Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2018-2020
Handling O, ksau 2017-08-15, remiss
Sida 2 (80) Dokumentnr: SSM2016-5513-13
Sammanfattning
En reaktorinnehavare ska enligt 3 § förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen), i samråd med övriga reaktorinnehavare, upprätta en kostnadsberäkning för
omhändertagandet av kärntekniska restprodukter och ge in den till
Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) senast den 7 januari vart tredje år. Svensk
Kärnbränslehantering AB (SKB) inkom i januari 2017 med detta underlag (Plan 2016) på uppdrag av reaktorinnehavarna. Följande rapport redogör för SSM:s förslag enligt 6 § finansieringsförordningen på kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp för åren 2018-2020, efter granskning och bedömning av kostnadsunderlaget i Plan 2016.
I enlighet med samma paragraf ger nu SSM reaktorinnehavarna samt berörda
myndigheter, kommuner och organisationer tillfälle att yttra sig över avgiftsförslaget.
Synpunkter på denna rapport lämnas till SSM senast den 1 september 2017.
Den 1 juni 2017 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition om reglerna om finansieringen av kärnavfallshanteringen1. I propositionen föreslås ändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). Propositionen innebär förändringar på en rad punkter, bland annat förtydliganden om hur kärnavfallsavgifter ska beräknas och storleken på de säkerheter som ska ställas samt ändringar av kärnavfallsfondens placeringsmandat.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2017. De kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp som myndigheten föreslår i denna rapport följer förslagen i regeringens proposition.
Myndigheten har i sin granskning av Plan 2016 huvudsakligen fokuserat på tre områden;
metod för beräkning av reala prisförändringar, osäkerhetsanalys och prognoser för elproduktion, vilka anses särskilt kritiska för kostnadsutvecklingen enligt 6 § finansieringsförordningen.
Bedömning av SKB:s hantering av reala prisförändringar, EEF
Inför inlämnandet av Plan 2016 har samrådsmöten hållits mellan SSM och SKB. Syftet har varit att söka samsyn kring principer, metodik och förutsättningar för
kostnadsberäkningar. SSM har också fastställt riktlinjer för beräkning av reala prisförändringar. Riktlinjerna har legat till grund för SSM:s granskning av SKB:s beräkningsmetod i Plan 2016 samt myndighetens egen bedömning.
I myndighetens granskning konstateras att SKB har gjort avsteg från riktlinjerna i två centrala delar. SKB har tagit bort data från officiell statistik och ersatt denna med egna prognosvärden. SSM anser att det är av stor vikt att officiell statistik används i
beräkningarna. Vidare anser SSM, med stöd från KI och andra expertutlåtanden, att prognoser bör modelleras med en exponentiell trendframskrivning, viket SKB bara gör i viss mån.
För att kunna bedöma effekten av SKB:s avsteg har SSM gett Konjunkturinstitutet (KI) i uppdrag att ta fram prognoser som följer SSM:s riktlinjer. Med utgångspunkt från KI:s prognoser har SSM begärt att SKB genomför en kompletterande beräkning utifrån givna förutsättningar. SKB har i sitt svar på den kompletterande begäran dels presenterat en beräkning utifrån KI:s prognoser, dels även inkommit med en alternativ prognosberäkning som, enligt SKB, är i enlighet med SSM:s riktlinjer.
1 prop. 2016/17:199
Handling O, ksau 2017-08-15, remiss
Sida 3 (80) Dokumentnr: SSM2016-5513-13
Den alternativa beräkning som SKB inkommit med är översiktligt redovisad. Det är därför svårt för SSM att bedöma om prognoserna följer SSM:s riktlinjer. För att SSM ska ha möjlighet att granska denna beräkning behöver SKB komplettera underlaget på ett sätt som visar att beräkningen bygger på prognoser i enlighet med SSM:s riktlinjer.
Myndighetens slutsats är att SKB har gjort avsteg från myndighetens riktlinjer i två centrala delar. Varken exponentiell trendframskrivning eller kvalitetssäkrad officiell statistik har använts enligt myndighetens riktlinjer. SSM anser därmed att underlaget i Plan 2016 inte kan utgöra grund för myndighetens avgiftsförslag. Det alternativa förslag som lämnats och som enligt SKB följer myndighetens riktlinjer behöver tydligare motiveras och underbyggas för att kunna granskas. De avgifter och säkerheter som redovisas i detta förslag utgår därför från det kompletterande underlag SKB lämnat i enlighet med Konjunkturinstitutets prognoser.
Bedömning av SKB:s osäkerhetsanalys
I granskningen av SKB:s osäkerhetsanalys i föregående avgiftsförslag ansåg myndigheten att de verkliga osäkerheterna i programmet med hög sannolikhet var underskattade, bland annat eftersom den relativa standardavvikelsen i kostnaderna på 10 procent var orimligt låg. I plan 2016 har den relativa standardavvikelsen ökat något till 13 procent. SSM anser dock fortfarande att osäkerheterna är underskattade eftersom ett stort antal variationer med låg inbördes samvariation används i osäkerhetsanalysen, samtidigt som riskbedömningar utesluts genom hanteringen av fasta förutsättningar i beräkningarna.
