Identifierade behov

Tillväxtanalys bedömer sammantaget att det finns behov av ökad samordning och stärkta samarbeten i det svenska tillväxt- och plansystemen. Det innebär i praktiken att den horisontella och vertikala integrationen i planeringssystemet behöver utvecklas, vilket ofta lyfts fram i EU:s arbete med regional tillväxt.

Som tidigare visats i rapporten, se exempelvis kap 2.4, innebär samhällsutvecklingen att de svenska kommunerna i många fall är för små för att utgöra ändamålsenliga planeringsen-heter. Rapporten beskriver några exempel där kommuner och regioner tagit initiativ till ökad integration mellan fysisk planering och lokalt och regionalt tillväxtarbete, samt ökat samarbete mellan den regionala och kommunala nivån. Dessa initiativ är dock knutna till specifika förhållanden och kan inte sägas gälla en mer systematisk utveckling i alla kom-muner och regioner.

Ett nödvändigt steg är därför att utveckla ett system inom vilket gemensamma processer mellan den kommunala och regionala nivån kan förstärkas, och genom det leda fram till en planering som bättre speglar funktionella regioner. Ett utvecklat system skulle kunna in-bjuda till ett mer proaktivt arbetssätt där aktörer från den kommunala och regionala nivån kan hantera frågor som har en regional eller mellankommunal dimension.

För att utveckla ett sådant system bedömer Tillväxtanalys att det behöver göras förbätt-ringar på tre nivåer, vilket kort beskrivs nedan.

Kommunal nivå

Enligt tidigare undersökningar är det inte ovanligt att kommunernas översiktsplaner är gamla och inaktuella.²⁵⁴ Frågan är också om de kommunala översiktsplanerna i praktiken har sådan status i den kommunala organisationen att de faktiskt har styrande effekt. Till-växtanalys bedömer att det finns ytterligare potential att öka integrationen mellan kommu-nernas övergripande utvecklingsstrategier och den kommunala översiktsplaneringen. Ett sätt att närmare sig detta på skulle kunna vara att arbeta fram ett samlat dokument där kommunens övergripande utveklingsambitioner inom olika områden samlas upp. För att

254 Boverket, (2009), Uppsikt enligt Plan och bygglagen: Utvecklingen i landet inom plan och byggväsendet år 2008, sid 9

skapa förutsättningar för delaktighet och förankring får det bedömas som en styrka om ett sådant dokument ingår som en naturlig del i översiktsplanen.

Behovet har även identifierats i tidigare rapporter. Boverket har exempelvis pekat på att det behövs en mer strategisk översiktsplanering som tydligare är integrerad med det övriga tillväxtarbetet. Boverket anser att skillnaderna är stora mellan hur de kommunala översikt-planerna hanterar kommunens strategiska tillväxtfrågor. I många fall redovisas enbart fy-siska planeringsaspekter.²⁵⁵ Även en undersökning utförd av Kontigo AB, på uppdrag av Tillväxtverket, anser att kopplingen mellan kommunens tillväxtarbete och ÖP är svag:

”Flera kommuner framhåller att översiktsplaneringen inte har fått den tydliga strategiska betydelse som den potentiellt sett kan ha, det vill säga som en del i en tillväxtstrategi”.²⁵⁶ Som visats tidigare i rapporten har Örnsköldsviks kommun sedan många år samorganiserat och samlokalierat översiktsplaneringen med näringslivsarbetet i en gemensam Tillväxtav-delning (se kap 5.2). I fallet Norra Bohuslän hade de fem kommunerna identifierat ett be-hov av gemensamma ställningstaganden, vilket resulterade i en gemensam strukturbild. Ett annat påtagligt exempel illustreras genom Kiruna kommuns arbete med statsomvandlingen inom vilken kommunen i breda dialoger, och i olika arbetsgrupper, arbetar fram en över-gripande vision om hur Kiruna ska utvecklas och gestaltas under de kommande åren (se kap 5.3).

En iakttagelse från Örnsköldsviks kommun är att kommunen upplevde att de bedrev olika typer av projekt och utvecklingsarbeten med oklar roll och status gentemot den övriga kommunplaneringen. När det gäller Kiruna kommun har kommunen signalerat att de ser ett behov av ett sammanhållet dokument som innehåller kommunens strategiska utveckl-ingsambitioner på lång sikt, alltså ett kommunalt utvecklingsprogram. Detta indikerar att det kan finnas ett behov av att samla kommunens utvecklingsambitioner i ett dokument som sedan dockas in i den kommunala översiktsplanen.

