Inledning
Som framgick av förordet är det följande två frågeställningar som speciellt uppmärksammas i denna rapport:
1. Vilka konsekvenser i fråga om professionellt frirum har skolans kommunalisering öppnat för från 1990-talet och fram till dags-läget?
2. Har frirummet under denna tidsperiod använts av de profession-ella för självständiga handlingar, och i så fall hur?
Frirum är således rapportens nyckelbegrepp och givet detta tonar frirumsteorin (Berg, 2003) fram som en i sammanhanget användbar analysram och utgångspunkt för innehållet i rapporten. Nedan behandlas denna teoretiska referensram, men vi ger även en intro-ducerande översiktshistoria som sätter in frirumsproblematiken i ett vidare socialt sammanhang.
Frirumsteorin lyfter enkelt uttryckt fram enskilda skolor som organisationer i ljuset av skolan som formell statlig institution i samhället. I denna rapport riktas vårt fokus bl.a. mot den del av skolors organisationer där de professionella, framför allt lärare och skolledare, verkar. Vi är i synnerhet intresserade av arten och graden av autonomi som dessa grupper har till sitt förfogande för självständiga yrkeshandlingar. Variationer av de professionellas autonomi kan betraktas i ljuset av skolans institutionella föränd-ringar över tid, och det institutionsbegrepp som de kommande resonemangen kommer att kretsa runt ges av denna anledning en närmare förklaring nedan i förhållande till tidsperioden som av-handlas i rapporten. Detta innebär att vi först kommer in på begreppet institution som sådant, och hur det kan tillämpas på
skolan. Därefter följer en översikt som bottnar i några forsknings-arbeten som belyser skolan som institution under de tidsperioder som behandlas. Kapitlet avslutas med en diskussion om skolans styr-former som kopplas till det kanske främsta skolpolitiska honnörs-ordet, nämligen likvärdighet.
För undvikande av missförstånd vill vi påpeka att när vi i rapporten uppmärksammar skolledares och lärares professionella autonomi handlar detta inte om dessa befattningshavares personliga frihet att styra och leda arbetet helt efter eget huvud. Det handlar snarare om det frirum som skolans professionella tillerkänns av sina statliga och kommunala uppdragsgivare för egna och självständiga handlingar inom de av uppdragsgivarna fastställda ramarna. Den professionella autonomin är således ändlig, villkorad, och – som vi ska se – för-änderlig över tid.
Frirumsteorin och skolan som institution
Ordet institution har sin grund i det latinska verbet instituere, vilket betyder inrätta och etablera. I det engelska språket har institution funnits med sedan i mitten av 1400-talet, och två defini-tioner som behållit sin aktualitet genom seklerna är ”… hävd-vunnen praxis i folks sociala och politiska liv” och ”... stadgad ordning och reglering av mänsklig verksamhet” (Sirjamaki, 1971, s. 50). Innehållet i denna rapport vilar på att en institution är en etablerad inrättning som är ”… uppbyggd på intressegrupps-baserade värdebaser som är samhälleligt sanktionerade och därmed accepterade som mål- och/eller regelsystem för den operativa nivån.” (Abrahamsson, Berg, & Wallin, 1999, s. 148). Kopplingen mellan institutioner och organisationer kan uttryckas som att organisationer är sammanslutningar genom vilka människor handlar, medan institutioner står för de fastställda normer och betingelser som handlandet och handlingarna bottnar i (MacIver & Page, 1949).
Uppdragsbeskrivningen – direktiven – som återgavs ovan upp-märksammar en problematik med bäring på såväl skolan som en etablerad och formell institution i samhället (skolsystemet) som enskilda skolorganisationer (lokala skolenheter). För att undersök-ningsmässigt hantera denna komplexa materia krävs en analysram med såväl bredd som djup.
Uppdragsbeskrivningen vilar som framgick på begreppet fri-utrymme som numera är vanligt förekommande i olika såväl
pro-fessionella som skolpolitiska sammanhang. En enkel jämförelse mellan två skolpolitiska dokument som vi kommer närmare in på senare i rapporten, och som dessutom företräder olika skolideolo-giska inriktningar, ger följande resultat. I betänkandet Skolfrågor – Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) ger en sökning på orden fri-utrymme eller frirum nio träffar, medan motsvarande frekvens i betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan (SOU 2007:28) är 29 träffar.
