Förbudet efter återförvisning på grund av utredningsskäl

ett sämre läge genom att överklaga. En jämförelse kan göras med regeln om för-bud för förvaltningsmyndigheterna att ompröva ett för den enskilde gynnande be-slut till det sämre (27 § FL). Här har den enskildes rättsskydd fått väga tyngre än möjligheterna att ändra processens ram för att göra en ny, möjligtvis mer materiellt korrekt, prövning i målet.¹³⁶

Om förbudet mot reformatio in pejus ska gälla i underinstansen efter en återförvis-ning diskuteras inte i förarbetena och praxis på området är fåtalig. Med detta i be-aktande ska nu i de kommande avsnitten försöka fastställas om förbudet mot re-formatio in pejus gäller efter att mål har återförvisats. Av intresse är att utreda om förbudets tillämplighet varierar beroende på av vilken grund målet återförvisas, närmare bestämt om målet återförvisas på grund av utredningsskäl, med anledning av att ett rättegångsfel har begåtts eller till följd att nya omständigheter framkom-mit i målet.

5.3.1 Förbudet efter återförvisning på grund av utredningsskäl

I avsnittet ovan har skäl för och emot ett förbud mot reformatio in pejus diskute-ras. Frågan som ska behandlas nu är om förbudet gäller när en domstol anser att utredningen i målet inte är tillräcklig och återförvisar målet till underinstansen för att ta in ytterligare utredning. Tidigare var denna situation oklar och skilda två kammarrätter har bedömt frågan på olika sätt.¹³⁷

Genom HFD 2013 ref. 1 har emellertid nu frågan om förbudet mot reformatio in pejus gäller efter återförvisning på grund av utredningsskäl lösts. Bakgrunden i målet var att polismyndigheten i Norrbotten hade återkallat R.J:s tillstånd till han-del med skjutvapen och hans tillstånd att inneha vissa vapen med motivering att han inte uppfyllde ställda krav på förvaring av vapen. Han hade informerats om att han hade tre månader på sig att avyttra vapnen och att om han inte sålde vapnen själv inom denna tid skulle de lösas in av staten. Polismyndigheten gjorde en vär-dering av vapnen som uppgick till 79 750 kr. R.J anförde dock att vapnen skulle värderas till 130 400 kr. Polismyndigheten beslutade i två beslut att vapnen skulle

136 von Essen, Processramen, s. 157 f.

58 lösas in för sammanlagt 79 750 kr. R.J överklagade besluten och yrkade att vapnen skulle lösas in för 130 400 kr. Förvaltningsrätten i Luleå fann att en ny oberoende värdering skulle företas, av någon utanför Norrbotten, då klagandens och myndig-hetens värderingar var helt motstridiga. Polismyndigheten fann vid den nya värde-ringen att vapnen skulle lösas in för 28 500 kr. R.J överklagade detta beslut och yrkade att vapnen skulle värdera i enlighet med hans tidigare värdering. Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen kom följaktligen att gälla om polismyndigheten hade haft rätt att efter återförvisningen fatta ett beslut till den enskildes nackdel i jämförelse med det tidigare beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen fann att det inte finns några föreskrifter som tar direkt sikte på frågan, men att bestämmelser i både FL och FPL kunde ge viss vägledning. Domstolen anförde att det med hän-syn till den enskildes trygghet inte, enligt 27 § FL, är tillåtet att ompröva ett beslut till nackdel för enskild part utom i vissa undantagsfall, och att det av 29 § FPL följer ett förbud mot reformatio in pejus, vilket ligger helt i linje med grundtanken om förvaltningsdomstolarna som organ för den enskildes rättsskydd. Högsta för-valtningsdomstolen gjorde sedan denna bedömning:

”Det bör inte komma i fråga att försätta en enskild, som är ensam kla-gande i ett mål, i ett sämre läge när domstolen av utredningsskäl återför-visar målet till underinstansen än som hade gällt om domstolen i stället avgjort målet i sak. Ett sådant överklagande får alltså inte medföra någon nackdel för den enskilde i förhållande till underinstansens beslut.” [Min kursivering]

Till följd av detta hade polismyndigheten inte haft rätt att lösa in vapnen till ett lägre belopp än vad som fastställts i dess tidigare beslut.

