Samerna och den svenska staten med dess myndigheter har ofta olika åsikter om vad som är bäst för det samiska folket och dess kultur och vilka åtgärder och ingrepp som innebär skada för den samiska kulturen. På grund av dessa olika uppfattningar är det av största vikt att åsikterna från båda parter får komma till uttryck. Mellan samerna och den svenska staten föreligger en maktobalans. Goda förutsättningar som innebär dialog mellan parterna kan minska denna obalans. Både konsultation och FPIC syftar till att skapa förutsättningar för god dialog mellan urfolk och stater och för att undvika situationer där den ena partens åsikter väger tyngre än den andra partens. Den makt samerna erhåller genom dessa processer behöver inte innebära veto eller fullständigt självbestämmande. Det behöver dock innebära en möjlighet att påverka sitt eget liv. Ett system som ger giltiga FPIC från urfolk innebär en rätt att kontrollera de aspekter som påverkar dem som folk. Just detta är det grundläggande krav UNDRIP ställer.
För att en konsultationsordning i det svenska rättssystemet ska leva upp till de internationella urfolksrättsliga reglerna, främst UNDRIP, måste ett framtida förslag på en sådan utgå ifrån FPIC. Jag delar uppfattningen som bland annat SSR framförde i sitt remissvar att internationell urfolksrätt utvecklats från att uppställa krav på stater att genomföra konsultation till att de måste erhålla FPIC. Jag tolkar det material som framförts som att konsultation är en del i en process och att ett erhållet fritt, informerat och i förväg givet samtycke är vad som krävs av staterna nu, åtminstone i de situationer som påverkar urfolks traditionella marker och de resurser som finns på dessa.
Samtycke för förslag kan endast erhållas, när processen för att nå det lever upp till alla tre delar som ställs upp för FPIC.215 Lagförslaget ställer inte upp regler som gynnar en miljö där samerna kan sätta sig in i ärendet och fatta ett informerat beslut. Tvärtom regleras möjligheten att avsluta konsultation på grund av tidsbrist. Risken är stor att den föreslagna konsultationsordningen leder till att konsultationer inte mynnar ut i en överenskommelse eller att företrädaren för det samiska folket tvingas ta förhastade beslut som kan innebära att det samiska folkets bästa inte hunnit utredas i tillräckligt hög grad. Samerna ska konsulteras och ges möjlighet att ge sitt FPIC innan beslut tas i ärenden som berör dem. Bristen på bestämmelser
215 HRC Draft study, 2018, p. 32.
49 om när en konsultation ska genomföras är något som remissinstanserna ifrågasatte. Tiden för urfolks möjlighet att ge sin åsikt kan ha stor betydelse för ett ärendes utgång, vilket är anledningen till att det i internationella vägledande dokument framhålls att urfolk ska få vara delaktiga i ett tidigt stadium i processen för ärenden som påverkar dem. Lagförslaget borde innehålla bestämmelser som reglerar när samiska företrädare får insyn och ges möjlighet att yttra sig i ärenden som är aktuella för konsultation.
Konsultation ska genomföras särskilt i de fall där användning av mark eller naturresurser på urfolks traditionella marker är aktuellt och i vissa sådana fall kräver UNDRIP att staten erhåller urfolkets FPIC. I promemorian saknas helt en diskussion kring ärendebeslut som bör kräva samiska folkets samtycke för att få genomföras. Avsaknaden av en diskussion kring vilka ärenden där samernas samtycke krävs, utgör en av de tydligaste bristerna i Ds 2017:43. Praxis, generella kommentarer från granskningsorgan och andra vägledande dokument som behandlar konsultation och FPIC gör tydligt att det föreligger en skyldighet att erhålla urfolks fria, informerade och i förväg givna samtycke innan vissa beslut tas, när ärendet behandlar användandet av urfolks traditionella marker och naturresurser. Processer som möjliggör ett giltigt FPIC, genom bland annat konsultation, bör upprättas i de stater som värnar om urfolks rättigheter. En analys av samernas rätt till FPIC måste vara utgångspunkten för ett nytt förslag på konsultationsordning för att försäkra samernas rätt till deltagande och för att Sverige ska undvika ytterligare kritik från internationella granskningsorgan.
