OFFENTLIGA FINANSER I GOTT SKICK
Det offentligfinansiella sparandet har gradvis försvagats efter finanskrisen 2008−2009. Både konjunkturnedgången och expan-siv finanspolitik har bidragit till att det finansiella sparandet har minskat till −2,2 procent av BNP 2014 (se diagram 95 och tabell 11). Den offentliga sektorns41 finansiella sparande är därmed på sin lägsta nivå sedan mitten av 1990-talet.
Trots underskottet är de offentliga finanserna i gott skick.
Den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) är låg i ett historiskt perspektiv och lägre än i de flesta EU-länder (se dia-gram 96). Samtidigt har den offentliga sektorns finansiella netto-förmögenhet ökat kraftigt sedan 1990-talet.
Underskotten beräknas bestå till 2019 då det finansiella spa-randet varit negativt i 10 år. Från och med 2015 minskar emel-lertid underskotten. Detta beror på att konjunkturåterhämtning-en kommer igång samtidigt som finanspolitikkonjunkturåterhämtning-en stramas åt.
Uppgången i det finansiella sparandet sker till stor del i staten där också huvuddelen av det nuvarande underskottet återfinns.
Underskotten driver upp Maastrichtskulden något som andel av BNP i närtid, men efter 2015 faller skuldkvoten när underskot-ten minskar och BNP-tillväxunderskot-ten ökar. Nettoförmögenheunderskot-ten ökar något som andel av BNP fram till 2019.
40 Se ruta i kapitlet ”Makroekonomiskt scenario och ekonomisk politik 2014–2019”
för en definition av prognos och scenario.
41 I och med övergången till det nya nationalräkenskapssystemet ENS 2010 benämner SCB det som tidigare kallades ”offentlig sektor” numera ”offentlig förvaltning”. Konjunkturinstitutet fortsätter emellertid med beteckningen offentlig sektor tills vidare för att regeringen också gör det i budgetpropositionen för 2015.
Diagram 95 Offentliga sektorns finansiella sparande
Miljarder kronor respektive procent av BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
19
Procent av BNP (höger)
Diagram 96 Maastrichtskuld och offentlig sektors finansiella nettoförmögenhet
Procent av BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
19
Finansiell nettoförmögenhet i offentlig sektor
Tabell 11 Offentliga sektorns finanser Miljarder kronor respektive procent av BNP
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Primärt finansiellt
sparande –86 –112 –94 –66 –47 –30 –25
Procent av BNP –2,3 –2,9 –2,3 –1,6 –1,1 –0,7 –0,5 Maastrichtskuld 1 457 1 595 1 678 1 716 1 750 1 773 1 788 Procent av BNP 38,6 41,0 41,6 40,8 39,8 38,7 37,6 Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
Finanspolitik
Efter sex år av expansiv finanspolitik och fallande offentligfi-nansiellt sparande bedöms nu finanspolitiken gå in i en fas av åtstramningar.
I och med att Alliansens budgetmotion antogs av riksdagen avgör denna tills vidare innehållet i finanspolitiken för 2015.
Motionen innehåller fullt finansierade utgiftsåtgärder på ca 7 miljarder kronor, vilket är 14 miljarder kronor mindre än i regeringens budgetproposition. Alliansens motion innehåller mindre utgiftsökningar både vad gäller välfärdstjänster och soci-ala transfereringar jämfört med regeringens budgetförslag som också är fullt finansierad. Eftersom satsningarna är mindre är även skattehöjningarna mindre i Alliansens budget. Full finansie-ring av åtgärderna innebär att dessa varken förstärker eller för-svagar det offentliga sparandet (se tabell 12). Det konjunkturju-sterade sparandet beräknas ändå stiga från −1,6 procent 2014 till
−1,2 procent 2015, som andel av potentiell BNP. Detta beror på den automatiska budgetförstärkningen, det vill säga på att de offentliga inkomsterna normalt ökar i snabbare takt än utgifterna i avsaknad av budgetförsvagande beslut (se ruta i marginalen).
Finanspolitiska begrepp
Det konjunkturjusterade sparandet är en beräkning av vad den offentliga sektorns finansiella sparande skulle vara vid ett balan-serat resursutnyttjande (neutral konjunktur) och en normal sammansättning av viktiga skattebaser. Det anges vanligtvis som andel av potentiell BNP.
