägsförordningens ledtider för framtagande av kapacitetsanalys och kapacitetsförstärkningsplan medger att det får ta maximalt ett år från överbelastningsförklaring till färdig
kapacitetsförstärkningsplan.
Regelverket kan i denna del lätt uppfattas som ett cirkelresonemang.
Infrastrukturförvaltaren får använda en extra avgift för att lösa en konflikt och få en ”körbar” tågplan. Men för detta krävs en kapacitetsförstärkningsplan som får ta ända upp till ett år att färdigställa räknat från överbelastningsförklaringen, och då lider samma tågplan mot sitt slut. I vårt exempel (bilaga 2) fattades beslutet om överbelastningsförklaring den 20 september 2016.
För att syftet med den extra avgiften ska uppnås tolkar vi därför bestämmelserna på följande sätt. En extra avgift får tas ut efter en
överbelastningsförklaring. Vi kan fakturera den extra avgiften fortlöpande såsom övriga banavgifter faktureras, även om kapacitetsförstärkningsplanen inte är färdig. För detta talar ordalydelser i SERA-direktivet, som säger att den extra avgiften får inbegripas i infrastrukturavgiften (se artikel 31.4) och att en
infrastrukturförvaltare ska upphöra att ta ut avgifter i fall när
infrastrukturförvaltaren inte lägger fram en kapacitetsförstärkningsplan (se
artikel 51.3).
Syftet med att koppla den extra avgiften till framtagandet av dessa planer får därmed antas vara att infrastrukturförvaltaren inte varaktigt ska kunna ta ut extra avgifter utan att nämnda planer tas fram.
Vem bör vara betalningsskyldig för den extra avgiften?
När det gäller betalningsskyldigheten har vi övervägt följande alternativ. I samtliga fall gäller som allmän förutsättning att den betalningsskyldige faktiskt trafikerar den överbelastade infrastrukturen under den tid som
överbelastningen gäller.
1. Alla sökande som enligt fastställd tågplan trafikerar det överbelastade snittet (eventuellt begränsat till konflikter med absolut överbelastning) 2. Endast sökande som inte har accepterat Trafikverkets lösningsförslag i
samordningsprocessen
3. De sökande som är parter i den primära konflikten
4. Den sökande som kan anses få företräde i den primära konflikten. Alternativ 1
Ett uttag enligt alternativ 1 omfattar samtliga sökande som tilldelas kapacitet på den överbelastade sträckan under den aktuella tiden. I vårt praktiska exempel (se bilaga 2) innebär det att alla fyra sökande, dvs. MTR, SJ, SL och Transdev, är betalningsskyldiga om de trafikerar det överbelastade snittet. Denna ”extensiva” lösning, som kan omfatta fler än de som primärt berörs, kan eventuellt få
oönskade effekter om sökande ändrar sina anspråk för att undgå den extra avgiften. Det skulle kunna leda till oproportionerliga eller oavsiktliga ”ruckningar” i sökandes anspråk, vilket kan stå i strid med strävan att tillmötesgå alla anspråk så långt det är möjligt.
Som vi angett i avsnitt 3.1 gäller dessutom att den som betalar en extra avgift ska ha företräde vid tilldelningen. Man måste alltså i detta alternativ kunna hävda att samtliga som trafikerar det överbelastade snittet har fått företräde framför de som frånfallit tidigare i processen. Däremot görs ingen distinktion mellan de sökande som kvarstår i tvistlösningen och som sedan får ett tågläge i det överbelastade snittet.
Om man begränsar tillämpningen till konflikter med absoluta överbelastningar, dvs. fall där antalet sökta tåglägen överstiger det tillgängliga antalet, kan
avgiften användas för att avgöra vilka som ska bli föremål för slutlig tilldelning efter tillämpning av prioriteringskriterier. Det blir då tydligt att ”företrädet” gäller den som får slutlig tilldelning i förhållande till den som eventuellt frånfaller. I vårt exempel (bilaga 2) fanns 24 tåglägen enligt JNB den aktuella timmen, men antalet tåglägen i konflikten var 25. En fördel med denna
begränsade tillämpning kan vara att man motverkar risken för oproportionerliga eller oavsiktliga ”ruckningar” i sökandes anspråk.
Alternativ 2
Om vi begränsar avgiftsuttaget till sökande som inte har accepterat
Trafikverkets lösningsförslag i samordningsprocessen, så blir det normalt ett färre antal betalningsskyldiga. I vårt exempel (bilaga 2) så är det bara MTR som skulle vara betalningsskyldig. För denna lösning talar det faktum att det ju är sökande som inte accepterar Trafikverkets lösningsförslag som orsakar
överbelastningsförklaringen, och som därmed direkt utlöser den extra avgiften. Mot denna lösning kan anföras att sökande som inte accepterat Trafikverkets lösningsförslag kan anses drabbade av dubbla ”bakslag”, dels ett lösningsförslag som inte kan godtas dels en extra avgift. Samtidigt är utgångspunkten för Trafikverkets lösningsförslag att nå en robust och effektiv totallösning, där enskildas önskemål vägs in. Därför kan en eventuell uppfattning om dubbla ”bakslag” betraktas som subjektiv.
