I rapporten beskrivs med ett exempel hur en mer övergripande samhällsekonomisk analys, en s.k. regleringskonsekvensbeskrivning som innehåller en samhällsekonomisk konsekvens- analys, kan tillämpas för att analysera behovet av åtgärder för att hantera risker i Göta älvdalen som följer av klimatförändringen. Detta är ett intressant exempel eftersom det finns mycket information som samlats in men det saknas fortfarande information och struktur för att avgöra vad som är samhällsekonomiskt effektiva åtgärder.
Men detta är bara ett exempel och för att kunna tillämpa samhällsekonomisk analys mer systematiskt i myndighetens fortsatta arbete är vår slutsats att det behövs fallstudier,
kompletterande underlag samt, på sikt, utformning av rutiner för när och hur denna typ av analys ska tillämpas. I det följande ger vi förslag på fortsatt arbete.
- MSB arbetar idag med att utforma ett inriktningsarbete för sin verksamhet. Detta arbete utgår ifrån den s.k. Tankemodellen. Detta är enligt vår bedömning en generell beskrivning av myndighetens hela arbete med vad som ingår i arbetet med samhällsskydd och beredskap. I denna modell ingår ”förmåga” som en komponent. Vi menar dock att detta begrepp är diffust och att förmåga, och modellen som sådan, behöver utformas utifrån vilka problem som den avser att belysa. Utifrån den genomgång av myndighetens ansvarsområde som vi gjort är bedömningen att sällanhändelser kräver en viss typ av insatser från samhällets sida med utgångspunkt från de risker som identifierats. Det behöver därför utvecklas en särskild ”Tankemodell för krisberedskap” och den modell som vi presenterar i detta dokument kan utgöra grunden för en sådan. Fördelen med den senare är att den innehåller en tydligare
beskrivning av sambanden mellan olika delar i krisberedskapssystemet, dvs. sambandet mellan exempelvis riskanalys och förmågebedömning.
- I Tankemodellen ingår även ”de som ska agera” och ”de verktyg som ska användas” som komponenter. Till verktyg räknas enligt beskrivningen: Lagar och regler, Ekonomiska styrmedel samt Kunskap och kommunikation. Vi vill dock också lyfta upp organisation och arbetet med samverkan som verktyg. I detta ingår också ansvarsfördelning. Vi menar att det som framförallt kan sägas känneteckna en kris är att det sker något som troligtvis inte skett tidigare och därför behöver det finnas befogenheter för någon aktör i systemet att agera och fatta beslut. Organisation, ansvarsfördelning och samverkan är centrala komponenter för effekterna av en kris men något som är svårt att värdera och utvärdera effekten av.
- Organisation och möjlighet att ta ansvar är komponenter som är svåra att värdera och därmed också svåra att inkludera i en samhällsekonomisk analys. Detta är därför ett område där det behöver utvecklas kompletterande planeringsmetodik. Detta knyter an till det bredare området med att förstå hur risken för att samhället drabbas av en kris och möjliga konsekvenser påverkas av olika åtgärder. Inom detta område kan det behövas ett mer systematiskt arbete med att utvärdera exempelvis övningar. En utgångspunkt för informationsinsamling kan vara tabellen på sidan 19. När det gäller värderingar av olika konsekvenser tror vi däremot att det finns relativt sett mycket underlag att hämta från den forskning som skett inom andra områden.
- För att avgöra vilken typ av åtgärd som är mest kostnadseffektiv, eller som ger störst samhällsnytta, behövs information om kostnader. Vår slutsats är att det behövs en annan typ av datainsamling och beräkning än de som genomförts fram till nu. De studier vi tagit del av beskriver samhällets totala kostnader för olika insatsområden och den informationen är inte beslutsrelevant.
- När det gäller nationell riskvärdering utgår nuvarande analyser från kvantifierade effekter på samhället i form av drabbade individer och förstörd egendom. I den vetenskapliga litteraturen finns dock exempel på att om effekterna beskrivs i monetära termer, där den monetära värderingen är en viktning utifrån individernas preferenser, så kan rangordningen av riskerna bli en annan. Om detta har betydelse för de utfall och den rangordning som genomförts i Sverige borde undersökas.
