Institutionella barriärer kopplade till trafik- och stadsbebyggelseplanering

6. Resultat

Resultatet för denna studie är baserat på de kvalitativa intervjuerna och den kvantitativa GIS-analysen som har genomförts. För att tydliggöra kapitlet är det uppdelat i två delar där det första fokuserar på det empiriska materialet kopplat till institutionella barriärer, medan det andra inriktar sig på de fysiska barriärerna. Det är först i nästa kapitel 7. Analys som de två undersökta barriärerna vägs samman för att utreda om det finns något samband dem emellan. 6.1. Institutionella barriärer i planeringssammanhang

6.1.1. Inledning

I detta resultat konstateras det att institutionella barriärer existerar inom en planeringsnivå, framförallt när olika målkonflikter står emot varandra. Det är naturligt att målkonflikter förekommer mellan olika planeringsstrategier då de strävar mot att belysa olika värden som måste beaktas och utvecklas i samhället. Den geografiska ytan inom städer är extremt eftertraktad och är därmed begränsad i att kunna tillfredsställa alla strategier till fullo, vilket gör att målkonflikter lätt uppstår.

Nedan redovisas vilka institutionella barriärer som varit framträdande i utvecklingen av kollektivtrafik och en tätare stadsbebyggelse, resultatet är hämtat från de kvalitativa intervjuerna och baserar sig på respondenternas svar. Alla respondenter är inte kopplade till utvecklingen vid Litteraturgatan, så de institutionella barriärer som redovisas är upplevelser från andra projekt som de intervjuade varit delaktiga i, där Litteraturgatan utgör ett utav dem.

6.1.2. Institutionella barriärer kopplade till trafik- och stadsbebyggelseplanering

Utifrån intervjuerna framkommer det att de uppfattningar som finns om vilka institutionella barriärer som vanligtvis förekommer är samma både för dem som arbetar med utveckling för kollektivtrafik respektive stadsbebyggelse. Vid en potentiell barriär framgår det att de två planeringsstrategierna däremot oftast står på varsin sida där de driver sitt egna perspektiv. De institutionella barriärer som hade ett återkommande mönster i intervjuerna har kategoriserats för att få en djupare förståelse. Dessa kategorier ses som grunden till varför institutionella barriärer förekommer bland planerare för denna uppsats. De kategoriserade institutionella barriärerna som presenteras nedan har koncentrerats till att behandla skalnivåer, betydelsen av samverkan, delaktighet i tidiga skeden, olika politiska prioriteringar, begreppsanvändning samt olika verktyg för att kunna kombinera olika värden.

33

Skalnivåer

En institutionell barriär som varit framträdande i intervjuerna är från vilken skalnivå som planerarna ser på utveckling. Denna barriär anses ha stor påverkan även på de andra institutionella barriärerna som nämns nedan. Synsättet från vilken nivå planeringen betraktas utifrån delar sig mellan trafikplanerare och stadsplanerare, då de för det mesta står på olika sidor. ”Jag skulle säga att största planeringskonflikten gäller mellan systemnivå och platsen” – Trafikplanerare C.

Planering kan vara uppdelad på flera nivåer beroende på hur stort område den har inverkan på. Trafikplanerare A anser att det inte är lätt att se varandras perspektiv, från en ”hela staden nivå” det vill säga hur staden binds samman med vilken påverkan det får på en specifik plats. Mycket av trafikutvecklingen hamnar inom ett perspektiv som behandlar hela staden i stort och kan även komma upp att innefatta regionnivå. Detta då ett trafiksystem som kollektivtrafik enligt Trafikplanerare E fungerar som ett rationellt system vilket kanske inte på alla plaster i en stad skapar den mest användarvänliga miljön för människor. Utveckling som genererar positiva egenskaper för systemet på en ”hela staden nivå” riskerar att förorsaka negativa effekter på lägre nivåer inom en stad vilket gör att en målkonflikt blir tydlig. Det är nödvändigt att systemet är effektivt för att det ska fungera smidigt och snabbt. Trafikplanerare A upplever att det finns en låg förståelse från stadsplanerarnas sida hur förändringar sker för systemet och menar att de behöver ha ett större perspektiv och vidga sitt synsätt kring staden. Om hänsyn ska tas till den lilla platsen i varje projekt skulle stråken i systemet i helhet få en mycket sämre kvalitet.

