riskhantering i staten
11.4 Författningsförslag Utredaren föreslår:
46. Att SKI även fortsättningsvis får i uppgift att godkänna uttag av fondmedel.
Utredaren föreslår:
47. Att Riksgäldskontoret får ansvar för hanteringen av statens ekonomiska risk. I uppgifterna ingår att bedöma ägarbolags re-lativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk.
Utredaren föreslår:
48. Att en samrådsgrupp föreslås bildas mellan SKI, Kärnavfalls-fondernas styrelse och Riksgäldskontoret.
49. Att samrådsgruppen lämnar en gemensam rapport till reger-ingen om utvecklreger-ingen inom respektive myndighets ansvars-område två gånger per treårig avgiftsperiod.
11.4 Författningsförslag Utredaren föreslår:
50. En ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och ändringar i kärntekniklagen och miljöbalken (se nedan).
51. En övergångsbestämmelse för avgiftsbetalningarna enligt Studs-vikslagen så att dessa fortgår fram till och med utgången av år 2009.
Förslag till
lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de all-männa skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att täcka förväntade direkta och indirekta kostnader samt statens ekonomiska risk för omhändertagande av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall samt vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verk-samhet.
För sådana kostnader som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
4 § Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har till-stånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger upp-hov till kärnämne som inte skall användas på nytt eller kärnavfall som inte utgör driftavfall.
Skyldighet att betala avgift och ställa säkerhet upphör då samt-liga skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verk-samhet har fullgjorts eller befrielse från dem har medgivits.
5 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreak-tor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala avgift enligt denna lag.
Annan tillståndshavare än som avses i första stycket får befrias från att betala avgift om i stället fullgoda säkerheter ställs för samt-liga kostnader som avses i 3 § första stycket.
6 § Avgift skall betalas och säkerhet ställas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall förvalta avgiftsmedlen i en fond.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa storleken på avgifterna och säkerheterna samt pröva säkerheterna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för betalning och ställande av säkerheter.
8 § Avgifter och säkerheter enligt denna lag skall täcka
1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slut-förvaring av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnav-fall som inte utgör driftavkärnav-fall,
2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och riv-ning av kärntekniska anläggriv-ningar,
3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utveck-lingsverksamhet som behövs för att åtgärderna som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas,
4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverk-samhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3,
5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag,
6. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
7. statens kostnader för tillsyn av anläggningar som avvecklas eller rivs,
8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutför-varing av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt
9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i sam-band med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om användning av fondmedel och säkerheter för de ända-mål som anges i 8 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter för de ändamål som avses i 8 §.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt denna lag.
För sådan ekonomisk risk som avses i första stycket får en avgift tas ut av den som är betalningsskyldig enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be-slutar om avgiftens storlek.
I fråga om användning av avgiftsmedel som avses i denna para-graf gäller bestämmelserna i 9 §.
11 § Avgiftsmedel som inte behövs för att täcka tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i 8 § skall återbetalas till till-ståndshavaren eller till den som har fullgjort tilltill-ståndshavarens för-pliktelser enligt 5 § första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be-slutar om återbetalning av avgiftsmedel.
12 § Den som är betalningsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.
Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela den som är betalningsskyldig enligt denna lag de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas.
13 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 12 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff en-ligt brottsbalken.
Beslut enligt 12 § att infordra uppgifter och om föreläggande får förenas med vite.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn-bränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla.
2. De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas i enlighet med denna lag.
3. Avgifter enligt den upphävda lagen (1988:1597) om finansie-ring av hantefinansie-ringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall betalas till och med utgången av 2009 och medlen förvaltas i enlighet med denna lag.
Förslag till
lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärn-teknisk verksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 §
I frågar om skyldighet för re-aktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägger årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn-bränsle m.m.
I Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyl-dig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§.
I fråga om skyldighet för till-ståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första sty-cket finns bestämmelser i lagen (200X:XXX) om finansiella åt-gärder för hanteringen av restpro-dukter från kärnteknisk verksam-het.
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhets-synpunkt.
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt,
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhets-synpunkt, eller
4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts.
Förslag till
lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 16
3 § Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verk-samheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verk-samheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Säkerhet behöver inte heller ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen (0000:00) om finan-siella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet.