Friutrymme knyter begreppsligt an till frirumsteorin (original-referens Berg & Wallin, 1983) som grundas på att de yttre gränserna för en tillåten skolverksamhet regleras av den styrning som stat och samhälle utövar gentemot skolan som institution i samhället. Styr-ningen bottnar i skolans uppdrag som till innehållet är av ideolo-gisk, juridisk, ekonomisk och administrativ art. I pluralistiska sam-hällen, som det svenska, är skolans politiska styrning komplex och mångtydig. Detta medför att frågan var de yttre gränserna egent-ligen går för skolans samlade åtaganden i samhället inte låter sig enkelt besvaras. Frirumsteorin vilar på tesen att ju högre grad av töjbara institutionella yttre gränser, desto mer omfattande är fri-rummet för enskilda skolorganisationer för egna och självständiga handlingar. Vidare fokuserar frirumsteorin vad som kan uttryckas som enskilda skolors inre gränser, vilket är liktydigt med de var-dagsarbeten som skolor de facto genomför. De inre gränserna avspeglas i väsentliga avseenden i de skolkulturer som informellt ligger till grund för det bedrivna vardagsarbetets innehåll och form. Det tillgängliga frirummet vilar på bedömningar av vad en skola faktiskt åstadkommer ifråga om vardagsarbete i förhållande till nämnda institutionella ramar. Med referens till Richardson (1983) kan ett frirumsarbete beskrivas som en process som försiggår i spännvidden mellan idéernas kraft och realiteternas tryck.
Skolan som institution är alltså ett av frirumsteorins nyckel-begrepp. Forsberg & Wallin (2006) skriver att skolinstitutionen kan ses som ett moraliskt rum som definierar ”… den sociala kontrollen av våra föreställningar och vårt sätt att vara. Den tar över vårt tänkande genom den tankevärld den manifesterar. Det sker genom de restriktioner och möjligheter den uttrycker och som säger vad som räknas, vad som är viktigt och vad som inte räknas och inte är riktigt” (s. 11). I citatet kan utläsas att institutionen som moraliskt rum utgör en struktur som sätter gränser för aktörers handlingar. Vi kan uttrycka detta så att skolan som ett institution-ellt moraliskt rum, inom ramen för givna statliga och samhälleliga
restriktioner, erbjuder de handlande aktörerna ett frirum för egna och självständiga handlingar.
Men för att mer på djupet tränga in i denna rumsliga problema-tik krävs att även tidsdimensionen förs in i sammanhanget. En institution må vara trögrörlig och stel i sina former, men den är över tid knappast statisk. Snarare förändras över tid de rätts- och moralnormer som ligger till grund för institutionens yttre gränser, och därmed förändras även de institutionella spelreglerna för de professionellt verksamma aktörernas egna och självständiga hand-lingar. Detta innebär att skolans institutionella moraliska frirum varierar om det betraktas över tid, och det är just denna problema-tik som i ett kort historiskt perspektiv är undersökningsområdet för de studier som redovisas i föreliggande rapport.
Ett institutionsperspektiv där just institutionella spelregler står i centrum företräds av den amerikanske ekonomhistorikern (och ekonomipristagaren till Alfred Nobels minne) Douglass North. Han pekar på att institutioner är uppbyggda kring sociala restrik-tioner som utgör rättesnören för mänskligt samspel. Norths argu-mentation vilar på att såväl historisk som nutida samhällsutveckling kan förstås i ljuset av närvaron av institutioner med förmåga att hantera ett samhälles tillgångar inkluderande tillgängligt human-kapital. Ifråga om uppdelningen mellan institution och organisation använder North lagspelet som metafor där institutionen står för spelreglerna och organisationen för spelarna:
Syftet med reglerna är att fastställa det sätt på vilket spelet ska spelas. Men lagets uppgift är att inom dessa regler vinna spelet – genom en kombination av skicklighet, strategi och samordning … Att forma lagets strategi och skicklighet när laget utvecklas är något annat än att forma reglernas tillkomst, utveckling och följder. (North, 1993, s. 18.)
