Implementeringsteori

Beslutstagande och utformning av policys och riktlinjer sker som regel högt upp i företagets organisationsstruktur. Detta gäller även för beslut rörande företagets samhällsansvar. Arbetet med att verkställa uppsatta beslut ligger, beroende på verksamhetens struktur, på olika avdelningar inom företaget. Beslutets karaktär styr vilken del av företaget som får ta huvudansvaret för implementeringen. Under 1970-talet väcktes intresset för implementering som begrepp. Genom en studie av Pressman J.L & Wildavsky A¹⁵⁷ fick omvärlden upp ögonen för implementering och dess problematik. Studien behandlade ett projekt gällande arbetstillfällen för boende i slumområden. Pressman & Wildavsky kunde inte riktigt begripa hur projekt och politiska beslut överhuvudtaget kunde fungera i verksamheter då det oftast visade sig att beslut ej genomförts så som det var menat från beslutsfattarnas sida. Deras resonemang lyfte fram det så kallade implementeringsproblemet.¹⁵⁸ Anledningen till misslyckandet gällande detta projekt i de amerikanska slumkvarteren kunde härledas till samordningsproblem då hela nio organisationer gemensamt skulle verkställa projektets beslut¹⁵⁹. Pressman och Wildavsky nämner i sin studie också tidsaspekten som en förklaring till att projekt ibland inte lyckas implementeras i företag och organisationer som det först var tänkt. De funderade mycket kring frågan om beslutsfattare ska se ett projekt/beslut som misslyckat om det tar längre tid att genomföra än först planerat? Det som primärt ser ut som ett misslyckande kan till slut blir något mycket bra och välfungerande om det får ta den tid som krävs.¹⁶⁰

För att skapa en fungerande implementeringsteori måste fokus riktas mot samspelet mellan utfärdandet av policys, de instrument som krävs för implementering av vald policy samt de organisatoriska system som ansvarar för valda riktlinjer. I ett företag krävs det att man identifierar de krafter som styr implementeringsprocessen för att verkställandet ska fungera på ett tillfredsställande sätt. Implementering kan ses som en arena där olika interna intressegrupper tävlar och köpslår för att komma över och kontrollera vissa resurser. Inom företag finns olika avdelningar och personer som alla drar i olika trådar och alla vill ha tillgång till de resurser företaget har att erbjuda, detta kan ibland skapa problem och onödiga fördröjningar av beslut och åtgärder. Det är av största vikt att företag som agerar på denna arena med intressenter, arbetar i harmoni med det större ekonomiska systemet och gemensamt verkar för att nå framgångarna som implementeringsarbetet kan generera.¹⁶¹

155 Eriksson P. (2003) s. 61

156 Hartley P. & Bruckmann, C. ( 2002) s. 140-142

157 Pressman J.L. & Wildavsky A. (1973) kap. 6-7

158 Sannerstedt A. (2001) s. 16

159 Pressman J.L. & Wildavsky A. (1973) kap 6-7

160 Pressman J.L. & Wildavsky A. (1973) s. 122

161 Hasenfeld Y. & Brock T. (1991) s. 455

Den största delen av den forskning som finns kring implementering visar oftast på detta problem med just verkställighet, att beslutsfattarnas intentioner inte genomförts på det sätt som det var tänkt. Motsatsen, att implementering i vissa fall är lyckosam och resulterar i uppsatta ändamål talas det inte så mycket om i vardagen eller i forskning.

Implementeringsproblematiken existerar inte enbart mellan beslutsfattare och verkställare.

Problem kan också uppstå till följd av att omgivningen ej anser sig villigt att ta till sig det auktoritativt tagna beslutet. Det är viktigt att beslutet framställas på ett sätt som leder till acceptans av omgivningen och här får marknadsföring stor betydelse och att företaget kan visa att man står för det man lovar.¹⁶²

Implementering och dess problematik går att sammankoppa med de tidigare teorikapitlen rörande CSR och kommunikation. Vi vill i denna studie se hur de utvalda företagen arbetar med implementering av frågor rörande CSR och om det finns några brister med detta arbete.

3.4.1 Synsätt på implementeringsproblemet

Implementeringsproblematiken inom politiken och företagsverksamheten har gett upphov till olika roller man kan studera när det gäller implementering; beslutsfattarrollen och verkställarrollen¹⁶³. I denna studie har vi valt att intervjua ansvariga inom företagets samhällsansvar, sett utifrån deras position som beslutsfattare samt medarbetare utifrån deras roll som verkställare av beslut. Mellan dessa två roller ligger olika nivåer av styrning och kontroll. Rollerna, som beslutfattare och verkställare, och dess arbete med implementering kan ses ur tre olika perspektiv¹⁶⁴.