Ett förbud mot reformatio in pejus föreligger således efter återförvisning på grund av utredningsskäl. Nästa fråga som uppkommer är om förbudet gäller hela förvalt-ningsprocessrätten. I en artikel som rör räckvidden av förbudet för Skatteverket anförde Lindkvist att det finns skäl för att rättsfallet ska gälla generellt på grund av domsskälens allmänna utformning. Frågan i målet kan sägas gälla en intresseav-vägning mellan intresset att tillvarata den enskildes rättsskydd och intresset av att

59 objektivt riktiga avgöranden meddelas, där det förra intresset således fått väga över i detta fall. I formuleringen, att man inte ska hamna i ett ”sämre läge” genom att överklaga, ligger ett intresse för likabehandling mellan den situation att den en-skilde överklagat och den situation att han inte överklagat. I artikeln framförde Lindkvist vidare att han inte funnit något i rättsfallet som talar emot en vidsträckt och generell tillämpning av avgörandet och att om Högsta förvaltningsdomstolen haft för intention att avgörandet inte skulle gälla generellt är det troligt att detta skulle ha framgått av avgörandet. I alla typer av mål bör det föreligga ett starkt intresse av att beslut som inte överklagas och beslut som överklagas behandlas lika.¹³⁸

HFD 2013 ref. 1 fastställer således ett förbud för beslutsmyndigheten att efter åter-förvisning besluta till det sämre för den enskilde i förhållande till sitt tidigare be-slut, när återförvisningen motiveras av utredningsskäl. Frågan är om rättsfallet innebär att även en förvaltningsdomstol ska vara förhindrad att besluta till det säm-re för den enskilde i förhållande till sitt tidigasäm-re avgörande efter återförvisning. Det som enligt min mening talar för att förbudet bör gälla även i den sistnämnda situa-tionen är Högsta förvaltningsdomstolen ordval, närmare bestämt att förbudet bör gälla i "underinstansen". Dessutom går Högsta förvaltningsdomstolen igenom be-stämmelser som gäller dels för beslutsmyndigheten (27 § FL) och dels för förvalt-ningsdomstolarna (29 § FPL) samt anför att dessa bestämmelser ger vägledning när det kommer till att bedöma förbudets tillämpning. Eftersom vägledning söks i både FL och FPL är det troligt att domstolen avsett att samma tillämpning bör gäl-la oavsett till vilken underinstans målet återförvisas. Detta korresponderar dessut-om med ett av målen med införandet av FPL, nämligen att processen ska vara så enhetlig som möjligt.¹³⁹ Jag har inte heller lyckats hitta något sakligt skäl som mo-tiverar att dessa situationer bedöms på olika sätt. Den enskilde bör rimligtvis inte kunna förlora på att domstolen bestämmer att målet ska återförvisas till förvalt-ningsrätten istället för till beslutsmyndigheten. En sådan tillämpning skulle

138 Lindkvist i SvSkT 2013:1, s. 65 ff. 139 Jfr prop. 1971:30, Del 2, s. 278

60 om kunna innebära att lika mål bedöms olika efter att ny utredning inhämtats, en-dast beroende av om målet återförvisats till beslutsmyndigheten eller till domstol. Så långt föreligger således ett förbud mot reformatio in pejus när domstolen åter-förvisar ett mål till en underinstans för att denna ska inhämta mer utredning. Mot bakgrund av att en av hörnstenarna inom förvaltningen är att få till stånd materiellt riktiga avgöranden torde några reflektioner om förbudet mot reformatio in pejus efter en återförvisning kunna företas.