Promemorians bristfälliga redogörelser av internationell rätt lämnar luckor i diskussionerna, vilket i vissa fall leder till rent felaktiga slutsatser. En mer noggrann granskning av de källor som har klargjort och förklarat både konsultation och FPIC hade kunnat täppa igen vissa håligheter i promemorians resonemang och genom det hade kanske ett lagförslag som kan anses vara acceptabelt utifrån internationell urfolksrätt lagts fram. En orsak till att en undersökning av möjligheten för samisk deltagande genomförts och att lagförslaget utarbetats, är regeringens vilja att besvara den kritik som internationella granskningsorgan riktat mot Sveriges samepolitik och undgå sådan kritik i framtiden. Att den internationella urfolksrätt som lagförslaget, och den diskussion som förs i promemorian ska vila på, beskrivs på ett felaktigt sätt, är allvarligt. Risken är att inte heller denna utredning leder till förändringar i lagstiftning och att samiska rättigheter får vänta än längre innan de slås fast i svensk lag.
50
Käll- och litteraturförteckning
Offentligt tryck
Regeringens propositioner (Prop.)
Proposition 1976/77:80 om insatser för samerna.
Proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m.
Proposition 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m.
Proposition 1997/98:45 miljöbalk.
Proposition 2009/10:80 en reformerad grundlag.
Statens offentliga utredningar (SOU) SOU 1968:16 Rennäringen i Sverige.
SOU 1999:25 Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige. Frågan om Sveriges anslutning till ILO:s konvention nr 169.
Departementsserien (Ds)
Ds 2009:40 Vissa samepolitiska frågor.
Ds 2017:43 Konsultation i frågor som rör det samiska folket.
Remissvar
Samerådet, yttrande över promemorian Konsultation i frågor som rör det samiska folket, Ds 2017:43 (Ku 2017/01905/DISK), 21 november 2017.
Sámiid Riikkasearvi (SSR), yttrande över promemorian Konsultation i frågor som rör det samiska folket, Ds 2017:43 (Ku 2017/01905/DISK), 21 november 2017.
Sáminuorra, yttrande över promemorian Konsultation i frågor som rör det samiska folket, Ds 2017:43 (Ku 2017/01905/DISK), 23 november 2017.
Sametinget, yttrande över promemorian Konsultation i frågor som rör det samiska folket, Ds 2017:43 (Ku 2017/01905/DISK), 28 november 2017.
Rättspraxis
Avgöranden från Högsta domstolen NJA 1981 s 1.
NJA 2011 s 109.
Avgöranden från Förenta Nationernas kommitté för mänskliga rättigheter Poma Poma mot Peru (CCPR/C/95/D/1457/2006) dom meddelad den 24 april 2009.
51
Material utgivet av Förenta Nationerna
Vägledande dokument, generella kommentarer och rekommendationer
HRC, Twelfth session, report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya (A/HRC/12/34, 15 July 2009).
HRC, EMRIP, Eleventh session, Draft study on Free, Prior and Informed Consent: A human rights based approach (A/HRC/EMRIP/2018/CRP.1, 5 July 2018).
OHCHR, Fiftieth Session of the Human Rights Committee, CCPR General Comment no. 23 (XXIII): Article 27 (Rights of Minorities) (CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 6 April 1994).
OHCHR, CERD, Fifty-first session, General recommendation no. 23 (XXIII) on the rights of indigenous peoples (contained in document A/52/18, annex V 18 August 1997).
UN Economic and Social Council, CESCR, Forty-third session, General comment no. 21, Right of everyone to take part in cultural life (art. 15, para. 1 (a), of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) (E/C.12/GC/21 21 December 2009).
Material riktat till Sverige
ACFC, fourth opinion on Sweden (ACFC/OP/IV(2017)004 22 June 2017).
CERD, Eighty-third session, Concluding observations on the combined nineteenth to twenty-first periodic report of Sweden (CERD/C/SWE/CO/19-21, 23 September 2013).
CERD, 2641st meeting, concluding observations on the combined second and twenty-third periodic reports of Sweden (CERD/C/SWE/CO/22-23, 6 June 2018).
HRC, Thirty-third session, report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous peoples on the human rights situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway, Sweden and Finland (A/HRC/33/42/Add.3, 9 August 2016).