Finanspolitikens inriktning ett enskilt år bedöms utifrån förändringen av det konjunk-turjusterade sparandet som andel av potentiell BNP. Ett minskande konjunkturjusterat spa-rande indikerar att finanspolitiken är expansiv med avseende på resursutnyttjandet (BNP-gapet) i ekonomin. På motsvarande sätt indikerar ett ökande konjunkturjusterat spa-rande att finanspolitiken är åtstramande.
Neutral finanspolitik föreligger då det konjunk-turjusterade sparandet är oförändrat som andel av potentiell BNP.
Ofinansierade åtgärder är finanspolitiska beslut om ökade utgifter och/eller minskade skatter som inte är finansierade via beslut om lika stora minskade utgifter och/eller höjda skatter på något annat område. Dessa åtgär-der minskar därmed den offentliga sektorns finansiella sparande och har i normalfallet en positiv effekt på BNP.
Automatiska stabilisatorer innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande varie-rar med konjunkturläget utan att aktiva beslut fattas. I lågkonjunkturer försvagas det finansi-ella sparandet utan att det beslutas om skatte-sänkningar eller utgiftsökningar. Detta beror dels på att skatteintäkterna är lägre när BNP är lägre än normalt, dels på att de arbetslös-hetsrelaterade utgifterna är högre än normalt när arbetslösheten är högre än jämviktsar-betslösheten.
Oförändrade regler innebär ett antagande om att inga ytterligare finanspolitiska beslut fattas av regering och riksdag. I praktiken finns dock betydande gränsdragningsproblem.
Automatisk budgetförstärkning är den ökning av det finansiella sparandet i offentlig sektor som normalt sker under oförändrade regler. Förstärkningen uppstår som ett resultat av att skatteintäkterna ungefär utvecklas i takt med BNP, medan utgifterna tenderar att falla som andel av BNP under oförändrade regler.
Budgetutrymmet är storleken på de perma-nenta ofinansierade åtgärder i statsbudgeten som ryms inom ramen för överskottsmålet under ett antal år. För att öka jämförbarheten över tiden (och med regeringens beräkningar) beräknar Konjunkturinstitutet budgetutrymmet för den närmaste femårsperioden.
Bibehållet offentligt åtagande innebär att offentlig konsumtion ökar i sådan takt att personaltätheten i välfärdstjänsterna förblir densamma och att ersättningsgraden i de sociala transfereringarna bibehålls. Bibehållet åtagande innebär vidare att de statliga inve-steringarna ökar i takt med potentiell BNP, medan kommunala investeringar ökar i takt med den kommunala konsumtionen.
Tabell 12 Prognostiserad finanspolitik och automatisk budgetförstärkning, 2015−2019
Miljarder kronor respektive procent av potentiell BNP
2015 2016 2017 2018 2019 2016−
2019
Skattehöjningar 7 19 19 20 20 78
Utgiftsåtgärder 7 19 19 20 20 78
Åtgärdernas effekt på
konjunkturjusterat sparande 0 0 0 0 0 0
Automatisk budgetförstärkning1 0,3 0,7 0,1 0,3 0,3 1,4 Förändring av
konjunkturjusterat sparande1 0,3 0,7 0,1 0,3 0,3 1,4 Konjunkturjusterat sparande1 –1,2 –0,5 –0,4 –0,1 0,2
1 Procent av potentiell BNP.
Källa: Konjunkturinstitutet.
ÖVERSKOTTSMÅLET ALLT MER AVLÄGSET
I scenariot för 2016−2019 stärks det konjunkturjusterade spa-randet och ett mindre överskott uppnås 2019. Scenariot innefat-tar utgiftsåtgärder som bibehåller det offentliga åtagandet (se marginalen på föregående sida). Dessa åtgärder antas vara fullt finansierade med skattehöjningar. Finansiering krona för krona antas alltså gälla även framöver. Att behålla det offentliga åta-gandet innebär, enligt Konjunkturinstitutets beräkningar, utgifts-åtgärder på ca 20 miljarder kronor per år.
I scenariot ingår därmed utgiftsåtgärder i statens budget om totalt 78 miljarder kronor 2016−2019 och lika stora skattehöj-ningar (se tabell 12). Därutöver höjs den genomsnittliga kom-munalskattesatsen med 56 öre 2016–2019, vilket motsvarar 13 miljarder kronor. I offentlig sektor genomförs därmed skat-tehöjningar om sammanlagt 91 miljarder kronor 2016–2019.