Enligt 6 kap. 14 § järnvägslagen ska den som betalar en extra avgift ha företräde till den överbelastade infrastrukturen. Vår uppfattning är att ”företräde” inte nödvändigtvis innebär att sökande får sin ansökan tillgodosedd fullt ut. Att få företräde kan innebära att en justering sker, men att den är mindre än för andra sökande. Samtidigt är det inte säkert att den som avvisar ett lösningsförslag nödvändigtvis är den som drabbas mest. Vår bedömning är sammantaget att detta alternativ i sig inte är tillräckligt för att uppfylla kravet på att den betalningsskyldige ges företräde.
Alternativ 3
En tredje möjlighet är att parterna i den primära konflikten är de
betalningsskyldiga. Med primär konflikt avser vi endast de anspråk som är direkt oförenliga, dvs. som krockar på det sätt som bild 8 visar. I vårt exempel (se bilaga 2) skulle den principen innebära att MTR och SJ – men inte SL och Transdev – är betalningsskyldiga.
Bild 8. Primär konflikt om tågläge
sträcka
tid
Mot denna lösning talar eventuellt att både SJ och MTR inte kan anses ha fått företräde framför SL och Transdev, eftersom de senare inte är del av den primära konflikten, utan endast potentiellt berörda.
Alternativ 4
Det fjärde alternativet innebär att betalningsskyldigheten faller på den part i den primära konflikten som i störst utsträckning får sina önskemål tillgodosedda. Man kan då tänka sig att den vars önskemål justeras minst, mätt i antal minuter, är den part som kan anses få företräde. Detta alternativ skulle i vårt exempel innebära att SJ är betalningsskyldig. Det är också detta alternativ som kan anses ligga närmast bestämmelsen i järnvägslagens 6 kap. 14 §, nämligen att den som betalar en extra avgift ska ha företräde. Principen är enkel så länge endast en part kan anses får företräde, men i praktiken kan även en primär konflikt omfatta flera parter och då blir frågan om vem som kan anses ha fått företräde mer relativ.
Principerna vad gäller betalningsskyldighet behöver närmare analyseras, såväl från rättsliga som administrativa och ekonomiska utgångspunkter.
Vilka merintäkter skulle en extra avgift ge?
Som framgår av tabell 9 finns det enskilda år då ingen intressekonflikt uppstår och då alltså inga merintäkter, dvs. intäkter utöver de planenliga, skulle
genereras. Exemplet från Nederländerna, som dels har mycket högt kapacitetsutnyttjande dels en förutbestämd extra avgift, visar att
intressekonflikter löses utan att den extra avgiften tillämpats (se avsnitt 4.2). Det följande räkneexemplet ska därför ses som mycket osäkert, men kan ge en grov uppfattning om vilka merintäkter en extra avgift skulle kunna ge.
Vi antar att den extra avgiften är förutbestämt till 1 000 kronor per tåg och passage i det överbelastade snittet. Vi antar vidare att betalningsskyldigheten skulle avse parterna i den primära konflikten. I vårt exempel (bilaga 2) innebär det att SJ och MTR vardera ska betala 1 000 kronor per tåg som passerar. Det kör vardera ett tåg per dag under den tid som överbelastningen varar och förhållandet gäller helgfria vardagar under hela tågplanen.
Med dessa beräkningsförutsättningar skulle den extra avgiften ge merintäkter om 2 * 1 000 * 250 = 500 000 kronor på grund av denna konflikt.
Som framgår av tabell 9 har vi i genomsnitt haft cirka fyra intressekonflikter per år de senaste elva åren. Om vi alltså antar att en tågplan i snitt ger upphov till fyra konflikter som var och en genererar samma merintäkt, så handlar det om totalt 2 miljoner kronor per år. Denna intäkt kan ställas i relation till de
planenliga intäkter från banavgifter som för 2016 uppgick till drygt 1,6 miljarder kronor.
Det finns i princip inget tak för den extra avgiften, så den kan naturligtvis sättas avsevärt högre. Ofta får man ett bra samhällsekonomiskt utfall om avgiften är i samma storleksordning som den externa kostnaden. I det här sammanhanget bör då den extra avgiften vara i nivå med skadan man åsamkar andra genom att ta kapacitet i anspråk vid en överbelastad tidpunkt. Initialt bedömer vi
emellertid att en sådan princip inte kan hanteras praktiskt.
Som framgår av tabell 1 är Trafikverkets passageavgift i storstadsområden 416 kronor, och det gäller under en tid som visserligen är ansträngd men som inte nödvändigtvis föranlett någon intressekonflikt. Sålunda kan en extra avgift på 1 000 kronor vara en såväl tydlig som rimlig eskalering i avgiftsstrukturen, när det gäller prissättning av kapacitet.