Mellankommunal nivå

Modern forskning om regional utveckling visar att effektiva offentliga insatser ofta bygger på funktionella regioner. De svenska kommunerna har traditionellt haft den centrala rollen i samhällsplaneringen med ansvar för bebyggelseutveckling, offentligt finansierade vård- och omsorgstjänster och skola. Daglig pendling, arbetsmarknadens utveckling och klimat-frågor är dock aspekter som endast i begränsad omfattning hanteras på kommunal nivå..

Eftersom de funktionella regionerna i många fall omfattar ett större område än en enskild kommun blir det allt viktigare att samhällsplaneringen har förmåga att hantera frågor i ett mellankommunalt perspektiv. (se även kap 2.4 och 3). Något som PBL i och för sig redan kräver, men som generellt inte fått avsett genomslag varken i kommunala planer eller i statens tillsyn via länsstyrelserna.

En nyckelfråga för att nå framgång i ett mellankommunalt sammanhang är att deltagande kommuner på relativt kort sikt ser ett mervärde med att delta. Vidare behöver den enskilda kommunen identifiera sin roll inom den funktionella regionen, vilket illustreras i kap 3.

Kommunerna måste med andra ord identifiera vad de vinna, och vad de kan bidra med, utifrån sina specifika förutsättningar. Inte minst frågan om en fungerande transportinfra-struktur blir här viktig.

255 Boverket, (2011), Rumslig utvecklingsplanering, sid 10

256 Tillväxtverket, (2011), ”Lokalt tillväxtarbete, en kvalitativ studie: Kan kommuner påverka tillväxt och i så fall hur?”, sid 27

Med tanke på utvecklingen av de lokala arbetsmarknadsregionerna, men också svårigheter att upprätthålla specialiserad service och myndighetsfunktioner, finns det motiv och pot-ential att ytterligare stärka mellankommunala perspektiv i den kommunala planeringen.

Här utgör Norra Bohuslän ett tydligt exempel där fem kommuner samarbetat i planerings-frågor. (se kap 5.1). Här nämns flera faktorer som förklaring till varför samarbetet över kommungränserna startades. En aspekt var att kommunerna ansåg att de behövde en bättre överblick över kommungränserna och en tydligare koppling mellan strategier och plane-ring på lokal och regional nivå. En annan aspekt var att de samarbetande kommunerna strävade efter en mer balanserad utveckling mellan kustområdena och inlandsdelarna. Den övergripande tanken var att kommunerna ansåg att de skulle bli starkare tillsammans.

Även exemplet Skåne (kap 4.1) illustrerar behovet av mellankommunal planering, under den administrativa regionnivån, där de fyra ”hörnen” i Skåne samarbetar i mellankommu-nala konstellationer. I fallet Skåne arbetar Region Skåne med en regional strukturbild för hela regionen och de fyra ”hörnen” med mellankommunala frågor av både fysisk och eko-nomisk karaktär. Även erfarenheterna från Dalarna pekar på att det tidigare initiativet med att stärka kopplingarna mellan regionen och kommunerna avstannat. I stället har kommu-ner i olika konstellatiokommu-ner (exempelvis Falun-Borlänge) gått vidare med ett tätare mellan-kommunalt samarbete.

Det förefaller finnas behov av ökad samplanering både på regional och delreg-ional/mellankommunal nivå.

Regional nivå

De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) – numera ofta benämnda som utvecklings-strategier (RUS) – har syftet att utgöra en samlad plattform för regionernas och länens utvecklingsambitioner. Det är ingen nyhet att programmen, eller strategierna, har haft svå-righeter att omsättas i praktisk handling.

I olika rapporter har svårigheter och utvecklingspotentialer belysts avseende kopplingen RUP - ÖP. Boverket menar exempelvis att: ”…det finns brister i samspelet mellan kom-munernas översiktsplanering och det regionala tillväxtarbetet”.²⁵⁷ Även Nordregio menar att ”länkarna mellan olika strategier och insatser på lokal och regional nivå är ganska svaga”.²⁵⁸

En iakttagelse från de tre regionala fallen (se kap 4) är att en nyckelfaktor verkar vara för-mågan att synliggöra nyttan av programmet. I fallet Skåne förefaller en del i framgångarna kunna spåras i att kommunerna överlag bedömt strukturbilden och det regionala utveckl-ingsprogrammet som nyttig för den egna kommunen.

