Holländska lantbrukare säljer ”blå tjänster”

Ett exempel där jordbruksmark används som kontrollerade översvämningsytor hittas i Nederländerna. Efter omfattande översvämningar 1993 och 1995 beslutade staten att satsa på miljardprojektet ”Make room for the river”. Projektet består av delprojekt på ett 30-tal ställen i landet som på olika sätt ger mer plats för vattnet vid höga flöden. I jordbruksområdet Overdiepse var tanken att ”lämna tillbaka området till naturen”, det vill säga riva bostäder och gårdar, minska jordbruks- produktionen och skapa översvämningsbara rekreations- och naturvårdsytor. Efter ett förslag från lokala lantbruksorganisationer bestämde man sig istället för att köpa samtliga gårdar i området för att sedan bygga upp ett mindre antal gårdar på platåer för att dessa inte skulle skadas av översvämningar. På detta sätt kunde man behålla jordbruksproduktion och det viktiga nederländska kulturlandskapet med betande djur och samtidigt minska översvämningsrisken för tätorterna i området samt gynna rekreation och naturvård.

14 Se till exempel Kontrollstation 2015, förslag 9:14 om att använda jord- och skogsmark som kontrol- lerade översvämningsytor, s.188 (SMHI 2015c).

15 I ett delbetänkande från Miljömålsberedningen (SOU 2014:50) tas detta problem upp då frågan bl.a. är kopplad till egendomsskyddet i regeringsformen (se bl.a. 2 kap. 15 § i lag 1974:152). Delbetänkandet föreslår bl.a. att regeringen senast 2015 tillsätter en särskild utredare tillsätts för att

Overdiepse polder, Nederländerna. Bostadshus och stallar är byggda på platåer för att inte skadas av de kontrollerade översvämningarna. Foto: Tobias Markensten

Det är inte bara ett exempel på vilka befogenheter och resurser den nederländska staten har för att omforma landskapet när det handlar om att skydda det lågt liggande landet mot översvämningar. Utan också ett exempel på möjligheten för lantbrukare i landet att sälja så kallade ”Blue services”.

Marken närmast floden används som betesmark på sommaren. Mellan november och april är risken för översvämning mycket hög. Om området översvämmas vid andra tidpunkter eller om vattnet når övriga fält på andra sidan vägen får lantbrukaren en ersättning. Foto: Tobias Markensten

Sedan 2002 har det funnits möjlighet för lantbrukare i landet att få betalt inte enbart för gröna tjänster såsom traditionella miljöstöd – ”Green services” – utan även för ”Blue services”. I första hand handlar det om att på olika sätt ta hand om överskottsvatten. När det gäller ersättningsmodellen som används vid Overdiepse Polder så har den inte prövats i skarpt läge ännu sedan de nya gårdarna togs i bruk 2014. Avtalet mellan staten och lantbrukarna går dock ut på att dessa ska ersät- tas för faktiska skador som uppkommer vid översvämningar som är större än de normalt förekommande mellan november och april.

Exempel på ett ersättningssystem för att använda jord bruks-

mark som översvämningsområde

Nedan ges förslag till hur ett ersättningssystem för användning vid avsiktlig översvämning av jordbruksmark kan utformas. Detta liknar i stora drag det holländska exemplet från Overdiepse Polder.

Vem är då köparen? I Sverige är grundprincipen att den som har nytta av en åtgärd också ska ta den största kostnaden (SMHI 2015c). Ett naturligt val är kommunen – och det är det exempel som kommer att användas här - med reservation för att ett avrinningsområde kan sträcka sig över flera kommuner. Kommunen kan vara lämplig dels för att den har be skattningsrätt (för eventuell finansiering via skattsedeln), dels är ansvarig för räddningstjänsten. Kommunen är också den aktör som till fullo kan prioritera de kollektiva nyttigheter som en sådan lösning kan innebära. Om kommunen vill använda privat mark som översvämnings- område bör markägaren ersättas för de skador som det tillfogar den mark som tas i anspråk, både direkt och över tid.

Hur en sådan ersättning till markägaren ska se ut, hur stor den ska vara och hur den ska finansieras är några av de frågor som diskuteras nedan. Det ersättningssystem som föreslås är optionskontrakt med villkorad användning, där kommunen kan utnyttja en option utställd av markägaren för möjligheten att översvämma kontrakterad mark.

Optionskontraktens uppbyggnad

Den kontraktsform som föreslås motsvarar det som kallas köpoptioner i finanssektorn. En köpoption är ett kontrakt mellan två parter (i vårt fall kommunen och markägaren) som ger optionsinnehavaren (kommunen) rättighet att vid behov köpa mark eller rättighet till densamma för alltid eller tidsbestämt till ett förutbestämt pris av optionsutställaren (markäga- ren). Kommunen betalar en initial summa för köpoptionen (en options­

premie) där optionen innehåller information om det pris som gäller ifall

kommunen utnyttjar densamma. Priset på utnyttjandet av optionen (lösen­

priset) bör sättas lika med skadekostnaden för den mark som används.

Kousky m.fl. (2007) visar i en enkel modell att så blir fallet om kommunen antas vara riskneutral16 _{och markägaren antas vara riskogillare.}

16 Detta antagande är relativt realistiskt då kommunen dels kan sprida kostnaden för uppkomna skador över många individer, dels är skadekostnaderna inte så stora i förhållande till kommunens resurser.

Ett lösenpris som är lika med skadekostnaden gör inte enbart att mark ägaren kompenseras fullt ut utan storleken på lösenpriset är troli- gen tillräckligt högt för att kommunen inte ska utnyttja optionen alltför lättvindigt.

När det gäller optionskontrakt med jordbruksmark som underliggande tillgång (rättighet) varierar markens värde över året. Används marken för grödproduktion kan vi dela in perioden i (minst) fyra delar, i) före sådd, ii) efter sådd, iii) före skörd och iv) efter skörd. Beroende på när översvämningen sker bör optionskontraktet innehålla detaljer om vilket pris som gäller vid vilket tillfälle. En annan aspekt på kontraktsstrukturen är längden på optionskontraktet. Om kontraktet är längre än ett år bör det innehålla detaljer om omräkning av utnyttjandepriset på grund av för ändringar i varupriser, produktionskostnader med mera.

Varför förhandla kontrakten innan krisen uppstår?

Alternativen till att förhandla optionskontrakten i förväg är antingen att göra det när katastrofen väl står för dörren, vilket är en situation som mer är av teoretiskt intresse, eller att helt enkelt använda någon form av tvångs- medel, exempelvis expropriation, till att förvärva marken. Om förhand- lingar sker med markägare när katastrofen är i antågande får vi med stor sannolikhet en icke samhällsekonomiskt optimal lösning för vare sig kommun eller markägare. Kommunens betalningsvilja för att minimera skador nedströms och markägarens vilja att acceptera skador på sin mark är svåra att beräkna och kommunen tenderar därför att betala för mycket för tjänsten när en katastrof är nära. Samtidigt överskattar eller underskat- tar markägaren troligen de potentiella skadorna på jordbruksmarken. Det finns risk vid en förhandling mellan kommun och markägare när faran är nära i tid. Risken består i att markägaren då kan försöka fördröja ett avtal i hopp om att kommunen ska höja prislappen på möjligheten att använda marken. Detta görs för att markägaren ska få ta del av den potentiella mellanskillnad som finns mellan de skadekostnader som skulle uppstå vid översvämning nedströms och de kostnader som uppstår för markägaren uppströms.