Inom det första perspektivet, traditionella, finns en rationell utgångspunkt där verkställaren ska förverkliga det beslut som beslutsfattaren tagit. Den som ska verkställa blir ett verktyg som beslutsfattaren använder sig av för att få igenom sina beslut. Om implementeringen misslyckas, exempelvis på grund av bristande tydlighet i beslutet, anser man att det ligger rationella anledningar bakom, vilka kan korrigeras.¹⁶⁵ Inom detta perspektiv förekommer direkt styrning från beslutsfattare till verkställare¹⁶⁶. Det andra perspektivet bygger på Lipskys¹⁶⁷ teori om ”street level bureacrats” – närbyråkrater, vilka är de som på daglig och professionell basis måste tillämpa besluten då de kommer i direktkontakt med användarna.

När dessa ”närbyråkrater” har stor möjlighet och förmåga att agera blir det dem och inte beslutsfattarna som skapar reglerna inom sitt område. Beslutet utformas alltså inte av de högst uppsatta i företagshierarkin utan av tjänstemännen.¹⁶⁸ Här använder sig beslutsfattarna av indirekt styrning där inga tydliga instruktioner ges för hur beslutet ska verkställas. Riktlinjer lämnas istället gällande hur verkställandet ska vara organiserat, vilka resurser och personer som får användas samt med vilka procedurer arbetet ska genomföras. Det tredje perspektivet menar att det är nätverket av olika aktörer som är av största vikt när det gäller utformningen av beslut. Tagna beslut implementeras genom ett samspel mellan olika aktörer. Dessa aktörer kan vara exempelvis stat, kommun eller privat verksamhet samt allt från högt uppsatta ledare till arbetande tjänstemän.¹⁶⁹

162 Sannerstedt A. (2001) s. 39

163 Sannerstedt A. (2001) s. 17

164 Sannerstedt A. (2001) s. 18

165 Björkemarken M. (1995) s. 53

166 Sannerstedt A. (2001) s. 17

167 Lipsky M. (1980) s. 138

168 Björkemarken M. (1995) s. 62

169 Sannerstedt A. (2001) s. 19

Dessa olika synsätt använder vi oss av i vår studie för att söka se inom vilket perspektiv våra utvalda företag verkar. På vilken nivå sker egentligen beslut inom företagets ansvarsarbete och hur sker implementeringen av dessa beslut?

3.4.2 Uppifrån - nerifrån

Implementeringsproblemet och dess förklaringar kan ses antingen utifrån beslutsfattarens eller tillämparens perspektiv. Top-down, uppifrån och ner, perspektivet bygger på centralisering där beslut tas högst upp i hierarkin och sedan förmedlas nedåt. Man utesluter inte diskussion och öppenhet men anser att det framförda beslutet visar den bästa möjliga lösningen. Inom det motsatta perspektivet, bottom-up, nerifrån och upp, utgår man från den bedrivna verksamheten och ser till tillämparnas agerande.¹⁷⁰ Verkställarna kan lätt hamna i konflikt med de ansvariga för beslutsfattandet, då de oftast är den sista länken ut mot användarna och ofta har en bättre inblick i användarnas behov. Inom detta perspektiv krävs att rätt resurser finns till förfogande samt att det existerar tydlig information och styrning.¹⁷¹

Uppifrån eller nerifrån perspektivet används i denna studie på liknande sätt som de ovan nämnda perspektiven. Vi ämnar genom våra intervjuer med både ansvariga och anställda på de valda företagen se hur styrning och kontroll fungerar inom verksamheten och om det finns en tydlig hierarkisk ordning eller om beslut och riktlinjer beslutas av integrerade parter inom företaget.

3.4.3.1 Top-down

Inom detta perspektiv fokuserar man på teorier kring beslutsfattarna och dess avsikter.

Beslutsfattarens styrning av verkställarna används i kombination med kontroll. För att inom detta perspektiv stävja implementeringsproblemet bör man inom organisationen sätta upp ett antal förutsättningar som ska uppfyllas. Listan på råd kan göras lång men en viktig förutsättning är att styrningen är entydig och riktad till rätt person inom organisationen, det får ej ges rum för missförståelse när det gäller beslutsfattarens syfte. Andra förutsättningar är att det finns motivation hos implementeraren för att verkställa besluten och att det ges tillräckligt med tid och resurser för att lyckas. Det är också viktigt att beslutsfattaren kan kontrollera och följa upp styrningen och hur den följs.¹⁷² Ett beslut bör vara tydligt för att undvika missförstånd men formuleringar som kan uppfattas vaga och oförenliga kan skapa diskussioner vilket kan resultera i enighet och bättre beslut¹⁷³.