Beroende på projektets innebörd så måste ibland systemet vara prioriterat och ibland platsen. Trafikplanerare C upplever att platsen ofta prioriteras genom att täta gångpassager förläggs över ett stråk vilket gör att trafiken bli begränsad och kan behöva gå långsammare. Detta kan appliceras på Litteraturgatan där ett flertal nya markpassager planera att förläggas över gatans stråk. Det är när perspektiven från system och platsnivå kombineras som spänningar uppstår. Det krävs en överenskommelse och en kommunikation mellan de olika planeringsstrategierna för att skapa en gemensam bild på var de olika nivåerna ska ha prioritet. Det är viktigt att fokus ligger på stadsplanering istället för på platsplanering, där hela skalan med alla nivåerna inom en stad inkluderas från en lokal närmiljö upp till stadens perspektiv.

Stadsplanerare E kan också identifiera att det råder spänningar mellan dessa nivåer då den strategiska nivån för kollektivtrafik inte alltid dockar med vad som är en attraktiv stad. Personen menar vidare att det finns problem från bägge håll, att de flesta stadsplanerare tror

34

sig kunna lösa detta i utformningen av en detaljplan medan trafikplanerare kan ha svårt att se hur deras beslut påverkar det lokala. Det saknas nivåer i det systematiska kollektivtrafiktänket där mycket fokus ligger på just snabba transporter. Detta är oftast prioriteringen för en högre skalnivå, vilket inte är lika godkänt inom andra nivåer. Stadsplanerare A menar att dessa hastigheter oftast har en mindre påverkan på hela resan för en resenär, men att det finns risk att de högre hastigheterna utgör en stor barriär inom ett område. Att bygga bort fysiska barriärer i samhället är ett av de största målen för stadsplanerna, vilket har varit fallet vid utvecklandet av Litteraturgatan där målet är att sammanlänka områden med varandra från varsin sida av en barriär.

Givetvis finns det även ett systemperspektiv inom stadsplanering och ett lokalt perspektiv inom trafikplanering, men dessa är inte lika dominant framträdande i detta resultat från intervjuerna, utan det är trafikens systemnivå som krockar med bebyggelsens lokala nivå. Stadsplanerare D tycker att målbilden på systemnivå mellan de två planeringsstrategierna för det mesta överensstämmer, men att det är när det kommer ner på en plats som oense skapas. Ett sätt att kunna mötas är att titta på en mellannivå av hela staden systemet och den plats som utgör en del utav systemet, genom att en gemensam analys görs från olika perspektiv av en stäcka som finns inom denna mellannivå. Det som Stadsplanerare D menar är att varje delsträcka av ett kollektivtrafikstråk inom ett detaljplaneprogram är en del av hela systemet och att planerarna måste titta i ett större perspektiv som inte bara berör deras område, som är ett mellanting av hela stadens system.

Samverkan

Bristen på samverkan är en tydlig institutionell barriär som inom ett projekt är avgörande för att kunna få fram lyckade resultat. ”Ska man bygga stad så är det samspel som gäller” – Stadsplanerare E. Anledningen till att samverkan inte alltid fungerar är att de olika planeringsstrategierna inte befinner sig i samma forum där dem kan se och kommunicera med varandra. Det är enligt Stadsplanerare D svårt att ha en bra kommunikation till olika delar inom en och samma förvaltning och menar att det är en ännu mer utmaning att sammanlänka med andra planeringsstrategier. Utveckling är att mötas och det är fel fokus när kollektivtrafik och stadsbyggnad separeras i parallella spår, gemensamma stadslösningar måste finnas. Även om de olika perspektiven inte delar samma målbild fullt ut är det viktigt att ha respekt för all annan planering och det skulle vara till stor fördel om projekt och målbilder tas fram i samverkan med andra målintressen säger Trafikplanerare E.