- Med en analys baserad på monetära värderingen blir det också möjligt att undersöka effekten av olika antaganden, exempelvis sannolikhetsfördelning. Detta, och betydelsen av tidsaspekter – dvs. när i tiden något kan förväntas hända – kan vara intressant att utforska vidare utifrån de diskussioner som förs i miljöekonomisk litteratur. Här finns kopplingar till exempelvis arbetet med klimatanpassning.
- Ett begrepp som används i dessa sammanhang är ”resilience”, dvs. hur tåligt eller robust ett samhälle är för olika störningar. Det är troligt att ett samhälle är mer tåligt om företag och enskilda individer har kunskap och beredskap att hantera sin egen säkerhet vid en
krissituation. För att åstadkomma detta krävs kunskapsspridning om både risker och om hur man bör agera i olika situationer. En möjlighet är att ökat ansvarstagande från samhällets sida innebär att det civila samhället begränsar sina insatser och frågan är då vad som är en lämplig avvägning. Ytterligare en fråga är om samhället når ut till alla grupper eller om det finns hinder för informationsspridning. Ytterligare en aspekt att undersöka i samband med detta är samhällets behov av beredskap för händelser där det både saknas kunskap om sannolikheter och om möjliga skadekostnader.
- I fallstudien om Göta älv är en iakttagelse att medan utredningen är väldigt detaljerade i de naturvetenskapliga aspekterna, och i viss mån även beräkningen av konsekvenser, så hanterar den exempelvis inte på ett tydligt sätt de åtgärder som föreslås och vilket förhållande de har
till identifierade sannolikheter och konsekvenser. Den gör inte heller en tydlig avgränsning mellan behoven i dagens situation och vad som behövs till följd av klimatförändringar. Detta visar att det är viktigt att i denna typ av arbete involvera samhällsekonomisk analyskompetens tidigt i arbetet eftersom de underlag som tas fram i olika delar av en kartläggning kommer att påverka möjligheten att genomföra en samhällsekonomisk analys i slutändan.
- I rapporten har vi dels presenterat en enkel modell för en samhällsekonomisk
konsekvensanalys och en metodik för en mer övergripande analys som kan användas för att avgöra om det behövs en reglering från samhällets sida eller ej och hur den i så fall ska utformas. Vilken metodik som är relevant beror på beslutssituationen. För att underlätta det fortsatta arbetet med denna typ av analysmetoder vid beslut inom myndigheten behöver det utvecklas rutiner och verktyg som vägleder det dagliga arbetet. Inspiration till detta kan bl.a. hämtas från Trafikverkets och Naturvårdsverkets arbete.
Referenser
Abkowitz M.D. and Chatterjee S. (2012) Regional Disaster Risk: Assessment and Mitigation Concepts in an All-Hazards Context. Journal of Homeland Security and Emergency
Management Vol. 9: Iss. 1, Article 15.
Andersson-Sköld, Y. (2012) Landslide risk management - a brief overview and example from Sweden of current situation and climate change. International Journal of Disaster Risk
Reduction (forthcoming).
Bishop R.C. (1978) Endangered Species and Uncertainty. The Economics of Safe Minimum Standards. American Journal of Agricultural Economics, 60(1), 10-18.
Boardman A.E, Greenberg D.H, Vining A.R. and Weimer D.L. (2006) Cost-Benefit Analysis. Concepts and Practice. Third Edition. Pearson. Prentice Hall.
Carbone J.C, Hallstrom D.G, and Smith V.K. (2006) Can Natural Experiments Measure Behavioral Responses to Environmental Risks. Environmental and Resource Economics 33, pp 273-297
Cox L. A. (2012) Evaluating and Improving Risk Formulas for Allocating Limited Budgets to Expensive Risk-Reduction Opportunities. Risk Analysis Vol. 32, No. 7
Dahlman, C.J. (1994) En effektiv försvarspolitik? Fredsvinst, beredskap och återtagning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 1994:138, Fritzes förlag, Stockholm.
