Utifrån det analysschema som använts som underlag vid intervjutillfällena (se Bilaga 1), har olika analysdimensioner uppmärksammats i förhållande till hur sorteringsprocessen beskrivs. I följande avsnitt redogörs för de mest utmärkande. Det ska tilläggas att de olika dimensionerna inte kan betraktas som exakta
motpoler, utan snarare tenderar att överlappa varandra. Det är en gråskala där respektive kommun mer eller mindre kan präglas av exempelvis såväl formalitet som informalitet.
Notera att det i den här studien inte läggs någon värdering i vilka dimensioner och ”ytterligheter” som är eftersträvansvärda. Jag har heller ingen ambition att ge en förklaring till varför sorteringsprocessen ser ut som den gör.
Formalitet – informalitet
Den formella sorteringsprocessen karaktäriseras huvudsakligen av att vederbörande beskriver processen som just formell och strukturerad. Intervjupersonerna tycks ha lätt att beskriva hur det går till och processen kännetecknas av regelbundenhet, exempelvis när det kommer till hur och när möten äger rum. Därtill finns ofta en tydlig uppdrags- och ansvarsfördelning. Med andra ord föreligger en mer tydlig struktur när det exempelvis kommer till vem/vilka som samlar in synpunkter, vem/vilka som sorterar dem i ett tidigt respektive sent skede, vem/vilka som hjälper till om det är oklart hur en synpunkt ska sorteras, och vem/vilka som har det
slutliga ordet.
Den informella sorteringsprocessen karaktäriseras å andra sidan huvudsakligen av att planeraren beskriver processen som mer ostrukturerad. Sorteringsmöten inträffar mer spontant, när det helt enkelt finns ett behov. Arbetsfördelningen är mer flytande och inte sällan involverar man kollegor, eller så kallade ”bollplank”, från korridorerna.
I de fallen sorteringsprocessen genomsyras av informalitet kan jag också se hur den samtidigt sällan är lika kodifierad eller begrundad som när den är mer formell. Med andra ord är det inledningsvis svårt för planeraren att svara på frågan om hur sorteringsprocessen går till. Intervjupersonen måste tänka till och ger svar på frågan i slutet av intervjun, då hen, kanske för första gången, reflekterar över vad som faktiskt utmärker processen. I vissa fall ändrar planerarna sin beskrivning av hur processen går till under intervjuns gång. Kommentarer som ”Det är faktiskt en blackbox […]” och ”Det har jag faktiskt inte tänkt på innan, men så gjorde vi nog senast”, styrker denna observation. Att sorteringsprocessen är informell/icke begrundad är som tidigare nämnts inte nödvändigtvis någonting dåligt. I den här studien har jag som utgångspunkt att tydliggöra vilka tendenser jag har kunnat urskilja.
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE Ytterligare en dimension av detta är att det går att urskilja – minst – två typer av
mindre begrundade sorteringsprocesser – den mer eller mindre medvetna (se Figur 1.) Sorteringsprocessen är medvetet obegrundad då planeraren i fråga är fast i tron om att ”den riktiga”/”betydande” sorteringen är upp till politikerna att hantera. Den mindre medvetna präglas å andra sidan av en föreställning om att
sorteringsprocessen är en vana, en process som alltid sett ut på ett visst sätt. Det finns således färre incitament till att direkt ifrågasätta hur eller varför den ser ut som den gör. Det sitter i ryggmärgen och sker nästintill automatiskt.
Figur 1. Led i en informell sorteringsprocess Stegvis – intuitiv
Då sorteringsprocessen visar ansatser till formalitet, förefaller den samtidigt vara mer stegvis, på samma sätt som en informell sortering tycks vara mer intuitiv. Det som utmärker en stegvis sortering är att planeraren framställer den som
systematisk och konsekvent. Bruno från kommun F beskriver hur deras
sorteringsarbete består av tre relativt konkreta faser. Inledningsvis undersöker han vad som är relevant i förhållande till den specifika planen. Denna så kallade
”grovsortering”, vilken vi kan se spår av i samtliga sex fall, tycks å andra sidan ofta ske mer intuitivt. I steg två prövar han genomförbarhet och i steg tre viktas
egenintresset mot allmänintresset. Natalia, respondent från kommun E, förklarar att det ibland finns vissa förutsättningar i idéskedet som varken medborgarna eller de som planerare kan förväntas känna till i förväg. Således innebär oförutsebara upptäcker, såsom antika fornlämningar, att sorteringen bör ske i olika steg. Detta just för att minimera risken för olämpliga bedömningar, bedömningar som kan vara problematiska att korrigera när en samhällsbyggnadsprocess väl påbörjats.