Om Norths lagspelsmetafor kopplas till skolan som institution och skolor som organisationer kan skolans skrivna och oskrivna spel-regler (skolans uppdrag i vid bemärkelse) förstås i perspektivet av historiska och nutida maktrelationer mellan stat och samhälle. Spel-planen – arenan där spelet äger rum – är uppbyggd i enlighet med kriterier som svarar mot spelreglerna (frirummets yttre institution-ella gränser). Skolans verksamhet – spelet – bygger på hur skolan som institution och enskilda skolor som organisationer använder spelplanen (tar vara på frirummet). Här kommer domare (Skol-inspektionen), aktiva spelare (elever och skolpersonal), supportrar (elevernas vårdnadshavare m.fl.), lagledare (rektorer, skolledare)
och andra intressenter in i bilden som aktörer med nära och var-aktiga relationer till frirummet. Rektorers/ skolledares uppgifter är enkelt uttryckt att samordna (leda) spelarna så att spelet kan be-drivas på högsta kvalitativa nivå. En förutsättning härvidlag är att rektorer (lagledarna) eftersträvar att koordinera vardagsarbetet (spelet) i förhållande till tillgängliga mänskliga resurser (spelarna dvs. elever och skolpersonal). Detta ska ske inom ramen för fri-rummets mer eller mindre töjbara yttre gränser (spelreglerna) och dessutom med beaktande av förekommande inre skolkulturer (lagets inre kvaliteter).
Norths teori öppnar för att betrakta institutioner i sitt sociala och samhälleliga sammanhang och givet detta beskrivs och diskute-ras nedan skolan som institution i sådant sammanhang. Utgångs-punkten för beskrivningen är att skolan som institution betraktas och förstås i perspektivet av den svenska välfärdsstaten, dvs. i ljuset av vad som vanligtvis benämns som den svenska eller nordiska samhällsmodellen. Men för att ytterligare underbygga denna dis-kussion, som kommer att föras mer ingående och detaljerat i kom-mande kapitel, vill vi redan här introducera två grundläggande teoretiska begrepp som kommer att nyttjas som analytiska verktyg i sammanhanget, nämligen Max Webers klassiska begrepp mål- och värderationalitet.
Mål- och värderationalitet
En begreppsapparat som alltså kommer att dyka upp i rapporten och som är väl förenlig med ett institutionellt perspektiv är begrepps-paret målrationalitet och värderationalitet (Weber 1919/1963). Någon absolut skillnad mellan dessa begrepp föreligger inte, men ett målrationellt handlande sätter enligt Weber fokus på sociala aktiviteter som är möjliga att kvantifiera och/eller instrumentellt inordna i mål–medelhierarkier. Att handla i enlighet med värde-rationella grundvalar innebär däremot ett socialt handlande i enlig-het med mer kvalitativt orienterade måttstockar som svårligen låter sig brytas ner i mätbara mål och medel. Att agera i förhållande till en budgetram är mot denna bakgrund ett exempel på ett mål-rationellt handlande, medan skolans officiella strävan att förhålla sig till det kristna och humanistiska kulturarvet framstår som ett handlande som kan förstås värderationellt.
Introduktion till problemområdet:
Skolan och den svenska/nordiska modellen
Skolan, både sedd som institution och organisation, har sin egen historieskrivning i alla länder, och denna skrivning visar föga över-raskande på både likheter och skillnader när utvecklingen i länderna jämförs med varandra. I Norden råder dock en påtaglig samstäm-mighet när det kommer till beskrivningen av skolan och dess ut-veckling. Enligt Antikainen (2006) kännetecknas i grunden de nordiska skolväsendena av att skolan är en skattefinansierad statlig inrättning i samhället som bygger på tankar om jämlikhet, delaktig-het och välfärd som övergripande mål för verksamdelaktig-heten. Grund-valar av detta slag förknippas inte sällan med socialdemokratiska och liberala välfärdsstatsideologier (Aasen, 2003, Telhaug, 2006, Richardson, 2010, Blomqvist & Rothstein, 2000). I Norden i allmänhet och i Sverige och Norge i synnerhet har liberaler och socialdemokrater, med start efter andra världskriget och i 1946 års skolkommission, strävat efter att bygga ett jämlikt obligatoriskt skolsystem för alla barn mellan 7 och 16 år. Trots kritik från kon-servativt håll mot denna reformverksamhet infördes i och med 1962 års läroplan, Lgr 62, den sammanhållna nioåriga grundskolan.