Europeiska unionens råd (2011) Rådets slutsatser om vidareutveckling av bedömningen av risker inför katastrofhantering i Europeiska unionen. 8068/11+ COR 1 + REV 1.
http://register.consilium.europa.eu/pdf/sv/11/st12/st12613.sv11.pdf
EC (2010) Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management. Commission Staff Working Paper. European Commission SEC (2010) 1626 final.
Farrow S. and Shapiro S. (2009) The Benefit-Cost Analysis of Security Focused Regulations. Journal of Homeland Security and Emergency Management. Vol. 6: Iss. 1, Article 25
Farrow S. and Viscusi W.K. (2011) Towards Principles and Standards for the Benefit-Cost Analysis of Safety. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 2: Iss. 3, Article 5
FEMA (2009 ) Final BCA Reference Guide. Federal Emergency Management Agency. Department of Homeland Security.
Forsström A., Lagerström M. och Tejpar J. (2010) Myndighetssamverkan vid nationell
krishantering. Samverkansförutsättningar i ett föränderligt krishanteringssystem. FOI-R-3063. Totalförsvarets forskningsinstitut.
Fraas A.G. (2011) The Treatment of Uncertainty in EPA’s Analysis of Air Pollution Rules: A Status Report. Journal of Benefit-Cost Analysis: Vol, 2. Iss. 2, Article 6.
Grahn T. (2011) Metodik konsekvensbedömning – Känslighetsanalyser. GÄU delrapport 25. Linköping 2011
Greenfield V.A., Willis H.H. and LaTourette T. (2012) Assessing the Benefits of U.S. Customs and Border protection Regulatory Actions to Reduce Terrorism Risks. Conference proceedings http://www.rand.org
Hahn R. (2010) Designing Smarter Regulation with Improved Benefit-Cost Analysis. Journal of Benefit-Cost Analysis: Vol, 1. Iss. 1, Article 5.
Hultkrantz L och Nilsson J-E (2004) Samhällsekonomisk analys. SNS förlag.
Hultkrantz L. and Svensson, M. (2012a) The Economic Value of Preventing Fatalities. Recent Evidence on the Value of a Statistical Life in Sweden. Health Policy, forthcoming.
Hultkrantz L and Svensson, M. (2012b) A Comparison of Cost Benefit and Cost Utility Analysis in Practice: Divergent Policies by Government Agencies in Sweden. Presented at the Kuhmo-Nectar ITEA world conference, Stockholm June 30-July 1, 2011. Under review. Hultkrantz L, Krüger, N. and Panagiotis, M. (2012) Risk-adjusted long term social rates of discount for transportation infrastructure investment. Örebro University School of Business, Working Paper in Economics.
Jaldell, H. (2012a) Efficiency of Fire Protection Devices in Buildings: Evidence from Response data. Karlstad University, working paper in Economics 2012:6.
Jaldell, H (2012b) Cost-Benefit Analyses of Sprinklers in Nursing Homse for Elderly. Karlstad University, Working Paper in Economics 2012:5
Jaldell, H och Svensson, M. (2012) Preferences for life-saving policies across risk domains. Karlstad University, Working Paper in Economics, kommande
Keeney R.L and von Winterfeldt D. (2011) A Value Model for Evaluating Homeland Security Decisions. Risk Analysis Vol. 31, No. 9
Kochi I. and Taylor L.O. (2011) Risk Heterogeneity and the Value of Reducing Fatal Risks: Further Market-Based Evidence. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 2: Iss. 3, Article 1. Krüger, Niclas A. (2010). The Impact of a Novel Preventive Care Service on Hip Fractures Among Elderly. Journal of Public Health, 18 (5), 467–471
Kågebro E. (2007). Automatiska brandlarm. Hur bör räddningstjänsten agera? Räddningsverket; beställningsnummer P21-476/07.
