Utgångspunkten i scenariot är att finanspolitiken 2020−2022 be-drivs så att det strukturella sparande uppgår till 0,5 procent av potentiell BNP under perioden, det vill säga den nivå som Kon-junkturinstitutet bedömer vara förenlig med det nya överskotts-målet. I scenariot antas också att aktiva beslut om offentlig kon-sumtion och investeringar fattas så att de utvecklas med den de-mografiskt betingade utvecklingen och en historiskt observerad standardökning. Om budgetutrymmet överstiger utgiftsåtgär-derna sker i scenariot en beräkningsteknisk överföring till hus-hållen genom förändringar av skatter och/eller transfereringar som påverkar hushållens disponibla inkomster positivt. Skulle budgetutrymmet vara mindre än utgiftsåtgärderna sker i stället en beräkningsteknisk överföring från hushållen (se marginalru-tan ”Finanspolitiskt scenario” och fördjupningen ”Ny metod för finanspolitiskt scenario”).
Finanspolitiskt scenario Scenariot tar vid där prognosen slutar och är en konsistent beskrivning av utveckl-ingen de följande åren. En utförlig beskriv-ning ges i fördjupbeskriv-ningen ”Ny metod för fi-nanspolitiskt scenario”. Scenariot bygger på följande antaganden:
• Stat och kommun beslutar om utgiftsåt-gärder inom offentlig konsumtion och inve-steringar som upprätthåller personaltät-heten inom offentligt finansierade välfärds-tjänster samt en historiskt motiverad stan-dardökning. I kapitlet kallas detta lite för-enklat för ett bibehållet offentligt åtagande i välfärdstjänsterna.
• Konstanta kostnadsandelar för arbete, kapital- och insatsvaror inom produktionen av välfärdstjänster. Antagandet innebär att eftersom lönerna antas stiger snabbare än priserna på kapital- och insatsvaror får per-sonalen med tiden bättre/mer utrustning, vilket leder till en standardökning.
• Stat och kommun beslutar om åtgärder som ökar eller minskar hushållens dispo-nibla inkomster så att det strukturella spa-randet uppgår till 0,5 procent av potentiell BNP, en nivå som Konjunkturinstitutet be-dömer vara förenlig med överskottsmålet.
Om denna beräkningstekniska överföring till hushållen är positiv (negativ) innebär det åtgärder som ökar (minskar) hushål-lens disponibla inkomster. Scenariot tar inte ställning till hur åtgärderna fördelas mellan skatter och transfereringar till hus-håll.
• Kommunsektorns skulder växer på sikt inte som andel av BNP. Antagandet är Kon-junkturinstitutets operationalisering av det mer allmänt hållna målet att kommunerna ska upprätthålla god ekonomisk hushåll-ning. Givet nuvarande investeringsnivåer innebär antagandet ett finansiellt sparande i kommunsektorn på –0,2 procent av BNP nås på några års sikt. Scenariot tar inte ställning till om målet uppnås genom änd-rade kommunalskattesatser eller statsbi-drag.
Tabell 16 Finanspolitiskt scenario i offentlig sektor Miljarder kronor respektive procent av potentiell BNP
Prognos
1 Utgiftsåtgärder som påverkar offentlig konsumtion och offentliga investeringar.
2 Beräkningsteknisk överföring till hushållen genom ändrade skatter eller transfereringar. 3 Procent av potentiell BNP.
Källa: Konjunkturinstitutet.
ÖVERFÖRING FRÅN HUSHÅLLEN 2020−2022
För att bibehålla personaltätheten i välfärdstjänsterna och ge ut-rymme för en standardökning ungefär i linje med historiskt mönster antas det fattas beslut om utgiftsåtgärder 2020−2022 som sammantaget höjer utgifterna för offentlig konsumtion och offentliga investeringar med 109 miljarder kronor (se tabell 16).
Av dessa åtgärder avser 94 miljarder kronor offentlig konsumt-ion. De antagna åtgärderna medför att offentlig konsumtion ökar lite snabbare än BNP fram till 2022 (se diagram 116). Detta förklaras av den demografiska utvecklingen. En historiskt hög befolkningstillväxt och en tilltagande andel unga och äldre inne-bär att den demografiskt betingade efterfrågan på välfärdstjäns-ter såsom vård, skola och omsorg stiger relativt snabbt under pe-rioden. Utgifterna i den offentliga sektorn faller något som andel av BNP 2019 men stiger sedan under scenarioåren till följd av den demografiska utvecklingen och den av cykliska skäl däm-pade BNP-tillväxten (se diagram 117).