Bedömning av prognoser för kärnkraftverkens elproduktion
I granskningen av reaktorinnehavarnas elprognoser i föregående avgiftsförslag
konstaterade myndigheten att det fanns en stor osäkerhet kring den elproduktion som kan förväntas från kärnkraftverken framöver. I granskningen av Plan 2016 konstateras att prognoserna är optimistiska både utifrån reaktorinnehavarnas historiska produktionsnivåer och utifrån träffsäkerheten i reaktorinnehavarnas tidigare prognoser. Myndigheten gör därför en egen bedömning av framtida elproduktion som underlag för beräkningarna, med utgångspunkt i den historiska tillgängligheten i reaktorerna. I denna bedömning har framtida effektjusterande åtgärder beaktats.
Förslag på kärnavfallsavgift och säkerhetsbelopp
Huvudprincipen vid beräkningar av kärnavfallsavgifter är att nuvärdet av framtida
avgiftsinbetalningar tillsammans med marknadsvärdet i kärnavfallsfonden är lika stor som nuvärdet av de framtida förväntade kostnaderna för programmet. I beräkningarna sker diskonteringen enligt de principer för uppbyggnad av diskonteringsräntekurva som tillämpades i de två senaste avgiftsförslagen. Utgångspunkten är att de framtida
betalningarna diskonteras med den avkastning som kärnavfallsfonden kan förväntas uppnå på sina placeringar. I föreliggande beräkning har hänsyn tagits till att kärnavfallsfonden föreslås ges breddade placeringsmöjligheter i enlighet med regeringens proposition samt att avgifter beräknas utifrån en antagen driftstid för reaktorerna om totalt 50 år.
Förslag till kärnavfallsavgifter för reaktorinnehavare för 2018-2020 redovisas i
nedanstående tabell. För Forsmark Kraftgrupp AB (Forsmark), OKG AB (Oskarshamn) och Ringhals AB (Ringhals) uttrycks avgiften som öre per levererad kilowattimme (kWh) elström och för Barsebäcks Kraft AB (Barsebäck) uttrycks avgiften som ett fast årligt belopp.
Handling O, ksau 2017-08-15, remiss
Sida 4 (80) Dokumentnr: SSM2016-5513-13
Förslag på kärnavfallsavgifter för 2018-2020 Tillståndshavare Kärnavfallsavgift
Forsmark 4,5 öre/kWh
Oskarshamn 8,0 öre/kWh
Ringhals 6,8 öre/kWh
Barsebäck 904 mkr/år
Not: Föreliggande rapport tar inte hänsyn till den alternativa beräkning SKB redovisat i komplettering till Plan 2016, som behöver ytterligare underbyggas för att kunna granskas av SSM, eller eventuella övriga synpunkter från remissinstanser som kan få bäring på myndighetens förslag. De avgifter som anges i tabellen kan därför komma att justeras i samband med myndighetens yttrande med förslag till regeringen
Utöver kärnavfallsavgifter ska reaktorinnehavarnas ägare ställa två typer av säkerheter;
finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Finansieringsbeloppet är ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de återstående kostnaderna för de restprodukter som har uppkommit då beräkningen görs och de medel som har fonderats. Kompletteringsbeloppet är ett belopp som motsvarar en skälig uppskattning av kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Myndighetens förslag till finansieringsbelopp och
kompletteringsbelopp redovisas i nedanstående tabell.
Förslag på säkerhetsbelopp för 2018-2020
Tillståndshavare Finansieringsbelopp (miljoner kr) Kompletteringsbelopp (miljoner kr)
Forsmark 12 542 6 663
Oskarshamn 11 301 4 539
Ringhals 14 013 6 536
Barsebäck 2 792 2 510*
*) Enligt förslag i propositionen ska Barsebäck även ställa säkerhet motsvarande kompletteringsbelopp
De föreslagna rörliga avgifterna uppgår i genomsnitt till 6,4 öre per kWh vilket är en ökning med 2,4 öre per kWh jämfört med den genomsnittliga avgiftsnivå om 4,0 öre per kWh som beslutades av regeringen 2014, för perioden 2015 till 2017. Ökningen relativt innevarande avgiftsperiod förklaras av OKG och Ringhals beslut om tidigarelagd avställning av fyra reaktorer. Lägre marknadsräntor jämfört med de som gällde vid föregående avgiftsförslag har också en påverkan eftersom de innebär en lägre förväntad avkastning i kärnavfallsfonden. Dessutom innebär SSM:s bedömningar av reala
prisförändringar och framtida elproduktion en ökning av avgifterna.
Den förändring av lagstiftningen som är föreslagen inför kommande avgiftsperiod, och som föreliggande beräkningar utgår ifrån, innebär att avgiftsberäkningarna baseras på en längre antagen drifttid och en högre riskpremie vid beräkning av
diskonteringsräntekurvan. Dessa förändringar har en dämpande effekt på avgifternas storlek.
Handling O, ksau 2017-08-15, remiss
Sida 5 (80) Dokumentnr: SSM2016-5513-13