1.1 Bakgrund till utvärderingen
I juni 2006 överlämnade Boverket en Plan för uppföljning och utvärde-ring av stödet för konverteutvärde-ring från oljeuppvärmning i bostadshus1 till regeringen. Enligt planen, som gjordes i samråd med Energimyndigheten, ska stödet utvärderas i form av dels en delutvärdering 2008/09, dels en slutlig sammanfattande utvärdering efter stödperiodens slut (2011/12). I Boverkets regleringsbrev för budgetåret 2008 finns också ett återrappor-teringskrav att resultat, uppföljning och utvärdering av stödet ska redovi-sas enligt ovanstående plan.
Boverket anser emellertid att förutsättningarna har ändrats sedan planen överlämnades till regeringen. Den brist på medel som uppstod medförde att sista ansökningsdatum ändrades från den 30 september 2010 till den 1 mars 2007. Som en följd av detta beslut har därför Boverket valt att tidigarelägga utvärderingen.
1.2 Problemformulering och frågeställningar
I Boverkets utvärderingsplan angavs att den slutliga utvärderingen skulle besvara tre frågor:
– hur har stödet påverkat hushållens beslut att konvertera (orsaksana-lys),
– vilka effekter har stödet haft (effektanalys), och
– har stödet varit kostnads- och bidragseffektivt (effektivitetsanalys)?
Två år har gått sedan planen redovisades, och mycket vatten har hunnit rinna under broarna på den tiden. Energimyndigheten och dess syster-myndighet Energimarknadsinspektionen har i tre publikationer utvärderat konverteringsstödet från olja, och bl.a. konstaterat att konvertering från
1 Boverket (2006), Plan för uppföljning och utvärdering av stöd (SFS 2005:1256) för konvertering från oljeuppvärmning i bostadshus. Dnr 1399-2050/2006.
olja är lönsam även utan stöd men att stödet kan ha påskyndat vissa kon-verteringar2.
Om Boverket skulle följa den ursprungliga utvärderingsplanen skulle det troligen resultera i ännu en utvärdering som stödjer dessa slutsatser.
Därför väljer Boverket att fokusera utvärderingen på två frågeställningar som inte explicit har belysts i Energimyndighetens och Energimarknad-sinpektionens utvärderingar. De huvudfrågor som kommer att tas upp i utvärderingen är:
– hur har den administrativa handläggningen av stödet fungerat?
– hur har stödet bidragit till att uppnå de utsatta målen, och till vilken kostnad?, samt
– vilka övergripande effekter har stödet haft på småhusens oljeanvänd-ning?
1.3 Syfte med utvärderingen
Ett syfte med utvärderingen är att presentera och analysera den administ-rativa processen med stödet. Vidare syftar utvärderingen till att presentera och analysera stödets effekter med avseende på oljeanvändningen i små-hus, uppfyllandet av delmålet Energianvändning m.m. i byggnader inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och de samhällsekonomiska effekterna. Slutligen syftar utvärderingen också till att återföra kunskap om stödets effekter och administrativa processer till politiker, berörda de-partement, handläggare på länsstyrelserna och andra intressenter.
1.4 Avgränsningar
Analysen av stödets handläggning utgår från de beslutande ärendena och fokuserar på tre parametrar: genomsnittlig handläggningstid, antalet kompletteringar och antalet avslag. Dessa ses av Boverket som goda in-dikatorer på ansökningarnas och handläggningens kvalitet. Avgräns-ningen innebär att utvärderingen bortser från kompletteringar och avslag i utbetalandefasen.
Utvärderingen avser endast behandla stödets direkta effekter på olje-användningen. Effekterna på övrig energianvändning kan på grund av bristande statistikmaterial inte beräknas. Det innebär också att stödets spridnings-, retur- och eventuella struktureffekter inte inkluderas i stu-dien. Vidare tar utvärderingen inte upp stödets effekter på utbud, efterfrå-gan, priser och konkurrens på olika marknader (exempelvis energi, vär-mepumpar, pelletspannor och uppvärmningsinstallationer som inte har fått stöd).