Skulle en extraavgift minska eller öka antalet intressekonflikter?
Det som talar för att en extra avgift skulle minska antalet konflikter är att sökande, genom att inte driva konflikter till sin spets, kan undvika en pålaga som annars skulle kunna vara en kännbar merkostnad för ett tågläge.
Vi bedömer det emellertid som minst lika sannolikt att sökande, med en extra avgift, ser nya möjligheter att förvärva tågläge. Ibland hävdas att det kan finnas en dold efterfrågan på tågläge som aldrig manifesteras eftersom sökande har lärt sig hur tågplaneprocessen fungerar, inklusive prioriteringskriterierna19. Det skulle göra att sökande inte alltid uttrycker sina preferenser fullt ut. I den mån detta stämmer kan en extra avgift generera fler konflikter, eftersom den skulle kunna ge ett annat utfall än prioriteringskriterierna. Om detta sker kan
transaktionskostnaderna för kapacitetstilldelningen öka.
Transaktionskostnader består bland annat av de kostnader som sökande bär för nedlagd tid i kapacitetsansökan, men också de ”byråkratikostnader” som
Trafikverket bär för att hantera konflikter och överbelastningsbeslut. Som en följd av överbelastningsförklaringar måste exempelvis kapacitetsanalyser och kapacitetsförstärkningsplaner tas fram.
Det kan även finnas en risk för oönskade beteenden, såsom att sökande
medvetet skapar en konflikt genom att söka tågläge utan verklig avsikt att nyttja det. Efter överbelastningsförklaring kan tågläget avbokas, medan de som har ett verkligt behov tvingas betala en extra avgift. Vid ett eventuellt införande av en extra avgift skulle vi därför behöva överväga hur god affärssed kan värnas.
Hur kan Trafikverket rent praktiskt hantera och fakturera en extra avgift?
Intressekonflikter som leder till tvist uppenbaras i ett ganska sent skede av tågplaneprocessen (se bild 1). I bilaga 2 fattades beslutet om överbelastning exempelvis den 20 september 2016. Det är generellt sett förenat med praktiska svårigheter att fakturera avgifter som inte i alla avseende är färdiga i detta skede av tågplaneprocessen.
För att kunna fakturera extra avgifter krävs, i sin enklaste form, ett
faktureringsunderlag med uppgift om tågidentifikation, utgångsdatum och sökande. Dessa uppgifter torde framkomma inom ramen för samordnings-processen.
Uttaget av den extra avgiften kan lämpligen ske i kronor per tåg.
19 Trafikanalys. Tåglägen, gods och trängsel på spåren. PM 2016:10, sid. 14
40
Mot bakgrund av det begränsade antalet överbelastningsförklaringar så bedömer vi att extra avgifter bör kunna tas ut i särskild ordning, som inte inbegriper ordinarie IT-system. Det finns redan vissa avgifter som vi fakturerar utan dessa system. För det fall ytterligare datamängder krävs, kan emellertid ett utvecklat eller anpassat IT-stöd krävas.
Hur ska avgiften redovisas och disponeras?
Trafikverket ska varje år samråda med Ekonomistyrningsverket (ESV) om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut, enligt 7 §
avgifts-förordningen (1992:191). ESV får medge undantag från samrådsskyldigheten. En extra avgift ska alltså samrådas med ESV på samma sätt som vi samråder befintliga banavgifter. Hur intäkterna från en extra avgift ska redovisas och disponeras kan eventuellt behöva tydliggöras.
Vilket utvecklingsarbete pågår i Trafikverket?
Sedan en tid pågår ett FOI-projekt om samhällsekonomiskt effektiv tilldelning av järnvägskapacitet20. Bakgrunden är bland annat de svagheter som
användningen av prioriteringskriterier uppvisar. I arbetet belyser man bland annat de skilda förutsättningarna för kommersiell persontrafik, upphandlad persontrafik och godstrafik samt betydelsen av detta för tillämpningen av prioriteringskriterier.
Även om man principiellt kan hävda att en extra avgift kan effektivisera kapacitetsutnyttjandet och spegla nyttan av ett tågläge så är det inte givet att resenärernas nytta återspeglas i sökandes värdering av sitt tågläge. En kollektivtrafikmyndighet värderar kanske inte nyttan på samma sätt som ett privat företag hade gjort. Det är därför som man i utvecklingsarbetet bedömt att den samhällsköpta trafiken kan behöva hanteras på ett mer schablonmässigt sätt medan den kommersiella trafiken i större utsträckning kan hanteras med extra avgift.
Studien syftar på lång sikt till att ersätta dagens prioriteringskriterier med en metod som fördelar kapacitet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. På kort sikt kan projektet bidra till att förbättra nuvarande prioriteringskriterier.