En mer påtaglig iakttagelse är att RUP saknar en rumslig dimension. En funktion som bl.a.

finns i motsvarande dokument i Norge och Finland (se kap 6). Denna rumsliga frånvaro är ett skäl till att kopplingarna mellan RUP och ÖP är svaga. Som vi tidigare sett från de tre regionala fallbeskrivningarna pågår dock ett utvecklingsarbete i några regioner med att utveckla en bild av en önskvärd framtida utveckling av regionen genom s.k. strukturbilder.

Det kan också påpekas att den regionala nivån (läs länsstyrelserna), åtminstone från 1970-talet, varit kompetensmässigt starka i regionalekonomiska frågor. På motsvarande sätt fanns en proaktiv roll i den fysiska planeringen genom den då pågående utvecklingen av

257 Boverket, (2011), Rumslig utvecklingsplanering, sid 8

258 Nordregio, (2012), Integrering av översiktsplanering och regionalt tillväxtarbete – Nordiska och europeiska utblickar, sid 9-10

den fysiska riksplaneringen (som också hade rollen av att skapa handlingsberedskap för stora investeringar, se kap 3). Med en över tid mindre roll för regional utveckling inom länsstyrelserna, och en mer fokuserad tillsynsroll inom den fysiska planeringen, uppstår ett glapp på regional nivå då ansvaret för utvecklingsfrågor förts över till politiska organ, vars roll och kompetens inom rumslig planering ännu är svag.

Breddade perspektiv

En reflektion från de genomförda fallstudierna (kap 4) är att sambanden mellan den kommunala och regionala nivån skulle kunna stärkas genom att skapa ett mer balanserat system för territoriell utveckling. Detta innebär att det behövs tyngdpunktsförskjutningar inom det befintliga systemet på olika sätt:

 På den regionala nivån behöver en breddning ske från ett ekonomiskt utvecklingsperspektiv till att även inkludera ett territoriellt perspektiv. Som vi tidi-gare sett i texten (se exempelvis kap 3) torde tillväxtlogiken i sig kräva en ökande fokusering på rumsliga frågor, inte minst samspelet mellan infrastrukturfrågor och bebyggelseutveckling.

 På den regionala nivån behöver en breddning också ske från ett regionalt ekono-miskt utvecklingsperspektiv till att även inkludera den lokala nivån. I många kommuner finns sedan länge ett betydande fokus på lokal ekonomisk utveckling.

Förutsättningarna för att tydliggöra samspelet mellan lokal och regional tillväxt och bredda perspektiven från den regionala till att också omfatta den lokala nivån har handlat om att öka medvetenheten om kommunernas roll i den regionala ut-vecklingen. Tydligast har detta manifesterats i strävan efter att stärka kommuner-nas roll som regionala tillväxtmotorer – antingen av egen kraft eller genom sam-verkan kommuner emellan.

 På den kommunala nivån behöver den fysiska planeringen inbegripa tillväxt- och utvecklingsfrågor i ett proaktivt, dvs. initierande och mobiliserande, perspektiv.

 På den kommunala nivån behöver också en förskjutning ske när det gäller de fy-siska planeringsfrågorna, från att vara en angelägenhet enbart för den lokala nivån till att också vara en fråga för den regionala eller mellankommunala nivån.

Samtidigt förefaller det finnas betydande svårigheter att stärka sambanden och samarbetet mellan den kommunala och regionala nivån. Ett exempel som tidigare belysts (kap 3.3) är svårigheterna att nå samstämmighet mellan lokala och regionala intressen vid infrastruk-turplanering. Konflikten mellan nationella, regionala och lokala intressen finns generellt med i någon form. Det finns flera sätt att hantera denna konflikt. Ett sätt, som med varie-rande framgång prövats, är att i tidiga skeden engagera berörda kommuner i planeringen av projekt. Syftet är att kommunen tillsammans med infrastrukturbyggaren skall utveckla lösningar som olika parter kan ställa sig bakom. Ett annat sätt att hantera motsättningar är att länsstyrelsen tar en aktiv samordnande roll i tidiga planeringsskeden. En tredje möjlig-het som diskuteras är att i någon form skapa ett regionalt forum för planering och besluts-fattande i infrastrukturfrågor med regional bäring. Det senare är en möjlighet som även ur näringspolitiskt perspektiv skulle öka samspelet mellan tillväxt och samhällsplanering.