3.4.1 Behovet av ett diskrimineringsförbud – lagstiftning för vems skull?
Redan på 1980-talet infördes en ombudsman mot etnisk diskriminering (DO) med uppdraget att verka mot diskriminering på grund av etnicitet.101 Det var dock först under 1990-talet som en lag med ett diskrimineringsförbud mot etnisk diskriminering infördes.102
Av bakgrundskapitlet i utredningen framgår att anledningen till att förbud mot etnisk diskriminering börjat diskuteras berodde på att Sverige ratificerade FN-konventionen om
97 Prop. 1990/91:113, s. 63-64. 98 Prop. 1990/91:113, s. 61-63. 99 SOU 1990:41, s. 216-217.
100 Jfr Brown, ”Rättens paradoxer”, s. 75.
101 Genom lag (1986:442) mot etnisk diskriminering. 102 Lag (1993:134) mot etnisk diskriminering.
avskaffandet av alla former av rasdiskriminering. Ratifikationen medförde att utredningsarbete initierades kring om det fanns diskriminering i Sverige och om Sverige i så fall var skyldiga att införa ett förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet.103 Till
en början infördes inget diskrimineringsförbud liknande det i jämställdhetslagen, men dock en ombudsman och en nämnd mot etnisk diskriminering, båda med uppdrag att motverka diskriminering i arbetslivet. I slutet av 1980-talet utreddes situationen i två utredningar, och utredarna föreslog att en skärpt lagstiftning med diskrimineringsförbud skulle införas, men de tyckte det var lämpligt att vänta tills DO-institutet var utvärderat.104 DO ansåg också att det borde införas ett uttryckligt förbud mot diskriminering.105 FN-konventionen mot ras- diskriminering innebar i och för sig inte att Sverige var folkrättsligt förpliktat att införa en diskrimineringslag mot etnisk diskriminering, men det ansågs vara både lämpligt och i enlighet med syftet med konventionen att införa en sådan lag.106 Kommittén anser sig inte kunna göra någon bedömning av hur utbredda problemen med diskriminering är – det finns inga undersökningar som med säkerhet kan visa omfattningen av problem med diskriminering och forskningen på området är bristande. Enligt utredningen kan man dock vara säker på att det förekommer diskriminering på grund av etnicitet i någon utsträckning.107
Utifrån Brown är det intressant att förslaget inte har med identitetspolitik att göra, även om man kan spekulera i om inte FN-konventionen med stor sannolikhet har kopplingar till medborgarrättsrörelsen, Black Power-rörelsen och avkolonialiseringen. På det sättet kan Sverige genom internationella åtaganden ha influerats av identitetspolitiska rörelser som varit starka i USA och andra länder. Det har dock inte funnits någon sådan stark svensk identitetspolitisk rörelse som drivit fram den svenska diskrimineringslagstiftningen om etnicitet. Jämfört med jämställdhetslagen är därför lagen om etnisk diskriminering i högre grad grundad på rena politiska initiativ, sannolikt tagna av vita svenska politiker. En relevant fråga är om lagstiftningen får liknande konsekvenser för de grupper som lagstiftningen berör när den inte har den koppling till identitetspolitik som är utgångspunkten för Browns teori. Kommer denna lagstiftning ändå befästa ressentimentet för de grupper som lagstiftningen är tänkt att skydda? Med synsättet att identitet skapas genom skillnad gentemot andra är det fortfarande en skillnadsskapande lagstiftning. Om det liberala, kapitalistiska samhället skapar grupper som lider skada på grund av sin grupptillhörighet borde en känsla av ressentiment
103 Se SOU 1968:68 och SOU 1983:18, hänvisade till i SOU 1992:96, s. 79-82.
104 Se SOU 1989:13 och SOU 1989:14 samt utvärdering av DO gjord i SOU 1989:57, hänvisade till i SOU
1992:96, s. 86-89.
105 SOU 1992:96, s. 89-95. 106 SOU 1992:96, s. 111-113.
kunna finnas hos gruppen och individer i gruppen även när det inte tar sig uttryck i att de driver identitetspolitik. Med detta resonemang bör lagstiftningen befästa den skada som dessa grupper utsatts för även när lagstiftningen inte har sin grund i identitetspolitik. Identiteterna är dessutom politiserade, de har gjorts till politiska frågor, även när de som tillhör den politiserade identiteten inte i någon större utsträckning själva drivit identitetspolitik.