Litteratur
Anaya, S James, Indigenous peoples in international law, Andra upplagan, Oxford University Press, 2004.
Anaya, S James, Puig, Sergio, Mitigating state sovereignty: The duty to consult with indigenous peoples, i University of Toronto Law Journal, nr 4 volym 67 2017, s. 435–464.
Bengtsson, Bertil, Torp, Eivind, Svensk samerätt: Något om den senaste utvecklingen, i Juss i nord: Hav, fisk og urfolk : En hyllest til Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsös 25-årsjubileum, Oslo, Gyldendal Juridisk, 2012, s. 136–147.
52 Brännström, Malin, Skogsbruk och renskötsel på samma mark: en rättsvetenskaplig studie av äganderätten och renskötselrätten, Diss., Umeå universitet, 2017.
Heinämäki, Leena, The Rapidly Evolving International Status of Indigenous Peoples: The Example of the Sami People in Finland, i Allard, Christina Skogvang, Susann Funderud (red.), Indigenous rights in Scandinavia: autonomous Sami law, Ashgate, Farnham, Surrey, 2015.
Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, i Korling, Fredric, Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, Första upplagan, Studentlitteratur, Lund, 2013, s. 21–45.
Lawrence, Rebecca, Mörkenstam, Ulf, Självbestämmande genom myndighetsutövning?
Sametingets dubbla roller, i Statsvetenskaplig tidskrift, nr 2 volym 114 2012, s. 207–239.
Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, Tredje upplagan, Norstedts juridik, Stockholm, 2015.
Torp, Eivind, Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel, i Svensk Juristtidning, nr 2 volym 99, 2014, s. 122–148.
Ward, Tara, The Right to Free, Prior, and Informed Consent: Indigenous Peoples' Participation Rights within International Law, i Northwestern Journal of International Human Rights, nr 2 volym 10, 2011, s. 54-84.
Åhrén, Mattias, Indigenous peoples' status in the international legal system, Första upplagan, Oxford University Press, 2016.
Xanthaki, Alexandra, Indigenous rights and United Nations standards: self-determination, culture and land, Cambridge University Press, Cambridge, 2007.
Övriga källor
Norska regeringen, utkast till nordisk samekonvention från finsk-norsk-svensk-samisk expertgrupp, inlämnad den 26 oktober 2005.
[https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/aid/temadokumenter/sami/sami_samekonven sjon_norsk.pdf] 2019-01-03.
Samerådets stadgar, godkända på den 19:e Samekonferensen i Rovaniemi, 29–31 oktober 2008.
Sáminuorras stadgar, antagna av årsmötet i Lycksele, 24 maj 2014.
Svenska Samernas Riksförbunds stadgar
[https://www.sapmi.se/vart-arbete/policydokument/ssrs-stadgar/] 2019-01-03.
FN pressmeddelande om röstningen av UNDRIP
[https://www.un.org/press/en/2007/ga10612.doc.htm] 2019-01-03.
53 FN röstregistrering vid antagandet av UNDRIP
[http://unbisnet.un.org:8080/ipac20/ipac.jsp?profile=voting&index=.VM&term=ares61295]
2019-01-03.
FN [https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/faq_drips_en.pdf] 2018-11-02.
Sameradion och SVT Sápmi, Väljarna har lågt förtroende för Sametinget, publicerat tisdag 31 maj 2016 [https://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=2327&artikel=6444205] 2019-01-04.
Sametinget [https://www.sametinget.se/bakgrund] 2018-11-06.
Sametinget [https://www.sametinget.se/106025] 2018-12-19.
Sametinget [https://www.sametinget.se/rennaring_sverige] 2019-01-03.
[http://www.samer.se/1103] 2018-11-06.
Sametingets policy om mineraler och gruvor i Sápmi, antagen av Sametingets plenum 10 april 2014 [https://www.sametinget.se/gruvpolicy] 2019-01-03.
Nationalencyklopedin
[http://www.ne.se.proxy.ub.umu.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/sedvanerätt] 2019-01-02.
OHCHR
[https://www.ohchr.org/en/issues/ipeoples/srindigenouspeoples/pages/sripeoplesindex.aspx]
2019-01-02.
OHCHR
[https://www.ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndigenousPeoples/Pages/ThematicStudies.asp x] 2019-01-03.