Kväve och fosfor bidrar till eutrofiering, vilket ofta anses som det allvarligaste vatten-problemet i Sverige för tillfället. Kväve och fosfor är även de ämnen som det finns bäst data för. Av dessa anledningar har en fördjupad fallstudie av möjligheter att avgifts-belägga kväve och fosfor gjorts.
6.2.1 Utsläpp och källor
Kväve och fosfor har stora diffusa källor och punktkällor. Enligt tabellerna ovan från TRK-projektet utgör de antropogena diffusa källorna, brutto, nära 75 % av kväveutsläp-pen och cirka 50% av fosforutsläpkväveutsläp-pen. De diffusa källorna är svåra att kvantifiera genom mätprogram eftersom transporten från marken sker genom infiltration av vatten till grundvattnet eller genom ytavrinning och avrinning till dräneringsrör. Bidrag från nedfall av kväve beräknas idag med atmosfärsmodellen MATCH på SMHI och den största delen utgörs av långväga transporterat (utanför Sverige) bidrag (>80% av kväve-föreningarna i depositionen 1998, Kindbom m.fl. 2001). Markanvändning som bidrar med mänskligt påverkad belastning av kväve och fosfor är framförallt jordbruksmark och mark som används för skogsbruk. Hårdgjorda ytor i städer har dagvattensystem som samlar regnvatten med deponerat kväve (i första hand) och kan ha betydelse lokalt, men ur nationellt perspektiv är bidraget väldigt litet (<5% av totala belastningen). Kväve-läckaget från jordbruksmarken styrs till stor del av vilken gröda som odlas på vilken jordart och vilken strategi för jordbearbetning och gödsling man använder (t.ex.
Johnsson och Hoffmann, 1997). Idag ges miljöstöd via länsstyrelserna av EU-medel för utebliven höstbearbetning och insådd av så kallade fånggrödor (www.jordbruksverket.se för mer information). Båda dessa miljöstöd leder till att marken är täckt av kväveupp-tagande växtlighet större del av året så att mindre mängder kväve läcker ut till vatten-miljön. Dessutom kan stöd erhållas för anläggning av våtmark och skyddszoner som också hindrar närsaltläckaget. Funktionen för belastningen av fosfor från jordbruksmark är inte lika väl utredd som för kväve, men samband finns mellan transport av fosfor och höga flöden av avrinning, stallgödsling och jordart. Skogsbrukets effekter på läckage av
närsalter beror på att växter tas bort som annars skulle ta upp näringsämnena och på grund av att ingen växtlighet heller tar upp vatten vilket då ökar avrinningen och med den ökar den totala transporten. Tidsfaktorn för påverkan från skogsbruk är ytterligare en komplicerande effekt. Det tar lång tid för etablering av växter efter en kalavverkning:
effekten av skogsbruket kan vara upp till hela 12 år efter avverkning i norra Sverige.
Markberedning och gödsling kan också öka läckaget av närsalter från skogsmark.
Effekterna av skogsbruk har studerats i ett antal försöksområden vilket ger en översikt-lig bild av effekten för t.ex. TRK-projektet (Löfgren och Westling, 2002), men det finns inte tillräckligt med mätningar för att kunna ge underlag till att beräkna effekten för enskilda markägares effekt på belastning på vattenområdet.
Punktutsläppen har betydande bidrag till utsläppen till vattenområdet. Reningsverken har som nämnts i bakgrunden åtgärdats under en lång period och utsläppen av speciellt fosfor är nu relativt små (15% av totala antropogena fosforbelastningen enligt TRK-projektet).
Enskilda avlopp bidrar istället med större mängder av utsläpp än både reningsverk och industrier (20 % av totala antropogena fosforbelastningen kommer från enskilda avlopp enligt TRK-projektet). För kväve är situationen annorlunda med enbart 4% bidrag från enskilda avlopp och 10% bidrag från reningsverk av den totala antropogena kvävebelast-ningen brutto. Bidragen från enskilda avlopp är svår att mäta och kan variera stort beroende på typ av anläggning, ålder, skötsel och användning. Beräkningarna har stora osäkerheter beroende på dessa variationer och bidraget från varje enskild fastighetsägare kan inte bedömas från de beräkningarna. Industrier har antingen egna reningsanlägg-ningar eller leder sitt avloppsvatten till reningsverk vilka tar ut en avgift för mottaget vatten.