Den intuitiva sorteringen sker mer instinktivt, ibland omedelbart efter, och ibland redan under dialog- eller samrådstillfället (se exempelvis kommun A). Enligt flera av respondenterna (se exempelvis kommun B och C) beskrivs sorteringsarbetet som en tidskrävande process, och för att minimera risk för glömska och
arbetsbelastning, sker sorteringen mer intuitivt löpande under dialog- eller samrådsperioden.
Tidskrävande – icke tidskrävande
Likt flera av de ovannämnda analysdimensionerna är det möjligt att se
överlappande tendenser mellan en stegvis, tidskrävande och en intuitiv, mindre
Sorteringsprocess
Informell Mindre begrundad
Medveten
Mindre medveten Formell
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE tidskrävande sorteringsprocess. Inom samhällsplanering finns ett tydligt
feedbackideal – ett ideal som kan vara olika starkt. Ett ”starkare” feedbackideal kan i vilket fall påverka om sorteringen i sig blir mer eller mindre tidskrävande. I de fall intervjupersonerna tenderar att sammankoppla sortering och feedback, tar
processen längre tid. Detta på grund av att feedback inte enbart går ut på att informera medborgarna om resultatet från medborgardeltagandet, utan även innefattar en motivering till varför ett visst förslag eller en viss synpunkt har hanterats på ett visst sätt. Sorteringsprocessen verkar följaktligen alltid kunna bli mer eller mindre tidskrävande och påverkas bland annat av hur pass utförlig planeraren kan/vill/strävar efter att vara i beslutsmotiveringar och annan
återkoppling till berörda. Faktorer som kan tänkas hämma feedbackidealet är just tidsaspekten, men också att det upplevs som svårt, och kanske tillochmed tråkigt. Sorteringsarbetet kan också bli mer tidskrävande om medborgarna har fog för den input de lämnar. Precis som Bruno från kommun F beskriver, har medborgarna ibland få eller inga belägg för planerarna att tillmötesgå, och då blir arbete i form av såväl sortering och feedback, mindre tidskrävande.
Ytterligare en dimension av detta är att det finns olika föreställningar om vad som är mer eller mindre tidskrävande. En sorteringsprocess som sträcker sig över en månad kan vara länge för en planerare, och samtidigt betraktas som mindre tidskrävande för en annan planerare. Dessutom finns olika syn på vad som, rent generellt, definierar bra och utförlig feedback. Är det exempelvis bättre att ge mindre omfattande återkoppling, det vill säga färre kommentarer, snabbt? Eller ska man låta återkopplingen ta tid för att kunna ge en mer omfångsrik och gedigen motivering? Detta är en fråga och kvalitet och kvantitet, där det ena inte nödvändigtvis utesluter det andra.
Konsensusorienterad – konfliktorienterad
De sex kommuner som använts som case i den här studien skiljer sig alla på olika sätt, inte minst rent storleksmässigt. Vad som definierar en förhållandevis ”stor” och ”liten” kommun i det här sammanhanget kan å andra sidan variera.1 Jag är å
andra sidan enbart intresserad av intervjupersonernas självuppfattning. Den här studien syftar alltså inte till att ta ställning till vart gränsen för en stor och liten kommun går, utan grundar följande diskussion i hur planerarna beskriver sig själva och de kommuner de representerar.
Utifrån studiens resultat går det att urskilja en typ av paradox när det kommer till hur kommunens storlek tenderar att påverka sorteringsprocessen. Å ena sidan tycks en förhållandevis liten kommun, rent formellt, ha färre personer involverade i sorteringsarbetet. Se exempelvis följande citat från kommun D:
För oss är det ju en fördel att vi är små i det här fallet; det är få involverade och inte jättemånga att bolla med.
1 Enligt SKL:s senaste kommungrupsindelning (2017) har en storstad/storstadsnära kommun minst 200 000 invånare i den största tätorten, och minst 200 000 invånare i kommunen som helhet. En småstad/tätort definieras av mindre än 40 000 invånare i den största tätorten, med minst 50 000 i hela kommunen.