Lempert R.J. and Collins M.T. (2007) Managing the Risk of Uncertain Threshold Responses: Comparison of Robust, Optimum, and Precautionary Approaches. Risk Analysis Vol. 27, No. 4
Loomis J.B. (2011) Incorporating Distributional Issues into Benefit-Cost Analysis: Why, How and Two Empirical Examples Using non-market Valuation. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 2: Iss. 1, Article 5.
Mangen M.J., Havelaar A.H., Poppe K.P and de Wit G.A. (2007) Cost-Utility Analysis to Control Campylobacter on Chicken Meat – Dealing with Data Limitations. Risk Analysis Vol. 20, No. 4
Martin I.M., Bender H. and Raish C. (2007) What Motivates Individuals to Protect Themselves from Risks: The Case of Wildland Fires. Risk Analysis Vol. 27, No. 4 Mattsson, B. and Sträng, D. (1996) Optimal Fire Safety 2: Cost-benefit analysis and life- saving operations. Räddningsverket, forskningsrapport P21-157.
Mattsson, B. and Juås, B. (1997) The importance of the time factor in fire and rescue service operations in Sweden. Accident Analysis and Prevention 29(6), 849-857.
Mattsson B. (2000) Riskhantering vid skydd mot olyckor. Problemlösning och beslutsfattande. Räddningsverket.
Mattson B. (2004) Kostnads-nyttoanalys - värdegrunder, användbarhet och användning. Räddningsverket
Morgenstern R.D. (2011) Reflections on the Conduct and Use of Regulatory Impact Analysis at the U.S. Environmental Protection Agency. RFF Discussion paper 11-17. Resources for the future. Prepared for the RFF Conference “Can Greater Use of Economic Analysis Improve Regulatory Policy at Independent Regulatory Agencies?”
http://www.rff.org/Events/Pages/Can-Greater-Use-of-Economic-Analysis-Improve- Regulatory-Policy-at-Independent-Regulatory-Agencies.aspx
MSB (2011) Samhällets kostnader för förebyggande av smittsamma sjukdomar. Rapport 0230-11. Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap
MSB (2012) Inriktning för området samhällsskydd och beredskap. Det första steget”. Delrapportering av inriktningsarbetet. Dokument daterat 120629
Nerhagen L. och Li C-Z (2010) Valuing statistical lives or life years? A choice experimental study. VTI working paper 2010:11 http://swopec.hhs.se/vtiwps/abs/vtiwps2010_011.htm NOU1997:27 Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper för lönnsamhetsvurdering i offentlig sektor. Finansdepartementet
NOU1998:16 Nytte-kostnadsanalyser. Veiledning i bruk lönnsamhetsvurdering i offentlig sektor. Finansdepartementet.
NOU 2012:16 Samfunnsökonomiske analyser. Finansdepartementet
OECD (2008) Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA). Version 1.0 October 2008. http://www.oecd.org/dataoecd/48/14/44789472.pdf
OECD (2010) Better regulation in Europe – Sweden.
http://www.oecd.org/dataoecd/26/5/45419072.pdf
OECD (2012) Mortality Risk Valuation in Environment, Health and Transport
Policies.http://www.oecd.org/greengrowth/environmentalpolicytoolsandevaluation/mortalityri skvaluationinenvironmenthealthandtransportpolicies.htm
Olofsson S. (2009) Säkerhetsarbetets kostnader – en utvidgad förstudie. Preliminär slutrapport 2009-04-20. Institutet för Hälso- och Sjukvårdsekonomi
Perman R., Yue M., Common M., Maddison D. and Mcgilvray J. (2011) Natural Resource and Environmental Economics, 4th Edition. Pearson
Prop 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull
Raucher R.S., Rubin S.J., Crawford-Brown D. and M.M Lawson (2011) Benefit-Cost
Analysis for Drinking Water Standards: Efficiency, Equity, and Affordability Considerations in Small Communities. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 2: Iss. 1, Article 4.
Riksrevisionen (2008) Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser. RiR 2008:9
Robinson L.A. (2008) Valuing Mortality Risk Reductions in Homeland Security Regulatory Analyses. Final Report prepared for U.S. Customs and Border Protection. Department of Homeland Security.