35

Det finns enligt Trafikplanerare C stora krav på en projektledare, som innefattar en nyckelroll inom ett projekt, att få människor att komma överens om vilka avvägningar som ska göras. Utan en förståelse för andra är det lätt att hamna i positionering och endast värna om sitt egna synsätt, vilket skapar en känsla av vi och dem. Det gäller att det finns en kreativ dialog om vad som är acceptabelt från båda håll.

Trafikplanerare D belyser vikten av att samarbete sker mellan trafik och bebyggelse, då trafiksystemet har en stark påverkan på markanvändningen på en plats. I utveckling av urbana miljöer kan kollektivtrafiken användas som ett verktyg för hur trafik och stad kan utvecklas tillsammans. I ett sådant samarbete är det viktigt att beskriva vilket anspråk som önskas samt vilka risker som kan uppstå, för att det gyllene snittet ska kunna skapas mellan den effektiva kollektivtrafiken och den goda närmiljön. Stadsplanerare D framhåller att det är viktigt att de inte slår ut varandra, utan att de ska komplettera varandra på bästa sätt.

Utvecklingen kring Litteraturgatan har inte stött på denna barriär med samverkansproblem, utan både trafik- och stadsplanerarna upplever att det varit ett lyckat samarbete mellan de två målintressena. Detta har i sig stärkt projektet och de har lyckats bilda en enad fasad mot andra externa aktörer. Samarbetet består i grunden av en god kommunikation mellan de olika aktörerna där de har strävat efter att försöka hitta en förståelse för de olika behoven, vilket har lett till att medelvägar hittats mellan perspektiven. Litteraturgatan visar att tätt samarbete krävs för att identifiera olika konfliktpunkter och att det är viktigt att ha detta klart innan externa aktörer kopplas in, då det är viktigt att kunna stötta varandra vid eventuella motstånd.

Delaktighet i tidiga skeden

Det är väldigt viktigt att samarbeten finns mellan planerare från olika utvecklingsstrategier. Dock hjälper det inte alltid att det bara finns ett samarbete, då det har stor betydelse när under processens gång som samverkan drar igång. För att ett samarbete ska var lönsamt och effektivt är det av stor betydelse att det råder delaktighet från alla aktörer redan inom ett tidigt stadie i planeringen. Att inte vara involverad tidigt i projektets process gör att information inte alltid når ut till alla som har anknytning till projektet. ”Det som är frustrerande är att jag

kommer in ganska sent i projekten” – Stadsplanerare E. Om en sådan faktor inte åtgärdas kan

det orsaka att en institutionell barriär byggs upp under projektets gång.

Stadsplanerare D har varit utsatt med att komma sent in i projekt. Personen var inte nöjd med hur arbetsgången gick tillväga och bad om en omorganisering för att kunna bli involverad tidigare i aktuella projekt för att få mer information från början. Sedan detta inträffat är

36

aktören mer nöjd över samarbete råder med andra aktörerna då de har kunnat representera sin sida av utvecklingen bättre. Respondenten betonar att hur vi möts handlar om hur vi bjuder in varandra att vara delaktiga i det tidiga skedet där stor del av ett projekts målbild formas. Genom att prata om och utvärdera en sådan målbild tillsammans under ett tidigt skede ger en större chans att identifiera vilka potentiella målkonflikter som kan uppstå.

Aktörer från de två planeringsperspektiven upplever att beroende på vilken förvaltning det är som leder ett uppdrag styr det vilka som blir delaktiga redan från början. Trafikplanerare D tycker att trafikplaneringen har stort inflytande på hur en stad utformas, men att de ofta blir inkopplade i stadsutvecklingsprojekt väldigt sent när planerna redan är igenomtänkta med skisser för var stråk ska lokaliseras. Stadsplanerare D hävdar däremot att det är en svårighet för dem som utvecklar stadsbebyggelse att förstå hur berörda dem blir av ett trafikprojekt som styrs från ett trafikplanerarhåll. Det blir uppenbart först när det får konkreta utfall inom ett lokalt område, vilket hade kunnat motverkas om de varit en del av projektet under tidigare förhållanden.