I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av
tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Dessa texter återfinns också i kapitel 11 tillsammans med förslag till innehåll i regeringens förodning.
Förslag till innehåll i regeringens förordning Avgifter motsvarande förväntad kostnad
1. Statens kärnkraftinspektion skall bereda frågan om avgiftens storlek och med motivering lämna till regeringen förslag om avgifter.
2. Statens kärnkraftinspektion skall lämna en tydlig motivering till sitt avgiftsförslag av vilken det bland annat skall framgå:
a. vad de förväntade kostnaderna är för respektive till-ståndshavare och för centrala delar av projektet, b. vad tillståndshavarnas egna beräkningar av förväntade
kostnader är,
c. vad skälen är för myndigheten att göra andra bedöm-ningar än tillståndshavarna om så är fallet,
d. vad som är sär- och samkostnader i projektet och hur dessa kostnadsposter fördelas för respektive tillstånds-havare över tiden,
e. vilket jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och vilka åtgärder som myndigheten vid-tagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar, och f. vilka faktorer som myndigheten anser vara särskilt
kri-tiska för kostnadsutvecklingen i projektet.
3. Statens kärnkraftinspektions förslag om avgift skall lämnas till regeringen senast den 30 juni året innan det år ny avgift skall börja gälla.
4. Den avgift som Statens kärnkraftinspektion föreslår skall gälla för tre kalenderår.
5. En tillståndshavare skall lämna uppgifter till Statens kärnkraft-inspektion om sina beräknade förväntade sär- och samkost-nader för omhändertagandet.
6. I kostnadsberäkningar som underlag för avgiftsförslag för rea-ktorinnehavare skall antas:
a. Att varje reaktor antas ha en total driftstid på 40 år dock så att den återstående driftstiden inte antas underskrida 6 år. Detta antagande skall gälla såvida det inte vid beräk-ningstillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år.
b. Att ett fonderingsbehov skall täckas under antagen åter-stående driftstid.
c. Att ett fonderingsbehov efter det att en reaktor är stängd skall täckas under en treårig avgiftsperiod.
d. Att efter ansökan hos regeringen undantag kan beviljas så att ett fonderingsbehov efter det att en reaktor stängt kan täckas under en längre period än 3 år.
7. Avgifterna skall betalas till Kärnavfallsfondernas styrelse.
8. Statens kärnkraftinspektion bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande
a. underlag för sina avgiftsförslag, och b. inbetalningar till fonderna.
Förvaltning av fonderna
9. Fonderna skall samförvaltas av Kärnavfallsfondernas styrelse.
Varje fond skall dock redovisas separat.
10. Medlen i fonderna skall placeras på räntebärande konto i Riks-gäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Av-kastningen på fondernas medel skall läggas till kapitalet.
11. Medlen i fonderna skall förvaltas så att kravet på en god avkast-ning och en tillfredsställande betalavkast-ningsberedskap tillgodoses.
12. Styrelsen består av högst sju ledamöter. Ordförande, vice ord-förande och övriga ledamöter utses för en bestämd tid.
Uttag av fonderade medel
13. Statens kärnkraftinspektion prövar och beslutar om uttag av fonderade medel i enlighet med 7 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
14. Ersättningen för kommuners information får medges till högst 4 miljoner kronor per kommun och kalenderår i kommuner där undersökningar pågår eller har pågått som avser lokalisering av slutförvar för använt kärnbränsle. Avgiftsmedel som har bet-alats ut och som inte har använts skall återbetalas till Kärnav-fallsfondernas styrelse vid kalenderårets slut.
15. Stöd till ideella föreningar under perioden fr. o. m. den 1 januari 2005 t.o.m. den 31 december 2008 får medges till totalt högst 3 miljoner kronor per år. Avgiftsmedel som har betalats ut och som inte har använts skall återbetalas till Kärnavfalls-fondernas styrelse vid kalenderårets slut.
16. Statens kärnkraftinspektion bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande uttag ur fonderna och för uppföljningen av uttag.
17. Statens kärnkraftinspektion skall vart tredje år lämna en redo-görelse rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen.