Utifrån ovanstående diskussion kan följande sammanställas. Bidragen från skogsbruk, och enskilda avlopp är svåra att härleda till enskilda företag beroende på dåligt underlag av mätningar och kunskap. Nedfall av kväve kommer framförallt från långväga trans-porterade atmosfärsföroreningar och kan därför inte omfattas av ett avgiftskollektiv inom Sverige. Uteslutande av nedfall av kväve innebär t.ex. att nära 20% av bidragen till antropogen kvävebelastning missas i Kattegatts tillrinningsområde (TRK-projektet, Tabell 1). Om skogsbruket inte inkluderas i avgiftskollektivet missas framförallt kväve-bidrag inom Bottenvikens tillrinningsområde (ca 25% av antropogena kvävebelast-ningen), men i norra Sverige är övergödning inget stort problem. Om enskilda avlopp utesluts ifrån avgiftskollektivet bedöms att ca 20% av antropogena fosforbelastningen missas (ca 25% till Egentliga Östersjön enligt den kunskap som finns tillgänglig idag, Tabell 2). Jordbruksmarkens användning och bidrag till utsläpp finns det bättre kunskap och redovisning om, för kväve dessutom bättre än för fosfor. Jordbruksmarkens bidrag till belastning är stora, men att bedöma storleken per företag är ett omfattande arbete på grund av alla styrande faktorer som varje enskild företagare kan påverka. Punktutsläp-pen är klart avgränsade till enskilda företag och mätningar bör finnas tillgängliga, men deras bidrag är inte dominerande.
6.2.2 Existerande klassificeringssystem
I den mån som det finns existerande system som kan användas för att avgränsa avgiftskollektivet för kväve och fosfor bör dessa givetvis utnyttjas. Här presenteras vilka möjligheter som finns för de viktigaste källorna till utsläpp.
För i stort sett alla utsläpp, och inte minst för kväve och fosfor, skulle ett avgiftssystem som enbart täcker in punktkällor vara ganska meningslöst: man missar då så stor del av utsläppen att styrningen blir svag. Därför måste även diffusa källor klassificeras och inordnas i avgiftskollektiv.
Punktkällor
Miljöfarliga verksamheter har tillståndsplikt enligt Miljöbalken om de är klassade som A-anläggning (tillstånd söks hos miljödomstol) eller B-anläggning (tillstånd söks hos länsstyrelse). Anmälningsplikt finns för de som klassas som C-anläggningar (anmälan hos kommunala nämnden). Klassningen definieras i bilaga till förordningen om miljö-farlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899). Genom förteckningen av miljömiljö-farlig verksamhet bedöms att alla punktkällor av relevans för närsalter kartläggs utom enskilda avlopp. C-anläggningar står naturligt nog inte för de största punktutsläppen, men bidrar ändå genom sin mängd betydligt till den totala utsläppsbilden, varför de inte kan ignoreras. Förutom detta skall även verksamheter som hanterar farliga ämnen i vissa kvantiteter (enligt samma bilaga) prövas av miljödomstol eller länsstyrelse: dessa kallas U-anläggningar. I och med att U-anläggningar inte släpper ut dessa ämnen ( i så fall hade de klassificerats som A-, B- eller C-anläggning) är de inte relevanta för utsläppskälleredovisning.
C-anläggningar redovisar inte alltid sina emissioner, utan har endast plikt att anmäla sin verksamhet. Därför kan en avgiftsbeläggning av C-anläggningar medföra ytterligare administration, i och med att kvantitativa uppgifter måste samlas in regelbundet. Ett möjligt system för uppskattning av kemikalieemissioner från små- och medelstora före-tag har föreslagits av SMED-konsortiet (Looström-Urban et al., 2002), vilket skulle kunna användas som utgångspunkt för denna uppgiftsinsamling.
Markanvändning
Den areala markanvändning som i TRK-projektet antogs betydande påverka den antro-pogena belastningen på vattnet är jordbruk, skogsbruk och hårdgjorda ytor inom städer.
Mark som används i syfte för skogsbruk måste anmäla för samråd enligt förordning 1998:904 om täkter och anmälan om samråd till skogsvårdsstyrelsen. Jordbruksmark som ska tas ur produktion skall anmälas för samråd till länsstyrelsen enligt samma föro-rdning som ovan. Enligt miljöbalken är djurgårdar med > 100 djurenheter (t.ex. 1 ko=1 djurenhet) tillståndspliktiga. Länsstyrelsen får föreskriva anmälningsskyldighet för sam-råd enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken i fråga om särskilda slag av
verksam-heter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Motsvarande befogenhet har i stället skogsvårdsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden skall utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429).