Figur 7. Top-down perspektivet

170 Hasenfeld Y & Brock T. (1991) s. 452

171 Björkemarken M. (1995) s. 64

172 Sannerstedt A. (2001) s. 26-27

173 Sannerstedt A. (2001) s. 29

3.4.3.2 Bottom-up

Sett ur det traditionella perspektivet så finns det en rak linje mellan beslut och användare. Vad som sker runtomkring tar man ej så stor hänsyn till. I praktiken är det dock svårt att implementera ett beslut på önskat sätt utan att beakta vad som sker ute i själva organisationen.

Verkställandet av beslut och nya policys bör utgå från den nivå i företaget där dessa frågor kommer att handläggas och där åtgärder utförs.¹⁷⁴ Sett utifrån bottom-up perspektivet är det tillämparnas agerande som påverkar hur förändringen blir till och verkställs.¹⁷⁵ Detta perspektiv ger också tänkbara förklaringar till implementeringsproblemet. Från tillämparnas sida kan svårigheter med implementering av förändringar bero på att de anser att det strider mot deras traditionella arbetssätt och normer. Det är tillämparna som får möta användarnas besvikelser och klagomål om förändringen skulle innebära en försämring och detta kan skapa ovilja att verkställa beslut såsom beslutsfattarna lagt fram det. Organisationen måste ses som en resurs och man måste förstå hur den samt hur de människor som arbetar där fungerar.

Informella relationer är av största vikt och kontroll får ej ske från toppen av företaget utan man bör istället se vart i företagsorganisationen det förekommer bäst kapacitet för att genomföra uppdraget.¹⁷⁶ Beslutstagarna bör lyssna på implementerarna när det gäller sakfrågan då de har bättre inblick i hur det kan komma att fungera i praktiken. Det bör ej ses som en hierarkisk kedja mellan över- och underordnad utan förhållandet bör klassas som en förhandlingsrelation. Strategier kring samarbete är mest resultatrika då förhållandet mellan beslutsfattare och tillämpare kommer existera under en längre tid.¹⁷⁷

Figur 8. Bottom-up perspektivet

En viktig förutsättning för att CSR -perspektivet ska kunna genomsyra hela företagets verksamhet är att de ansvariga samt de anställda är väl insatta i CSR:s betydelse och förstår dess viktiga innebörd för företaget. Om denna kunskap och förståelse saknas hos de anställda så kan ej heller andra intressenter, så som ägare och konsumenter, förstå företagets CSR-arbete. Ansträngningarna med detta viktiga arbete måste först förankras väl i företaget för att sedan kunna sprida sig till omgivningen.¹⁷⁸

3.4.4 Utvärdering av implementering

Forskning kring implementering samt utvärdering går hand i hand. Båda inriktningarna har visat att reformer och åtgärder inte alltid ger det resultat som det var tänkt. Forskningen som

174 Björkemarken M. (1995) s. 59

175 Sannerstedt A. (2001) s. 23

176 Björkemarken M. (1995) s. 61-64

177 Sannerstedt A. (2001) s. 38

178 Löhman, O. & Steinholtz, D. (2003) s. 143

bedrivits gällande implementering visar också på svårigheter att handskas med det resultat utvärderingen visar. Utvärdering vid implementeringssammanhang har som syfte att jämföra ett projekts arbete och utfall med det som var beslutets huvudtanke. Det är av stor vikt att man tydligt kan klarlägga den logik som ligger till grund för taget beslut eller bakom ett projekt för att se vilka resurser och aktiviteter som krävs för att komma till det resultat man eftersträvar.¹⁷⁹ Alla företag tar dagligen mer eller mindre betydelsefulla beslut och det är av stor vikt att det sker en löpande utvärdering av verkställandet av dessa beslut för att se om det finns brister inom företaget som måste åtgärdas. Bristerna kan i slutänden leda till oerhörda motgångar för företaget om de ej åtgärdas. Företag har överlag väldigt svårt att ta till sig de brister som finns inom organisationen och har en förhoppning att bristerna kommer rättas till utan ingripande. Dock är det viktigt för att kunna genomföra förändringar att man inom företaget arbetar med de hinder som kan dyka upp. Det kan handla om diverse konflikter, brister i kommunikation och beslutsfattares och verkställares skilda intressen.¹⁸⁰