3.4.2 Syftet: Att förebygga diskriminering på grund av etnicitet
En orsak till att införa diskrimineringslagstiftningen är enligt utredningen att det är en del av ett ”förebyggande arbete”. Kommittén anser nämligen att det finns en risk att diskrimineringen kan öka. Denna riskbedömning – att diskrimineringen riskerar att öka och att det därför behövs lagstiftning ”för säkerhets skull” – kan vid första anblick verka tagen ur luften. Bakom detta argument ligger dock det utredningen kallar ”erfarenheter från utlandet”, samt en vid tidpunkten rådande lågkonjunktur och en hög invandring som sammantaget anses kunna utgöra riskfaktorer.108 Att införa ett diskrimineringsförbud är från lagstiftarens sida en markering om att diskriminering inte är godtagbart, samt ett försök att ge stöd åt dem som ”söker stå emot växande främlingsfientlighet”.109 Dessutom anförs att lagstiftning är normbildande.110
Det anses av regeringen vara ”naturligt mänskligt” att vara osäker inför det som är nytt, till exempel inför personer som inte är etniska svenskar, vilket gör det förståeligt att diskriminering förekommer. Den svenska kulturen anses dock ha kommit så långt som den har på grund av ”öppenhet, mångfald och tolerans”. Dessa framsteg i den svenska kulturen måste skyddas mot de som är emot invandring och vill bevara det svenska, västerländska och europeiska i dess nuvarande form. Diskrimineringslagstiftning kan utgöra ett sådant skydd.111
Jag menar att sättet att resonera i dessa frågor utgör exempel på hur skillnad görs mellan ”vi” och ”dem”; skillnad skapas gentemot det som kallas för etniska minoriteter från de som kallas etniskt svenska. Det visar också hur etnisk tillhörighet politiserats, oavsett vad de som tillhör denna grupp har haft att säga om det. Att behovet av att förebygga diskriminering sedan beror på effekterna av ett kapitalistiskt samhälle (lågkonjunkturen) är särskilt intressant med tanke på att Brown menar att det är detta samhälle som skapar den situation där identitetspolitik och skydd för utsatta grupper behövs.
108 SOU 1992:96, s. 115-122, se även prop. 1993/94:101 s. 33-36. 109 SOU 1992:96, s. 121.
110 SOU 1992:96, s. 125. 111 Prop 1993/94:101, s. 15-16.
3.4.3 Det är skillnad på olika! – varför lagen inte kan efterlikna jämställdhetslagen
Lagstiftaren är noga med att markera att diskriminering på grund av etnisk tillhörighet är något helt väsensskilt från diskriminering på grund av kön. Framför allt beror det på att kvinnor och män utgör vardera ca hälften av befolkningen medan etniska grupper (andra än svenskar) utgör minoriteter. Det finns dessutom många olika etniska minoriteter och samma person kan tillhöra flera sådana etniska grupper samtidigt. På grund av dessa skillnader kan jämställdhetslagen inte användas som modell för att utforma den nya lagstiftningen.112 Återigen syns här exempel på skillnadsskapande; invandrare som minoritet är annorlunda än den etniskt svenska majoriteten, och dessutom är det skillnad på den diskriminering som invandrare utsätts för jämfört med den som personer utsätts för på grund av kön. Att kategorin kön jämfört med kategorin etnicitet här ses som mer olika än lika varandra är intressant i ljuset av att det intersektionella perspektivet några år senare kommer att prägla lagstiftningen, vilket får till konsekvens att lagstiftaren senare strävar efter att se dels att olika förtryck kan samverka, och dels att människor kan vara utsatta i flera grupptillhörigheter på samma gång. Redan i slutet på 1990-talet gjordes försök att göra bestämmelserna mer lika varandra och i den senaste reformen från 2009 har alla lagar slagits ihop till en enda – med utgångspunkten att bestämmelserna ska vara så lika som möjligt. På den här tiden tryckte lagstiftaren dock på att det är skillnad på olika.
3.4.4 Framtidsperspektivet – vart är vi på väg?
Det är lite oklart vilken som är den huvudsakliga orsaken till diskrimineringsförbudets införande. Det är dels fråga om skydd för mänskliga rättigheter, dels i förebyggande syfte, och dels därför att det är otillfredsställande att det inte tidigare gått att angripa diskriminering ens när den varit uppenbar. Detta första förbud mot diskriminering görs ganska begränsat i sin omfattning eftersom lagen främst är tänkt att skydda i de fall där diskrimineringen är uppenbar och ”direkt stötande för den allmänna rättskänslan”. Gränssättningen – endast det direkt stötande – motiveras med att det måste finnas gränser mot det absolut förbjudna för att markera samhällets ståndpunkt i frågan.113
När det kommer till de förväntade effekterna av lagstiftningen anses de normbildande effekterna vara de viktigaste. Lagstiftningen förväntas däremot inte få den effekten att diskrimineringen försvinner eftersom diskriminering enligt kommittén inte kan lagstiftas bort. I propositionen anförs att ”i antidiskrimineringssammanhang måste vägas in att
112 SOU 1992:96, s. 157-159. 113 SOU 1992:96, s. 127-132.
diskriminering aldrig helt kan lagstiftas bort, i allt fall inte på kort sikt”. Det skulle leda till besvikelse och misstro om man satte upp det som mål om det visar sig inte fungera.114 Här är tidsperspektivet intressant – i förarbeten från senare år återkommer argument om att diskrimineringslagen inte räcker för att förhindra diskriminering men att den ändå behövs. När den första jämställdhetslagen infördes var förhoppningarna betydligt större. Men om lagstiftningen på sin höjd kan förväntas få normbildande effekter, vad är då poängen? Här kan paralleller dras till Brown och hennes kritik mot att lagstiftning och politik inte strävar framåt, mot ett bättre samhälle, utan istället är fast i sina gamla spår.