Mark som används till jordbruksmark redovisas detaljerat årligen till länsstyrelserna för att erhålla EU:s jordbruksstöd, glesbygdsstöd och miljöstöd. Areal som anmälts för jordbruksstöd lagras i Jordbruksverkets databas, IAKS (Integrerat Administrativt Kontroll System). Skogsmark som ska slutavverkas anmäls till länsstyrelsen som ger tillstånd för en viss areal som ska avverkas inom en period av två år. Areal anmäld för slutavverkning arkiveras i Skogsvårdsorganisatonens databas ”Kotten”. Detta innebär att viss överareal kan vara inbyggd i databasen eftersom enbart anmälningar är till-ståndspliktigt och inte redovisningen i efterhand.
Anmälningarna för miljöstöd innebär att jordbrukarna anmäler för att få stöd för miljö-mässiga åtgärder inom sitt företag som areal med insådd av fånggrödor och utebliven höstbearbetning. Teoretiskt sett kan man då anta att de som inte sökt stöd heller inte tillämpar dessa åtgärder och eventuellt skulle en avgift kunna grundas på de uppgifter-na, med hänsyn tagen till situationer där fånggrödor och vårbearbetning inte är lämpligt.
Det finns dock risk för att åtgärder inte anmäls även om de genomförs eftersom sys-temet är frivilligt. Ytterligare utredningar behövs naturligtvis om det är en rimlig grund för avgift.
Enskilda avlopp
Enskilda avlopp står som tidigare nämnts för en betydande del av fosforutsläppen, även om deras bidrag till kväveutsläppen är begränsade. Enligt en intern rapport inom SMED-konsortiet (Wallgren och Wallenberg, 2002) dras uppskattningen av det totala bidraget av närsalter från landets ca en miljon enskilda avlopp med fyra huvudsakliga osäkerheter: utsläppen per hushåll, fördelningen av olika reningstekniker, reningen i respektive anläggningstyp (speciellt i relation till anläggningens ålder), och retentionen under det renade avloppsvattnets väg mellan anläggningen och det lokala vattendraget.
Av dessa fyra faktorer kan endast hushållens utsläppsmängder sägas vara tillräckligt väl undersökt.
Det finns en stor skillnad mellan Sveriges kommuner med avseende på kunskap om de enskilda avloppen: i flera fall finns inte ens sammanställd kunskap om hur många de enskilda avloppen är eller om de är godkända eller icke-godkända.
I fastighetsregistret är informationen knuten till taxeringen och den allmänna självdekla-ration. Fastigheter vars värde understiger 50.000 kr finns ej med. Ny information fångas upp vart sjätte år i samband med den allmänna fastighetsdeklarationen, samt vid särskild fastighetsdeklaration som sker årligen:
1. vid nybyggnation;
2. då bygglov ges; eller
3. då värdet förändras med minst 1/5 av värdet (dock minst 25.000 kr), t.ex. genom att anslutningsavgift betalas.
När ett enskilt avlopp ansluts till det kommunala VA-systemet beräknas värdeföränd-ringen vara 30.000 kr. Det innebär att för fastigheter med ett taxeringsvärde som över-stiger 150.000 kr sker det inte någon särskild fastighetsdeklaration i samband med kommunal VA-anslutning, förutsatt att det inte sker någon annan värdehöjande åtgärd samtidigt.
Genom fastighetsregistret finns således en möjlighet att fånga upp vilken typ av enskilt avlopp som en fastighet har, även om denna information inte registreras idag. Det finns dock i dagsläget inte tillräcklig kunskap för att säga vilket bidrag till närsaltsutsläpp en viss typ av anläggning medför. Dessutom är det troligt att andra variabler, såsom nytt-jandegrad, retention mellan anläggning och vattendrag och ålder på anläggning i lika stor grad påverkar närsaltsutsläpp som typ av anläggning. Det är därför troligtvis svårt att införa en avgift relaterad till utsläpp från enskilda avlopp.
6.2.3 Bas för återförande av avgift
För att en avgift ska vara en avgift och inte en skatt ska avgiften återföras till avgifts-kollektivet. En bred tolkning av detta är att avgiftspengarna kan fonderas och användas till miljöförbättrande åtgärder i anslutning till avgiftskollektivet. En mer strikt tolkning är att avgiftspengarna ska gå tillbaka direkt till avgiftskollektivet utan krav på ytterligare motprestationer.