Ägarbolagens betalningsskyldighet och hantering av statens ekonom-iska risk
18. Riksgäldskontoret skall för varje betalningsåtagande bedöma den relativa betalningsförmågan hos olika ägarbolag.
19. Ägarbolag skall i en förbindelse bekräfta sin betalningsskyldig-het. Förbindelsen skall godkännas av Riksgäldskontoret.
20. Riksgäldskontoret skall ta ut en avgift för statens ekonomiska risk enligt § 10 lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet om de ägarbolag som föreslås av tillståndshavaren att ställa betalningsgaranti har en betalningsförmåga som inte är i paritet med det alternativa ägarbolag som enligt Riksgäldskontorets bedömning är bäst ägnat att ställa betalningsgaranti.
21. Riksgäldskontoret skall hantera och förvalta avgiftsmedel på konto i Riksgäldskontoret.
22. Riksgäldskontoret skall föra register över ägarandelar, ägarbolag och betalningsåtaganden och förvara betalnings-garantier.
23. Riksgäldskontoret skall vidta åtgärder för att begränsa statens ekonomiska risk och en gång per år beskriva och rapportera till Regeringen om statens ekonomiska risk.
24. Riksgäldskontoret bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande hanteringen av statens ekonomiska risk.
Särskild rapportering
25. Kärnavfallsfondernas styrelse, Riksgäldskontoret och Statens kärnkraftinspektion skall lämna en gemensam lägesrapport till Regeringen för sina respektive ansvarsområden en gång under en treårsperiod.
Överklagande
26. Beslut av en myndighet enligt denna förordning får överklagas hos Regeringen.
Övergångsbestämmelser
• Den första treårscykeln skall löpa från och med år 2008.
• Tidigare förordningar upphävs.
av experterna Sten Kjellman, Bo Kjellqvist och Håkan Wingren Utredningens förslag i ett par mycket centrala frågor ger en god grund för en fördjupad framtida kostnadsanalys. Vi stödjer försla-get om nya beräkningsförutsättningar (antaganden om återstående drifttider och intjänandetider), samt förslaget att avgiftsprocessen skall bli treårig, i stället för årlig som i dag.
Det är vidare självklart för industrin att ta ett fullt och långsik-tigt ansvar för omhändertagandet av det svenska kärnavfallet, in-klusive rivning av reaktorerna. Det är ett producentansvar som sedan länge ligger hos kärnkraftsföretagen och som dessa klart be-jakat. Vi anser att det är lämpligt att detta långsiktiga ansvar preci-seras, men menar också att kostnadsansvaret samtidigt skall be-gränsas till att omfatta kärnavfallsprogrammet.
Tyvärr lämnar utredaren också ett antal mindre väl underbyggda förslag som motverkar en effektiv och välbalanserad hantering av kärnavfallsprojektet.
Hantering av statens risk
En fundamental svaghet bakom flera av utredarens förslag ligger enligt vår mening i att det saknas en analys av de samhällsekono-miska utgångspunkterna. Utredaren har som sitt huvudsyfte att
”begränsa” statens risk och tillse att statens risk ”hanteras”. Det saknas dock helt en analys av optimal riskbegränsning och optimal riskhantering. Det framgår således inte varför det ur ett samhälls-ekonomiskt perspektiv skulle vara angeläget att statens risk mini-meras. Krävs det inte en avvägning mellan statens kreditrisk och samhällsekonomisk effektivitet?
Vi saknar också en utvärdering av riskhanteringen vad gäller kärnavfallet jämfört med riskhanteringen i fråga om andra verk-samheter som genererar långsiktigt, farligt avfall.
Utan någon grundläggande analys av motiven för utredningens förslag framstår den angivna utgångspunkten för utredningen mer som tyckande än som en motiverad grund.
Rollfördelningen
Svensk kärnkraftsindustri har sedan lång tid tillbaka påtagit sig an-svaret för kärnavfallet. I Sverige har kärnavfallsprogrammet vuxit fram under de senaste 30 åren. Det har skett i samförstånd mellan statsmakterna och kärnkraftsföretagen. Under 70-talet lades grun-den till ett nationellt program. På 80-talet byggdes de första an-läggningarna för hanteringen av Sveriges radioaktiva avfall, Clab och SFR. Under 90-talet ökades utvecklingskapaciteten med Äspölaboratoriet och Kapsellaboratoriet. Nu på 2000-talet pågår platsundersökningar för ett djupförvar i två kommuner.