Med dessa åtgärder blir utgifter och inkomster i offentlig sektor ca 2 procent av BNP högre 2019 jämfört med oförändrade reg-ler (se diagram 97 och diagram 98). Att utgiftsåtgärderna i scena-riot finansieras fullt ut med skattehöjningar gör att det offentliga sparandet fortsätter att stärkas framöver, som resultat av auto-matiska budgetförstärkningar.
Det konjunkturjusterade sparandet stiger successivt och når över noll 2019 (se diagram 99). Utvecklingen innebär en avvi-kelse från överskottsmålet, som säger att det finansiella sparan-det i offentlig sektor ska uppgå till 1 procent av BNP i genom-snitt över en konjunkturcykel. Måluppfyllelse förutsätter enligt Konjunkturinstitutets tolkning att det konjunkturjusterade sparandet uppgår till 1,2 procent av BNP vid konjunkturell ba-lans. 42 Eftersom BNP-gapet sluts 2017, då det
konjunkturjusterade sparandet blir −0,4 procent av BNP, ger
42 Att det konjunkturjusterade sparandet enligt Konjunkturinstitutet behöver vara 1,2 procent (i stället för 1 procent) vid konjunkturell balans för att vara förenligt med överskottsmålet grundar sig på antagandet att konjunkturer även i framtiden kommer vara asymmetriska, med mer inslag av lågkonjunktur än högkonjunktur (se Konjunkturläget, augusti 2014, sid. 55).
Diagram 97 Konjunkturjusterade inkomster i offentlig sektor Procent av potentiell BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
18
Diagram 98 Konjunkturjusterade utgifter i offentlig sektor
Procent av potentiell BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
18
Diagram 99 Offentliga sektorns faktiska och konjunkturjusterade finansiella sparande
Procent av BNP respektive potentiell BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
18
denna tolkning av överskottsmålet en målavvikelse på hela 1,6 procent av BNP det året.
Mindre skattehöjningar än i tidigare prognoser
Skattehöjningarna i Konjunkturinstitutets scenario för pe-rioden 2016−2019 är beräknade så att de finansierar ett bi-behållet offentligt åtagande krona för krona.
Konjunkturinstitutet har i tidigare prognoser använt sig av ett scenario där skattehöjningarna både finansierar ett bibehållet offentligt åtagande och stärker det finansiella spa-randet så att överskottsmålet nås när ekonomin är i balans.
Konjunkturinstitutets finanspolitiska scenario utgör inte någon lämplighetsbedömning. Att scenariot nu ändras till att innehålla mindre skattehöjningar än tidigare beror på att Konjunkturinstitutet bedömer det som osannolikt att över-skottsmålet nås. Detta skulle kräva omfattande aktiva för-stärkningar av det konjunkturjusterade sparandet de närm-aste åren. Det finns också en övre gräns för hur mycket fi-nanspolitisk åtstramning svensk ekonomi tål. I ett läge där möjligheterna till penningpolitiska stimulanser är begrän-sade kommer en alltför kraftig åtstramning att äventyra återhämtningen. Det förefaller inte troligt att en sådan poli-tik kommer att genomföras.
I såväl budgetpropositionen för 2015 som Alliansens budgetmotion som nyligen antogs av riksdagen framhålls att en återgång mot överskottsmålet bör ske utan att kon-junkturåterhämtningen försenas. Båda sidor gick fram med budgetförslag för 2015 där satsningar finansierades enligt principen krona för krona. En fortsatt tillämpning av denna princip även kommande år innebär att det konjunk-turjusterade sparandet stärks i långsam takt, utan att åter-hämtningen bromsas i någon betydande grad.
Principen krona för krona är dock inte ett väl funge-rande ankare på längre sikt. Konjunkturinstitutet bedömer att någon form av saldomål utgör en lämplig styråra för fi-nanspolitiken. Man kan argumentera för att nuvarande överskottsmål bör revideras ner på grund av låg statsskuld, god förmögenhetsställning och en demografisk utveckling som talar för ett lägre sparande. Mot dessa argument står bland annat att det är svårt att avgöra hur stora säkerhets-marginaler som behövs för framtida kriser. Det är dags att dessa frågor utreds grundligt och utifrån långsiktiga fak-torer så att beslutsfattare kan ta ställning till vart de offent-liga finanserna bör röra sig på sikt.