Avgifter som ska återföras måste utgå från en bas för återförande. För att avgiften ska vara styrande i rätt riktning bör avgiften tas ut på det som inte önskas (utsläpp, eller, än mer stringent, miljöeffekt) och återföras utifrån det som önskas (den nytta som den föro-renande verksamheten producerar). Vad denna nytta är relativt enkelt att definiera för t ex energisektorn: producerad energi, vilket entydigt kan mätas i t ex MJ eller MWh. För många av de källor som diskuteras för kväve- och fosforutsläpp är denna nytta inte lika enkel eller entydig att definiera – framförallt är det svårt att hitta en gemensam nytta för alla källor. På grund av källornas skilda natur (punktkällor, diffusa källor, enskilda av-lopp) är det troligen rimligt att försöka hålla dessa olika källor separerade i ”avgifts-subkollektiv”. Därigenom undviker man de omfördelningar mellan olika verksamhets-grenar som har varit en av nackdelarna med NOX-avgiften. Hur många dessa subkollek-tiv måste vara för att undvika detta problem diskuteras nedan.
Punktkällor
De anläggningar som skulle beröras av en vattenavgift på punktkällor producerar en stor mängd olika nyttor. För kväveutsläpp är det följande industrier som är mest relevanta:
Tabell 4. Kväveemitterande industrier och verksamheter
Industri, verksamhet Nytta
Avloppsreningsverk Insamling och rening av avlopp, antal anslutna personer
Skogsindustri Virke, ton
Organisk kemisk industri Ingen enhetlig producerad nytta
Järn- och stålverk Stål, ton
Livsmedelsindustri Ingen enhetlig producerad nytta Oorganisk kemisk industri Ingen enhetlig producerad nytta
Det går inte att återföra avgift till ovanstående avgiftskollektiv baserad på en enhetlig producerad nytta, eftersom de nyttor som produceras är alltför diversifierade. En möjlig lösning är att dela upp avgiftskollektivet i subkollektiv, där avgifter hålls inom respek-tive subkollektiv. På så sätt kan nyttan definieras inom respekrespek-tive subkollektiv utan koppling till hela avgiftskollektivet. Det finns dock kvalitets- och produktskillnader inom respektive industri som gör att det kan vara svårt att definiera en enhetlig nytta även på denna nivå.
Inom miljöindikatorområdet föreslås ofta att flera parallella nyttomått används för att undvika felkällor på grund av kvalitetsskillnader (Åhman och Zetterberg, 2002). Som komplement till fysiska mått kan ekonomiska mått användas:
- rörelseresultat - omsättning
- förädlingsvärde (dvs rörelseresultat – jämförelsestörande poster + avskrivningar + löner och sociala avgifter)
- antal anställda
Ekonomiska mått går att definiera entydigt, men de har andra nackdelar. Flexibiliteten i redovisningslagen gör t ex att ett företags resultat, omsättning eller förädlingsvärde inte alltid avspeglas i ett specifikt års redovisade data. Problemet minskar om man använder medelvärden för längre tidsserier. Förädlingsvärde upplevs som komplicerat och svårt att ta fram. Omsättning och antal anställda kan variera kraftigt (oberoende av miljöpå-verkan) inom en bransch beroende på typ av verksamhet och grad av vertikal integra-tion. (Åhman och Zetterberg, 2002)
Ekonomiska mått kan dock vara den enda möjliga lösningen för bas för återförande av avgift på kväveutsläppspunktkällor. Om avgiftskollektivet delas upp i de ovan definie-rade subkollektiven kan t ex antal anställda användas som bas för återförande i de branscher där inget annat entydigt nyttomått kan användas.
Det finns dock fortfarande risk för att storskaliga anläggningar har betydligt större möj-lighet att kostnadseffektivt påverka sina emissioner, vilket leder till att småskaliga an-läggningar finansierar storskaliga lösningar. Hur detta ska tolkas är dock inte helt uppenbart: åtgärder ska ju genomföras där de är mest kostnadseffektiva, vilket ju blir fallet med ovanstående avgiftskonstruktion.
Markanvändning
Det är mycket svårt och kostsamt att mäta kväveemissioner från diffusa källor: vid rim-liga avgiftsnivåer skulle snabbt mätkostnaden vida överstiga själva avgiften, och däri-genom eliminera syftet med avgiften. En annan möjlighet är att teoretiskt modellera kväveflöden beroende på kväveinflöde, markbeskaffenhet, gödselmetoder, mm. Det finns sådana modeller i dagsläget, men de grundas på en genomsnittlig situation för ett större område och beräkningar för enskilda företag bedöms bli mycket omfattande administrativt. Ett tredje sätt är att upprätta kvävebalanser för gårdar, där inflöde i form av gödsling minus uttag i grödor antas läcka ut. Även dessa balanser är relativt osäkra delvis på grund av förmågan att lagra upp närsalter i marken, förutom att de kräver mycket omfattande administration. Den avgiftsbas som kan användas för kväve i jord-bruket är den tillförda mängden kväve. Idag beskattas handelsgödselkväve – denna skatt skulle kunna göras om till en avgift. Potentiellt kan även stallgödsel avgiftsbeläggas.