Vid en jämförelse med beslutsmyndighetens möjlighet att ändra ett gynnande be-slut kan följande framföras. Som huvudregel gäller att ett gynnande bebe-slut inte kan återkallas utan den enskilde ska kunna förlita sig på att beslutet kommer att bestå. Det finns dock tre undantag från denna regel, nämligen om beslutet har ett återkal-lelseförbehåll, om det föreligger säkerhetsskäl eller om den enskilde erhållit det gynnande beslutet genom att lämna vilseledande uppgifter.¹⁴⁰ Möjligtvis finns det även ett fjärde undantag om återkallelse vid beslut om fortlöpande bistånd. I RÅ 2000 ref. 16 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att det i ett beslut om fortlö-pande bistånd, som saknar begräsning i tiden, inte bör föreligga ett absolut förbud mot omprövning. Här kan skälen för omprövning vara starka t.ex. på grund av att behovet av bistånd har förändrats väsentligt. Dock får endast de ändringar av för-hållanden som kunnat beaktas vid beslutets fattande föranleda en omprövning. I det aktuella fallet hade kommunen inte haft rätt att ändra beslutet på så sätt att bi-ståndet i form av städning minskades på grund av kommunens ekonomiska förhål-landen, då detta inte hade någon betydelse i bedömningen om skälig levnadsnivå. Den fråga som nu ska behandlas är hur långt återkallelsemöjligheten sträcker sig. Följande exempel kan anföras. En person ansöker om biträde av personlig assistent om 40 timmar i veckan enligt LSS. Omsorgsnämnden bifaller talan delvis och an-för att den enskilde har rätt till personlig assistent om 30 timmar i veckan. Den enskilde överklagar detta men förvaltningsrätten avslår överklagandet. Den enskil-de överklagar då till kammarrätten som tar upp målet till prövning. Domstolen

61 finner att utredningen i målet varit bristfällig och återförvisar därför målet till nämnden för att denne ska ta in ytterligare utredning. Den nya utredningen i målet visar att den enskilde lämnat vilseledande uppgifter och att det inte finns något behov av en personlig assistent. Av vad ovan anförts torde detta vara sådana nya omständigheter som föranleder att underrätten inte bör vara bunden av överinstan-sens ställningstagande i sakfrågan (kapitel 4). Men som utgångspunkt torde dock myndigheten i och med HFD 2013 ref. 1 ändå vara tvungen att ge den enskilde personlig assistent om minst 30 timmar i veckan med hänsyn till förbudet mot re-formatio in pejus. Myndigheten kan inte heller överklaga sitt eget beslut. Här skul-le man emelskul-lertid även kunna tänka sig att ett undantag från förbudet föreligger i de fall där myndigheten hade kunnat ändra sitt eget beslut om beslutet inte hade överklagats, nämligen med åberopande av reglerna om vilseledande uppgifter, säkerhetsskäl eller återkallelseförbehåll. Rättsläget här är dock oklart. Samhälls-ekonomiska skäl bör rimligtvis tala för att myndigheten ska kunna ändra beslutet direkt, utan att vara tvungen att vända sig till de extraordinära rättsmedlen efter att avgörandet vunnit laga kraft.

Om förbudet mot reformatio in pejus gäller efter återförvisning oavsett vad det nya frambringar är frågan om ett sådant strikt förbud inte leder till en alltför begränsad processram. Endast sådan utredning som talar för den enskildes talan kommer vara värt att beakta. Om målet överhuvudtaget borde återförvisas i dessa fall kan då ifrågasättas. När domstolen beslutar om återförvisning på grund av utredningsskäl är det för att domstolen finner att underinstanserna inte kunnat bedöma omstän-digheterna på den befintliga utredningen - vare sig för eller emot den enskildes talan. När endast den ena parten kan dra nytta av att ytterligare utredning ska in-hämtas, är det möjligt att processen blir snedvriden. Detta bör rimligtvis leda till att motparten får överklaga återförvisningsbeslut som motiveras av utredningsskäl. Genom HFD 2013 ref. 1 är det fastslaget hur förbudet ska tillämpas efter återför-visning på grund av utredningsskäl. Rättsfallet svarar dock inte på frågan om vad som gäller när ett mål återförvisas på en annan grund, t.ex. rättegångsfel eller

ny-62 tillkomna omständigheter. I de kommande avsnitten ska därför detta försöka klar-läggas.