Robinson L.A. and Hammit J.K. (2011) Behavioral Economics and the Conduct of Benefit- Cost Analysis: Towards Principle and Standards. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 2: Iss. 2, Article 5.
Rose A.Z. (2009) A Framework for Analyzing the Total Economic Impacts of Terrorist Attacks and Natural Disasters. Journal of Homeland Security and Emergency Management. Vol. 6: Iss. 1, Article 9
SFS 1998:1474 Kommittéförordningen
SFS 2007:1244 Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning
SGI (2012) Göta älvutredningen. Slutrapport, del 1 och delrapporter. Statens geotekniska institut, www.swedgeo.se.
Skeppström E. och Wikén E. (2011) Totalförsvar och Comprehensive Approach. Två sidor av samma mynt? FOI-R-3350. Totalförsvarets forskningsinstitut.
Skr 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet. Regeringens skrivelse
Smith V.K. and Klaiber A. (2012) Developing General Equilibrium Benefit Analyses for Social Programs: An Introduction and Example. Journal of Benefit-Cost Analysis. Vol. 3: Iss. 2, Article 5.
Sterner T (2003) Policy Instruments for Environmental and Natural Resource Management. Resources for the future.
Stewart M.G. and Mueller J. (2011) Cost-Benefit Analysis of Advanced Imaging Technology Full Body Scanners for Airline Passenger Security Screening. Journal of Homeland Security and Emergency Management. Vol. 8: Iss. 1, Article 30
Svensson, M. and Hultkrantz, L. (2012) The Willingness to Pay for a QALY - Results based on value of statistical life estimates in Sweden. Karlstad University, working paper in Economics 2012:2.
Sund B. (2000) Samhällets kostnader för olyckor – kostnader för det förebyggande arbetet. FOU rapport, Risk- och miljöavdelningen. Räddningsverket.
Sund, B och Svensson, M (2010) Demographic determinants of incident experience and risk perception – do high-risk groups accurately perceive themselves as highrisk? I Örebro Studies in Economics 21 (dissertation).
Sund B, Svensson L, Rosenqvist M, Hollenberg J. (2011) Favourable cost-benefit in an early defibrillation programme using dual dispatch of ambulance and fire services in out-of-hospital cardiac arrest. Eur J Health Econ. 2011
Svensson M. och Persson U. (2008) Kostnader för säkerhetsarbete – en förstudie. Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi (IHE)
Trafikverket (2012) Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.
http://www.trafikverket.se/PageFiles/73641/samhallsekonomiska_principer_och_kalkylvarde n_for_transportsektorn_asek_5_kapitel_1_inledning.pdf
UNISDR (2009) Reducing Disaster Risks through Science. Issues and Actions, The Full report of the ISDR Scientific and Technical Committee 2009. UN International Strategy for Disaster Reduction.
Weitzman, M.L. (2009), On Modelling and Interpreting the Economics of Catastrophic Climate Change, Review of Economics and Statistics, 91, (1), 1-19.
Winslott Hiselius L. External costs of transports imposed on neighbours and fellow road users [dissertation]. Lund: Department of Economics, Lund University; 2005.
Bilaga 1 sida 2 (3)
För att utvärdera funktionen hos ett regelverk eller annat styrmedel krävs kunskap om vilka effekter det får på systemet i stort och vilka resurser som krävs för att effekterna ska uppnås. I ekonomisk teori brukar denna information sammanfattas i form av två kurvor, en som
beskriver fördelarna, mätt som den marginella nyttan med förändrade effekter, och
nackdelarna, mätt som förändringen i den marginella åtgärdskostnaden. Det är förändring i effekter och resursförbrukning som mäts men för att kunna göra jämförelser används monetär värdering som mått.