För att finansiera åtgärderna och samtidigt nå ett sparande i linje med överskottsmålet krävs det 2020 en överföring från hus-hållssektorn som minskar hushållens disponibla inkomster med 12 miljarder kronor jämfört med om reglerna i skattesystemet och transfereringssystemen för hushållen hade varit oföränd-rade. Denna överföring antas ske genom förändrade skatter och/eller ersättningsnivåer i transfereringssystemen.
Åren 2021−2022 är den tillkommande överföringen till hus-hållen något positiv, det vill säga det finns i förhållande till 2020 ett utrymme att höja hushållens disponibla inkomster genom fi-nanspolitiska åtgärder och samtidigt nå ett strukturellt sparande i linje med överskottsmålet. Sammantaget krävs det 2020−2022 en överföring från hushållssektorn om 3 miljarder kronor (se ta-bell 16).
Diagram 118 illustrerar den ackumulerade överföringen till hushållen, som för åren 2019−2022 är minus 24 miljarder kronor.
Diagram 116 Offentlig konsumtion och offentliga investeringar
Procent av BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
22 Konsumtion vid bibehållet åtagande
Investeringar vid bibehållet åtagande
Diagram 117 Utgifter i offentlig sektor Procent av BNP
Anm. Diagrammet visar hur utgifterna utvecklas givet bibehållen personaltäthet i välfärds-tjänsterna men med olika antaganden för transfereringarna.
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
22 Oförändrade regler i transfereringarna
Bibehållna ersättningsgrader i transfereringarna
Diagram 118 Strukturellt sparande Miljarder kronor
Anm. Differensen mellan strukturellt sparande vid åtgärder inom offentlig konsumtion och
investeringar och överskottsmålet utgör 2022 den ackumulerade överföringen till hushållssektorn 2019-2022.
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
22
Vid åtgärder inom offentlig konsumtion och investeringar
Vid oförändrade regler
Överskottsmål (0,5 procent av potentiell BNP)
Det innebär att det under den perioden sammantaget sker en överföring från hushållen om 24 miljarder kronor.
RÄKNEEXEMPEL MED OFÖRÄNDRADE REGLER I TRANSFERERINGSSYSTEMEN
I den finanspolitiska prognosen för 2019 och i det finanspoli-tiska scenariot görs inga specifika antaganden om ersättningsni-våerna i transfereringssystemen, och därmed inte om regelför-ändringar som påverkar skatteintäkterna. Om man i stället gör ett explicit antagande om utvecklingen för transfereringar till hushållen framgår det hur mycket skatterna skulle behöva ändras för att strukturellt sparande ska vara i linje med överskottsmålet.
Som ett räkneexempel skrivs transfereringarna fram med oförändrade regler på 2018 års nivå. Transfereringarna till hus-hållen som andel av BNP är då ungefär oförändrade under scenarioåren (se diagram 119). Överföringen från hushållen om sammantaget 24 miljarder kronor perioden 2019−2022 måste då ske genom skattehöjningar, givet att det inte vidtas några åtgär-der som påverkar volymutvecklingen inom olika transfererings-system. Det bidrar till att skattekvoten stiger från 43,1 procent av BNP 2018 till 43,4 2022 (se diagram 120). År 2022 blir skat-tekvoten knappt 0,4 procentenheter högre än vid oförändrade skatteregler på 2018 års nivå.
RÄKNEEXEMPEL MED BIBEHÅLLNA ERSÄTTNINGSGRADER I TRANSFERERINGSSYSTEMEN
I ett andra räkneexempel analyseras konsekvenserna av att bibe-hålla ersättningsgraderna i transfereringssystemen på 2018 års nivå genom beslut om höjningar av de nominella ersättningarna i takt med löneutvecklingen. Transfereringarna till hushållen stiger då något som andel av BNP under scenarioåren (se diagram 119) och de offentliga utgifterna når upp till 48,5 procent av BNP 2022 (se diagram 117).
I detta exempel krävs beslut om utgiftsökningar avseende transfereringar till hushållen på ca 5 miljarder kronor per år 2019−2022. Jämfört med räkneexemplet ovan ökar behovet av överföring från hushållen i form av högre skatter i motsvarande grad, givet att det inte vidtas några åtgärder som påverkar volym-utvecklingen inom olika transfereringssystem. Det innebär att skattekvoten ökar till 43,7 procent av BNP 2022, vilket kan jäm-föras med 43,4 procent i räkneexemplet med oförändrade regler i transfereringssystemen och 43,0 procent vid gällande skattereg-ler (se diagram 120). 35
35 Observera att några beteendeeffekter på ekonomin av förändrade skatter och transfereringar inte beaktas i dessa räkneexempel.
Diagram 119 Transfereringar till hushållen
Procent av BNP
Anm. Diagrammet visar hur transfereringarna utvecklas vid oförändrade regler respektive bibehållna ersättningsgrader.