Med ett sådant system kan avgiften återföras till jordbruken med brukad areal som nyttobas. På så sätt uppmuntras mindre intensivt jordbruk.
Problembilden kring markanvändning och diffusa utsläpp är dock mycket komplex.
Parallellt med Utredningen svensk vattenadministration pågår Utredningen Översyn av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Denna utredning går mer på djupet med dessa frågeställningar och vi finner det därför motiverat att hänvisa till denna ut-redning vad gäller avgifter på utsläpp från diffusa källor.
Enskilda avlopp
Att mäta utsläppen från enskilda avlopp är sannolikt ej kostnadseffektivt. Även här får man antagligen nöja sig med att basera avgiften på t ex inflöde (nyttjandegrad) samt typ av avlopp (torrsystem, markbädd, infiltration). Det kan till och med vara svårt att få tag på denna typ av information på kort sikt (Wallgren och Wallenberg, 2002).
I och med att enskilda avlopp, till skillnad från de andra diskuterade källorna, inte är en näringsdrivande verksamhet, är det än svårare att definiera en bas för återförande: det finns ingen lika entydig producerad nytta med privat boende. Ägare till enskilda avlopp
har dessutom sällan möjlighet att göra mindre åtgärder, utan för att åtgärda sina emis-sioner är det oftast en total ombyggnation som gäller. Således är antagligen den styrande effekten hos en avgift av mindre betydelse för enskilda avlopp.
6.2.4 Är ett avgiftssystem på kväve och fosfor genomförbart?
Det är inte särskilt överraskande att all data som behövs för ett avgiftssystem inte finns på plats innan systemet knappt påtänkts. Ett avgiftssystem leder oundvikligen till ökade administrativa kostnader i och med ökat databehov och databehandling. Dessutom finns det problem som kan vara svårare att lösa även på längre sikt.
Mätning av utsläpp – bas för avgift. För punktkällorna är detta inget större problem, förutom att de, i och med att C-anläggningarna måste med i systemet, är väldigt många.
För diffusa källor och enskilda avlopp är redan detta steg mycket problematiskt och under en överskådlig framtid finns egentligen ingen bra lösning. Problemet kan und-vikas eller skjutas på framtiden genom att man använder schablondata, modelleringar eller inflöde som estimat på utsläpp snarare än att försöka mäta de faktiska utsläppen.
Användning av avgift. En strikt tolkning av avgiftsbegreppet medför att avgiften ska återföras, men det kan finnas anledningar till att avvika från detta. Exempel på det är om åtgärder bäst genomförs på t ex avrinningsområdesnivå snarare än av enskilda källor: på så sätt motiveras en fondering av avgiften för bästa effekt.
Återförande av avgift. Ett kollektivt avgiftskollektiv skulle med största sannolikhet leda till stora omfördelningar av resurser mellan de ovan definierade ”subkollektiven”.
Å andra sidan, en för finfördelad struktur skulle leda till kraftigt ökad administration samt minska möjligheterna att genomföra utsläppsreducerande åtgärder där de är mest kostnadseffektiva. Därför kommer problemet med att definiera basen för återförande vara svårt att lösa. Utan att närmare analysera konsekvenserna skulle en möjlig kompromiss kunna vara följande indelning:
Tabell 5. Möjlig indelning av avgiftskollektiv Källa
(avgifts-subkollektiv)
Bas för avgift Användande av avgift Bas för återförande av avgift
Reningsverk Utsläpp Återförs + administration Antal anslutna person-ekvivalenter
Övriga punktkällor
Utsläpp Återförs + administration Antal anställda (alt.
Ekonomiskt nyttomått)
1 Ej nödvändig eftersom avgiften ej återförs till källan utan används på annat sätt.
Med detta system skulle de flesta stora källor avgiftsbeläggas, vilket är fördelaktigt för-delningsmässigt samt ur PPP-synpunkt. Antalet subkollektiv blir begränsat, och flera
Med detta system skulle de flesta stora källor avgiftsbeläggas, vilket är fördelaktigt för-delningsmässigt samt ur PPP-synpunkt. Antalet subkollektiv blir begränsat, och flera