Ett vanligt antagande är att den marginella nyttan avtar i takt med att den totala effekten blir större medan den marginella åtgärdskostnaden ökar, det krävs efterhand mer resurser för att åstadkomma en given förändring. Utifrån kunskap om dessa kurvor går det både att diskutera vad som är en önskvärd nivå på samhällets insatser men också det förväntade utfallet av olika styrmedel. I figur 1 har vi gjort en illustration som gäller någon åtgärd för att minska
olycksrisken i samhället. Det kan handla om halkbekämpning vintertid. I utgångläget är halkbekämpningen liten och olycksrisken hög. Den marginella nyttan av en åtgärd är därför hög men den marginella åtgärdskostnaden är liten. Vid O* är den marginella nyttan av en riskreduktion lika stor som den marginella åtgärdskostnaden. Detta är den nivå på
halkbekämpning som är samhällsekonomiskt effektiv. Om samhället fortsätter att genomföra åtgärder för att minska olycksrisken ändå mer kommer samhällets kostnader för detta att överstiga samhällets nytta28. För samhället är det därför sällan effektivt att nå en nollnivå utan en viss risk, om än liten, är det som är optimalt29.
Figur 1 Samhällsekonomisk konsekvensanalys, grafisk illustration av nytta, kostnad och samhällsekonomisk effektivitet
I de flesta fall handlar det dock om att analysera konsekvenserna av mindre förändringar i ett givet system. Även här behövs kunskap om marginella förändringar i nyttor och
28 Detta kan verka abstrakt men är egentligen en generell beskrivning som kan användas för att beskriva den
avvägning som präglar många beslut i vardagen. Vid snöröjning eller sandning är inte målet total halkbekämpning överallt utan störst insatser görs där risken är störst.
29 Se Mattsson (2004) för en beskrivning av metoden och Mattson, Jaldell och Sund (2001) Lagom säkerhet 3
från Räddningsverket för en sammanfattning av hur analysen använts för att avgöra en lagom nivå på insatser på brandsäkerhetsområdet. Marginal- nytta/ Marginell åtgärds- kostnad Minskad olycksrisk Marginell nytta Marginell åtgärdskostnad O*
Bilaga 1 sida 1 (3)
åtgärdskostnader men i detta fall är syftet framförallt att avgöra om åtgärden ger förväntade effekter och kanske även vilka aktörer i samhället som kommer att påverkas av den. Det kan också vara viktigt att närmare granska åtgärdskostnaden, dvs. vilken resursinsats som krävs för att uppnå en viss effekt samt om åtgärden kanske leder till oväntade effekter inom andra områden. Inom ekonomisk teori diskuteras s.k. undanträngningseffekter som innebär att krav på en viss åtgärd innebär att andra inte kan genomföras i och med att resurserna inom ett visst område är begränsade.
Ytterligare en anledning till att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensbeskrivning kan vara för att avgöra det mest kostnadseffektiva sättet att åstadkomma en viss förändring. I detta fall handlar det om att åtgärdskostnaden kan skilja sig åt mellan olika åtgärder och det handlar om att hitta den åtgärd som ger störst effekt till lägst kostnad. Det kan också vara så att det är flera olika aktiviteter som bidrar till ett visst problem och att åtgärdskostnaden skiljer sig åt dem emellan. I detta fall kan det handla om att utforma åtgärden på ett sådant sätt att kraven på verksamheterna skiljer sig åt. Om beslutsfattaren lagt fast vilken målnivå som är önskvärd så kvarstår att fastställa hur den ska uppnås. För att åstadkomma samhällsekonomisk
effektivitet ska de åtgärder som används vara de som ger störst effekt till lägst kostnad. Ett vanligt sätt att illustrera detta är genom diagrammet i figur 2.
De gröna kurvorna i detta diagram visar kostnaden för att minska en enhet utsläpp från två olika källor. Kostnaden för två olika minskningsåtgärder antas båda vara stigande eftersom det krävs andra åtgärder eller mer ansträngning för att nå låga nivåer av föroreningshalter. Kostnaden skiljer sig åt mellan de två källorna vilket exempelvis kan bero på att det krävs olika tekniker för att reducera utsläppen. Administrativt kan det vara enklare att kräva att båda