Politiska prioriteringar

Den främsta anledningen till att en målkonflikt uppkommer inom planering mellan kollektivtrafikutveckling och en tätare stadsmiljö är att det är svårt att veta hur de ska prioriteras i förhållande till varandra. De olika planeringsstrategierna hänvisar båda till strategiska dokument och riktlinjer, men problemet ligger i att dessa riktlinjer är separerade från varandra och krockar. Respondenterna i denna studie framhäver att deras närmsta strategiska dokument Utbyggnadsplaneringen och Trafikstrategin är framtagna som en helhet, men svårigheten är att de har antagits av olika nämnder. Trafikplanerare A menar att kommunikationen mellan politikerna och aktörerna som planerar är enkelriktad, då det endast är politikerna som har möjlighet att uttrycka vad det är som ska genomföras. Stadsplanerare E upplever även att det finns mentala barriärer mellan de olika förvaltningarna, vilket får till följd att planeringsstrategierna inte hänger ihop organisatoriskt.

Det är flera intressen som ska tillgodoses och det råder en maktdominans mellan de politiska målen, då det inte är möjligt att verkställa alla till fullo. De politiska riktlinjerna styr hur planerarna resonerar kring prioriteringar i deras projekt. Riktlinjerna för trafikutveckling är att prioritera en snabb och effektiv kollektivtrafik i urbana områden så att människor kan transportera sig på ett hållbart sätt. Från ett stadsbyggnadsperspektiv är det exploatering som står i prioritet, som enligt deras politiska riktlinjer ska byggas längs med kollektivtrafikstråk då detta utgör ryggraden i en stad. För utvecklingen vid Litteraturgatan är det den nya

37

bebyggelsen tillsammans med ett attraktivt stadsliv som är mest prioriterat. Väldigt mycket vikt ska läggas på att öka exploateringen i området då detta är en prioriterad fråga enda upp politiskt för att få fram så mycket bostäder som möjligt i det expanderande området.

Ett framträdande problem med denna institutionella barriär är vilka förutsättningar som ska råda vid ett stråk, då de olika strategierna prioriterar olika. I övrigt är alla planerarna överens om att det krävs både fler bostäder samt ett mer hållbart sätt att transportera sig i staden, dock krockar riktlinjerna i hur dessa ska integreras. ”Det måste vara rätt att kunna planera längs

med stråken tycker jag, men problemet blir om man förväntar sig och om man tror att man ska omvandla hela kollektivtrafikens funktion längs en sträcka för att kunna göra förtätning”

– Trafikplanerare E. Stadsplanerare A menar att deras politiska riktlinjer är att bygga ut mot gatan och skapa ett aktivt och attraktivt gatuliv för gående längs med stråken. Detta är fallet för Litteraturgatan vars attraktiva gatuliv ses som en viktig aspekt för att binda samman området. Trafikplanerare A säger att deras riktlinjer är att prioritera både kollektivtrafik, gång och cykel och hävdar att en koncentration av bebyggelse och attraktivt stadsliv kan finnas vid knutpunkter och hållplatser, medan det längs sträckan kan vara mindre fokus på levande stadsmiljö så att kollektivtrafiken kan hålla en hög hastighet.

Begreppsanvändning

Att inte ha satta definitioner om vad åtgärder egentligen innebär i ett projekt har från intervjuerna framkommit som en institutionell barriär som förorsakar att samarbeten riskerar att försämras och att missförstånd uppstår. Skilda tolkningar kan finnas inom ett projekt vilket är en risk då varje planeringsstrategi kan skapa egna tolkningar av en fråga utan att gemensamma synsätt hittas. Om denna process går allt för långt blir det som att de olika målintressena pratar olika språk med varandra och Trafikplanerare D menar att det är viktigt att integrera språken mellan olika aktörer för att kunna komma framåt i planerandet.