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE Även Simon från kommun A berättar att det, enligt hans uppfattning, i mindre
kommuner oftast bara är en person som ansvarar för planeringen och sorteringen. Å andra sidan tycks en liten organisation också kunna resultera i att fler personer, rent informellt, involveras. Se exempelvis följande citat från kommun C:
Det är bara jag, och sedan lite bollplank som jag går till när jag inte vet vad jag ska göra. Man frågar lite i korridoren […] Vi får även lite bra feedback. Vi är så små så det är lätt att ha dialog sådär.
Det finns inga ”avtalsenliga sorteringsparters” och man tenderar därför vid behov att utnyttja stödet som finns i korridoren. I de fallen kan man tänka sig att det inte uppstår konflikter på samma sätt som om sorteringen hanterades under en mer formell arbetsstruktur, där de involverades roller och ansvar vanligtvis definierats på ett tydligare sätt. Detta kan tänkas bero på att det egentligen endast är en eller ett fåtal personer, exempelvis planarkitekten, som ansvarar för den specifika planen/projektet och således även sorteringen av alla inkomna synpunkter. I praktiken är det alltså en person som ska ”få lite feedback” från sina kollegor (exempelvis från samma eller en närliggande förvaltning), kollegor som inte nödvändigtvis skulle ”ta illa upp”/gå in i en konflikt om synpunkterna inte sorterades på det sätt som de föreslog. Möjligtvis är kollegorna bara
tacksamma/smickrade över att få ha gett sin synpunkt i en fråga som egentligen inte ingår inom ramarna för deras vardagliga arbetsuppgifter. Kanske har de redan för mycket på bordet för att ens hinna eller ha ork till att bry sig om hur yttrandena i fråga tillslut sorterades. Alltså, kan en sorteringsprocess som präglas av
informalitet, och mindre tydlig ansvars- och arbetsfördelning bland de involverade, leda till att motstridiga åsikter och konfliktorienterade beslutsunderlag
kamoufleras, och tvärtom. Med andra ord kan det vara svårt att veta hur pass konsensus- eller konfliktorienterad en sorteringsprocess faktiskt är.
En slutlig kommentar i relation till vederbörande analysdimension är att de som är involverade i sorteringsprocessen generellt verkar vara överens om vad som är relevant utifrån den specifika plan man arbetar med. Däremot uppstår fler meningsskiljaktigheter när det kommer till hur vissa synpunkter ska hanteras.
Tjänstemannabedömning – politisk bedömning
Studiens resultat visar hur respondenterna anser att tjänstemännens och beslutsfattarnas roll i förhållande till sorteringsprocessen kan variera. Denna observation ger utrymme för ytterligare en analysdimension som handlar om huruvida sorteringsprocessen, mer eller mindre, genomsyras av en tjänstemanna- eller politisk bedömning. Graden av tjänstemannabedömning definieras i det här sammanhanget av hur ”lätt” planerare/”tjänstemannaorganisationen” själva anser att det är att få sina förslag antagna av beslutsfattare. Notera att detta inte
nödvändigtvis säger någonting om huruvida planerarna har som vana eller kommer undan med att utföra förhållandevis svaga föredragningar, eller huruvida
kommunala politiker missar att förhålla sig kritiskt till planerarna.
En iakttagelse är att tjänstemannabedömningens omfattning tenderar att påverkas av i vilket skede i processen man befinner sig. Den, enligt planerarna, så kallade ”grovsortering” som sker i ett tidigt skede, ganska snart efter dialogtillfället, tycks utmärkas av tjänstemannabedömning, då den sker mer på kammaren (se
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE synpunkterna, i form av en samrådsredogörelse, ”skickas till politiken”, illustrerar
hur den senare bedömningen/sorteringen tycks utmärkas av en mer politisk bedömning.
I relation till vad?
Oavsett hur en sorteringsprocess ser ut, kommer den alltid att ske i förhållande till någonting. För att illustrera detta har jag utifrån studiens empiriska fynd tagit fram en modell (se Figur 2.) med fem övergripande indelningsgrupper. Man skulle kunna säga att dessa fem kategorier, som presenteras i följande avsnitt, speglar de så kallade ”högar” som planerarna/de involverade sorterar synpunkterna utifrån. Likt analysdimensionerna överlappar de olika indelningsgrupperna varandra och det är inte ovanligt att de involverade nämner att sorteringen sker i förhållande till flera olika saker.