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
22 20 18 16 14 12 10 08 06 04 02 00 18 17 16 15 14 13 12
18 17 16 15 14 13
12 Oförändrade regler i transfereringarna
Bibehållna ersättningsgrader i transfereringarna
Diagram 120 Skatter och avgifter Procent av BNP
Anm. Diagrammet visar hur skattekvoten utvecklas vid 2018 års skatteregler samt vilken skattekvot som behövs vid olika antaganden för transfereringarna.
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
22 20 18 16 14 12 10 08 06 04 02 00 50 48 46 44 42
50 48 46 44 42
Skatter vid bibehållna ersättningsgrader i transfereringarna
Oförändrade skatteregler
Skatter vid oförändrade regler i transfereringarna
RÄKNEEXEMPEL DÄR STATSBIDRAG FINANSIERAR KONSTANT ANDEL AV KOMMUNERNAS UTGIFTER
Merparten av de antagna finanspolitiska åtgärderna för scenario-åren utgörs av åtgärder som påverkar kommunsektorns utgifter.
Det beror på att den demografiska utvecklingen, med allt fler yngre och äldre, främst påverkar behovet av kommunala väl-färdstjänster såsom skola, vård och omsorg.
För att kommunsektorn ska uppnå god ekonomisk hushåll-ning (för Konjunkturinstitutets definition av god ekonomisk hushållning, se marginalrutan ”Finanspolitiskt scenario”) behö-ver det finansiella sparandet i kommunsektorn stärkas. Totalt sett uppkommer ett finansieringsbehov inom kommunsektorn på 87 miljarder kronor 2019−2022. Detta behov är beaktat i det finanspolitiska scenariot för offentlig sektor (se tabell 16). I vil-ken mån detta finansieras med statsbidrag respektive kommu-nala skatteökningar har stor betydelse för hur kommunalskatte-satsen utvecklas.36 Ju mer statsbidragen höjs, desto mindre av finansieringsbehovet måste allt annat lika tillgodoses via ett ökat kommunalt skatteuttag (se diagram 121). För att det strukturella sparandet ska vara i linje med överskottsmålet antas ett lägre skatteuttag i kommunsektorn kompenseras med ett i motsva-rande grad högre skatteuttag i staten, eller lägre transfereringar till hushållen.
En möjlighet är att statsbidragen höjs i en sådan takt att de fi-nansierar samma andel av kommunernas utgifter som i dag.
Statsbidragen behöver då höjas med 41 miljarder kronor 2019−2022. De kommunala skatterna behöver då höjas med sammantaget 46 miljarder 2019−2022, vilket motsvarar en höj-ning av den genomsnittliga skattesatsen med 1,73 procenten-heter (från 32,12 till 33,85 kronor).
MAASTRICHTSKULDEN FORTSÄTTER ATT MINSKA
Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld,
Maastrichtskulden, var 41 procent av BNP 2017. Från och med 2019 införs ett skuldankare om 35 procent av BNP. Överskotten i det finansiella sparandet framöver innebär att skulden fortsätter att minska och når det nya skuldankaret 2019 (se diagram 122).
Maastrichtskulden består till knappt 80 procent av statsskulden, resterande del är skulder i kommunsektorn. Att Maastrichtskul-den har sjunkit, och fortsätter att sjunka, förklaras av statsskul-dens utveckling. Skulderna i kommunsektorn har däremot ökat som andel av BNP, delvis till följd av stora kommunala investe-ringar.
36 I det finanspolitiska scenariot definieras inte hur finansieringsbehovet täcks.
Storleken på den totala överföringen till hushållssektorn påverkas inte av om finansieringsbehovet i kommunerna täcks med statsbidrag eller kommunalskatter. I den mån som finansieringsbehovet sker genom höjda kommunskatter kommer statens överföringar från hushållssektorn att minska.
Diagram 121 Skatte- och stats-bidragshöjningar i kommunsektorn 2019–2022
Kommunalskattehöjning, procentsats
Anm. Den heldragna linjen visar de kombi-nationer av skatte- och statsbidragshöjningar som är möjliga i det finanspolitiska scenariot.
Streckad linje visar den kombination som ges om statsbidragen utvecklas proportionellt till kommunala utgifter.
Källa: Konjunkturinstitutet.
90 Statsbidragshöjning, miljarder kronor
Diagram 122 Offentlig bruttoskuld (Maastrichtskuld)
Miljarder kronor respektive procent av BNP
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
21
Procent av BNP (höger)
Diagram 123 Primära utgifter i offentlig sektor
Procent av BNP
Anm. Diagrammet visar hur de primära utgifterna utvecklas givet bibehållen personaltäthet i välfärdstjänsterna men med olika antaganden för transfereringarna.
Källa: Konjunkturinstitutet.
22 Oförändrade regler i transfereringarna
Bibehållna ersättningsgrader i transfereringarna