Det är av stor vikt att ha gemensamma definitioner både mellan olika strategier men även internt då det enligt Trafikplanerare C är viktigt att veta vilka ingångsvärden de har att göra med vid en begreppsanvändning. Inom projektet för Litteraturgatan har det lagts mycket tid på att övervinna denna institutionella barriär genom att diskutera och definiera vad för typ av gata som ska etableras längs Litteraturgatan. Målet är att gatan ska få en struktur likt en stadsgata, men vad menas egentligen med stadsgata. Planerarna tycker att stadsgata är ett begrepp som ofta används vid utveckling i centrum, men problemet är att Litteraturgatan ligger en bit utanför inom mellanstaden. Därför har planerarna börja diskutera om benämningen stadsdelsgata är något som kan användas istället. För att inte egna tolkningar

38

ska göras har aktörerna tillsammans fört diskussioner på hur en definition av stadsdelsgata skulle kunna appliceras för Litteraturgatan och hur det ska kunna föras vidare. ”Det handlar

om att vi ska kunna reproducera det vi gör, inte bara uppfinna något nytt i varje projekt” –

Stadsplanerare A.

För att tydliggöra vad en definition innebär är det användbart att ta hjälp av verkliga exempel. I ett projekt strävar alla efter samma mål som ska uppnås, men när det kommer ner till det praktiska arbetet är det lätt att ha olika tolkningar om vad det egentligen är som ska genomföras. Det är när dessa olika tolkningar görs för en och samma plats som problemen uppstår och det är viktigt att definiera hur olika värden står i relation till varandra. Att visa verkliga exempel på redan genomförda åtgärder kan då vara ett verktyg för att få alla inom ett projekt att få en gemensam bild av vad deras projekt ska resultera i.

Stadsplanerare D menar också att från deras perspektiv så kan allt för fastställda definitioner medföra problem, det beror på hur definitionen är utformad. Betraktas den utifrån tabeller med satta värden och siffror tycker denna person att det blir väldigt stelt och för inriktat och menar att alla värden inom planering inte kan mätas på detta sätt.

Verktyg för att kombinera olika värden

Sett utifrån ett stadsplanerarperspektiv finns det vissa värden som anses vara svårare att inkludera och lyfta fram i projekt med många olika aktörer. Det sociala perspektivet som ofta beskrivs som mjuka värden i planering är något som inte går att mäta eller sätta in i en modell. Gällande Litteraturgatan har kunskap om dess mjuka värden samlas in från ett lokalt perspektiv som har satts i relation till området. Detta för att utreda hur de olika förändringarna som planeras kan tänkas påverka områdets mjuka värden. Det är dock svårt att vara konkret i att beskriva vilka anspråk som bidrar till en levande stadsmiljö och sätta det i relation till trafikutveckling, som genom siffor bättre kan förtydliga deras behov. Åtgärder har däremot genomförts för att lättare kunna tydliggöra och kategorisera de olika aspekterna för sociala och andra mjuka värden. Stadsplanerare E berättar att en Social konsekvensanalys (SKA) har tagits fram vilken fungerar som ett verktyg för att lyfta sociala frågor och som visar på vilken effekt dessa frågor kan få inom olika skalnivåer inom staden.

Modeller som mäter och kategoriserar olika anspråk är däremot något som är vanligt förekommande inom trafikutveckling. Trafikplanerare A berättar att en matris är utarbetad i samband med SKA som är en modell som kan användas för att förstå olika hierarkier inom trafikstrukturen. Detta ska vara ett sätt att kunna prata samma språk med stadsplanerarna då

39

den tar hänsyn till samma nivåer inom staden som betraktas i SKA. Att sätta denna modell i samspel med SKA är en förhoppning om att förbättra samarbeten mellan de olika aktörerna.

6.1.3. Sammanfattning

Ovan redovisas de institutionella barriärer som kan identifieras av de intervjuade respondenterna. Dessa kan sammanfattas till skalnivåer, samverkan, delaktighet i tidiga skeden, olika politiska prioriteringar, begreppsanvändning samt vilka verktyg som finns för att kombinera olika värden. Barriärerna visade sig vara vanligt förekommande bland de intervjuade respondenterna då de två målintressena ofta står på var sin sida av barriären, vilket är naturligt i en planeringsprocess då olika aspekter måste lyftas fram. Den institutionella barriär som har en stor inverkan på de andra institutionella faktorerna är från vilken skalnivå planerarna ser utveckling. Mycket krävs för att aktörerna ska kunna mötas mellan stads- och platsperspektivet, men det finns flera åtgärder som kan främja detta genom att aktörerna medvetet bearbeta de olika barriärerna inom planeringsprocessen.