Denna nationella satsning kan tyckas självklar, men sett ur ett internationellt perspektiv är den svenska modellen unik. Till skill-nad från andra industriländer finns det i Sverige och Finland ett brett accepterat nationellt program som man arbetar efter. En vik-tig del av denna nationella mobilisering är en tydlig rollfördelning, där kärnkraftföretagen har huvudansvaret för verksamheten med myndigheterna som granskningsorgan. Industrin har också det fi-nansiella ansvaret, vilket inbegriper ett ansvar för kostnadsberäk-ningar m.m.
Utredningens förslag innebär en kraftig förändring av lagstift-ningen. Vi konstaterar att det tydliga ansvar kärnkraftsföretagen har enligt gällande finansieringslag, att beräkna kostnaderna för det projekt som industrin planerar och driver och att presentera detta för granskning, är borta i det nya lagförslaget. Där framgår endast att industrin är skyldig att betala. Enligt ett utkast till förord-ningstext har en tillståndshavare endast att lämna uppgifter till Statens kärnkraftinspektion om sina beräknade förväntade sär- och samkostnader för omhändertagandet.
Vi anser att en sådan tyngdpunktsförskjutning, från ett delat an-svar mot en myndighetsreglering, borde ha varit föremål för en se-riös konsekvensanalys innan den föreslås. Så är inte fallet. Vi efter-lyser en redovisning av bevekelsegrunderna för lagförslaget, i
syn-nerhet av de eventuella brister i det nuvarande systemet som för-anlett utredningen att föreslå en så omvälvande lagreform i vad av-ser ändrad rollfördelning. I utredningen saknas en sådan undersök-ning. Där saknas också en tydlig förankring i tidigare genomförda omfattande utredningar om rollfördelningen, främst i SOU 1994:107.
Då utredarens övriga förslag innebär ett betydligt utvidgat och fullständigt kostnadsansvar för industrin, så hade det varit mer välmotiverat att öka industrins inflytande och ansvar över projektet och användningen av avgiftsmedlen.
Vi vill dessutom framhålla, mot bakgrund av det svenska kärn-avfallsprogrammets internationella tätposition, att utredningens förslag är ett steg i helt fel riktning som riskerar att fördärva en väl fungerande verksamhet.
Beräkningsgrunderna för kostnader och avgifter
Kärnkraftsindustrin vill fortsatt ta ansvaret för kärnavfallsprojek-tet, såväl tekniskt-praktiskt som finansiellt. Detta innebär dock inte att industrins finansiella åtaganden kan vara helt obegränsade.
Som nämnts saknar i den föreslagna lagstiftningen alla centrala an-taganden angående avgifts- och kostnadsberäkningarna. Vi anser att om företagen åläggs att ta ett fullt kostnadsansvar för en mycket lång tid framåt, så måste också vissa gränser anges. En sådan be-gränsning bör genomföras genom att de centrala grunderna för att beräkna avgift och säkerhet konkretiseras i lagtexten.
Utredningen föreslår också, utifrån en otydlig hänvisning till budgetlagen, att staten skall ha rätt att ta ut en avgift från kärn-kraftsföretagen för statens ekonomiska risk. Enligt förslaget skall Riksgäldskontoret beskriva och värdera statens ekonomiska risk och föreslå sådana avgifter.
Detta kostnadsansvar blir, enligt utredningens förslag, obegrän-sat. Det är t.o.m. så anmärkningsvärt att utredaren över huvud taget inte diskuterar på vilka grunder den föreslagna avgiften skall beräknas, och under vilka omständigheter statens risk skulle kunna motivera ett uttag av avgiften.
Vi anser att lagen bör innehålla regler som anger de centrala grunderna för beräkningen av avgifter och säkerheter. Detta är, som vi redan påpekat, desto mer betydelsefullt när flera av
utred-ningens övriga förslag innebär ett tydligt och utvidgat
utred-ningens övriga förslag innebär ett tydligt och utvidgat