Måluppfyllelseanalysen avser de uttryckligen utsatta politiska målen med stödet samt de mål som anges i delmålet Energianvändning m.m. i byggnader. Därmed avgränsar sig Boverket från en utvärdering av stödets effekter på de mer långsiktiga och generella energipolitiska målen.
2 Energimyndigheten (2006a), Uppvärmning i Sverige 2006, s. 58-77, Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2006), Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken s. 168-170 och Energimarknadsinspektionen (2007), Uppvärmning i Sverige 2007, s. 55-70.
dare behandlas inte stödets inverkan på andra miljökvalitetsmål än God bebyggd miljö.
Rapporten behandlar endast de samhällsekonomiska kostnaderna av stödet, exempelvis i form av minskade koldioxidutsläpp. Användarnas nytta av energin antas vara konstant oavsett uppvärmningsform. De pri-vatekonomiska aspekterna kommer att presenteras i de fall när de anses relevanta.
1.5 Datainsamling och metod
Boverkets utvärdering är en ex-postutvärdering, d.v.s. den görs efter stödperioden. I det stora hela kan det som studeras göras mätbart och re-sultaten kan presenteras numeriskt. Analysen av den administrativa handläggningsprocessen utgår från datamaterial i Boverkets bidragsdata-bas3. Detta material innefattar uppgifter om samtliga ärenden som läns-styrelsens handläggare har matat in i vid handläggningen. Dessutom har Boverket, i samband med internrevisionens årliga uppföljning, via en en-kät till länsstyrelserna ställt ett antal frågor om personalresurser och ar-betsbelastning vid handläggningen av energistöd. Ovanstående data är kvantitativa, d.v.s. de avser att mäta olika aspekter i handläggningspro-cessen. Jämförelser med handläggningen för två andra stöd, en kompara-tiv analys, görs i syfte för att värdera resultatet.
För att förstå orsakerna till resultatet, beskriva handläggningsprocess-en, fånga upp idéer, lärdomar, kritik och bedömningar genomförde Bo-verket under februari och mars 2008 telefonintervjuer med handläggare på samtliga länsstyrelser. I och med att respondenterna fick frågorna ett antal dagar före själva telefonintervjun, var de väl förberedda och kunde ge heltäckande svar.
Analysen av stödets utfall baseras på statistik från Boverkets bidrags-databas. Uppgifter finns från samtliga ansökningar. Analyser av oljean-vändningen före och efter stödet, samt jämförelser med statistikuppgifter från SCB har genomförts.
Stödets inverkan på måluppfyllelsen baseras också på datamaterialet i bidragsdatabasen. Med hjälp av kompletterande kvantitativ data från SCB och Energimyndigheten analyseras hur väl målen har uppfyllts. För att beräkna de samhällsekonomiska effekterna av stödet ex ante, görs en analys av stödets effekter på den framtida energianvändningen och dess samhällsekonomiska konsekvenser. Boverket har med hjälp av tidsserie-analys extrapolerat den historiska trenden av oljeanvändningen och ska-pat ett referensscenario för utvecklingen den framtida användningen i småhus utan ett stöd. Utfallet i referensscenariet jämförs sedan med ett utfall som baseras dels på faktiska data (år 2006), dels en tänkt utveckling framgent.
3 Boverkets bidragsdatabas består dels av Svanen, som innehåller statistik om stödens utfall, dels av Bofinc, som är ett system där länsstyrelsernas handläggare matar in uppgifterna från bidragsansökningarna.
Slutligen har utvärderingen haft en referensgrupp, vilken har fått lämna synpunkter på innehållet och slutsatserna i rapporten. Referens-gruppen består av handläggare och länsbostadsdirektörer på länsstyrel-serna samt experter inom olika sakområden på Energimyndigheten och Boverket.