Lagstiftning/myndighet
Som nämnts i inledningen sker sorteringen i relation till lagstiftning. Bland annat bör effekten av ett förslag som är förhållandevis positivt för en aktörs egenintresse, inte vara ”påtagligt negativt” för allmänintresset, eller tvärtom. Resultatet visar att det finns flera utmaningar i relation till detta. För det första kan det vara svårt att i förväg avgöra hur stor påverkan ett visst förslag/synpunkt har på den ena parten. För det andra är det inte helt oproblematiskt att förhålla sig till de röster som av olika anledningar inte hörs, men som ändå representerar/kan komma att
representera allmänheten. Att dialogens representativitet varierar som ett resultat av olika metoder för att göra urval av befolkningen, behöver förvisso inte
nödvändigtvis vara negativt, detta menar Nazem Tahvilzadeh, forskare i offentlig förvaltning vid KTH. Han hävdar att ”skevt” inte alltid är dåligt, men att man inte ska förbise det faktum att ”skevt” alltid är just ”skevt” (Tahvilzadeh 2019). Länsstyrelsen är ett konkret exempel på myndighet som sorteringsprocessen påverkas, och tillochmed kontrolleras, av. Trafikverket är ytterligare en myndighet som kan styra hur sorteringsarbetet ser ut genom att exempelvis besluta om trafikflöden på olika platser.
Huruvida marken som ska brukas är privat- eller kommunägd påverkar också sorteringsprocessen.
Tema
En ämnesvis sortering förklaras bland annat av att processen effektiviseras då man kan bemöta liknande frågor på samma gång. Exempel på teman är trafik och infrastruktur, natur, utbildning, positivt & negativt. Att sortera synpunkter utifrån geografiskt område är också vanligt. Detta innebär exempelvis att
synpunkter/markörer på karta, som placerats utanför det geografiska området som är relevant för den specifika planen, inte bemöts på samma sätt, En geografisk sortering används också för att kunna se vilka yttranden som kommer från tätort osv.
Vad som anses vara möjligt
Ett återkommande inslag under intervjutillfällena är att planerarna diskuterar vad som anses var ”möjligt”. Å ena sidan tycks det handla om vad som är möjligt att förverkliga på kort sikt, exempelvis bygga, skapa eller införskaffa. Å andra sidan
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE handlar det om vad som är möjligt att förverkliga på lång sikt, dvs förvalta och
upprätthålla. Vad som anses vara ”möjligt” kan grunda sig i en såväl ekonomisk, politisk, praktisk, teknisk, alternativt subjektiv bedömning.
Intern kultur
Som tidigare nämnts påverkas sorteringsprocessen av organisationens rutiner och interna kultur. Att man som planerare hanterar synpunkter på ett visst sätt präglas alltså av tidigare erfarenheter och vanor. Detta exemplifieras bland annat av att flera av respondenterna använder ord som ”brukar”, som i ”vi brukar göra såhär”, då de förklarar hur sorteringen i deras kommun går till/kan se ut. En rutin eller vana härstammar förvisso inte nödvändigtvis från tomma intet, utan har säkerligen utvecklats som ett resultat av just lagstiftning, myndighetsbeslut osv. På liknande sätt har tidigare erfarenheter en inverkan på sorteringen. Ett konkret exempel är citatet från kommun F där Bruno beskriver hur hans
erfarenheter av att inte komma från landsbygden givit honom en viss uppfattning om vad en jämförelsevis ”liten tomt” och ”påträngande bebyggelse” är.
Andra kommuner
Trots att studiens analysschema utformats i syfte att erhålla en bättre förståelse för hur planerare beskriver den sorteringsprocess som utmärker deras egen verksamhet, går det inte att förbise det faktum att flera av dem, på ett eller annat sätt, beskriver deras arbete i relation till andra planerare, från andra kommuner. Kanske är det mer korrekt att konstatera att sorteringsprocessen tycks ske i förhållande till planerares/de involverades uppfattningar om, eller tidigare erfarenheter av, arbetet i andra kommuner.
Figur 2. Modell för vad som påverkar sorteringsprocessen
Sorteringsprocess "Möjligt" Intern kultur Andra kommuner Lagstiftning/myndighet Tema
DETTA ÄR ATT BETRAKTA SOM OPUBLICERAT ARBETE