Genomförandet av denna skolreform skedde successivt under i huvudsak 1960-talet. Ett kännetecken för skolsystemet som växte fram under efterkrigstiden var att skolorna, som organisationer, fanns nära barnen, och på landsbygden där detta inte varit fysiskt möjligt ordnades det med fria skolskjutsar. I dessa skolor har ambi-tionen varit att inkludera elever med särskilda behov, som det uttrycktes tidigare. Detta sätt att skapa och etablera skolor känne-tecknar de nordiska ländernas respektive skolinstitutioner. Men influenserna för skolsystemens uppbyggnad har i hög grad även kommit utifrån, inte minst från den amerikanske filosofen John Dewey (1916) vars pedagogik vilade på hans berömda devis om learning by doing. Skolan ansågs av ledande skolpolitiker (t.ex. Olof Palme, se Richardson, 2010) vara ett medel för att avskaffa klassamhället, och också spela en avgörande roll för ekonomisk till-växt.
Enligt Telhaug (2006) kännetecknades de nordiska länderna av väl utbyggda statsapparater, och särskilt tydligt var detta i jäm-förelse med motsvarande strukturer i USA och England (s. 255). 1950- och 1960-talens dominerande pedagogik var inspirerad av psykologin, och med psykologiska argument betonades det
proble-matiska med att rangordna eleverna och nyttan av att de själva skulle söka sig fram till kunskaperna (a.a., s. 255). Om den konser-vativa kritiken mot den mer sammanhållna skolan i någon utsträck-ning planade ut i takt med grundskolans etablering, tilltog kritiken från partier till vänster om socialdemokratin under sent 1960-tal och genom 1970-talet. Även om målen delvis delades med social-demokratin var den nya vänstern konfliktinriktad, och hävdade att socialdemokratin agerade för att reproducera det bestående aukto-ritära klassamhället. Emellertid menar Antikainen (2006, s. 232.) att från 1980-talet och framåt genomgick pluralistiska demo-kratiska samhällen förändringar i decentralistisk riktning. Han skriver: ”… starting from the 1980s and increasingly from the 1990s, education has been the target of reconstructuring processes, meaning decentralization, deregulation, and commercialization.” Samtidigt med detta har skolan som institution mer och mer hamnat i fokus i det samhälleliga offentliga samtalet. Skolan och skolfrågor hade fram till millenniumskiftet en jämförelsevis begrän-sad betydelse i den allmänna samhällsdebatten; skoldebatten ägdes i huvudsak av politiker, ekonomer och samhällsdebattörer snarare än av professionella pedagoger. Vidare kan sägas att marknadsliberala krafter från och med 1980-talet vunnit i styrka, medan de konser-vativa idealen inte på motsvarande sätt förmått ta plats i svensk skoldebatt (Telhaug, 2006, s. 272 ff). Skillnaden mellan en social-konservativ respektive en marknadsliberal skolpolitik representeras enligt Göran Persson (i en intervju i december 1991 som vi åter-kommer till i kapitel 3) av de före detta borgerliga skol- och utbild-ningsministrarna Britt Mogård och Per Unckel. En annan person som pekat på dessa sammanhang är ekonomen Lakomaa (2008) som tar upp att i början av 1990-talet överfördes ett utökat ansvar för den svenska skolan från staten till kommunerna. Enligt Lakomaa ökade reformen storleken på den kommunala sektorn med en femtedel, vilket gör reformen till en av de största i modern historia. Vidare pekar han på att den skolpolitiska processen om skolans kommunalisering pågick under cirka 20 år innan riksdagsbeslutet fattades 1989, och då med en mycket knapp majoritet. Statsvetaren Jarl (2012, s. 14–15) beskriver hur turerna kring överföringen av väsentliga delar av skolan till kommunerna gick till. Som vi åter-kommer till i kommande kapitel låg tre av riksdagen antagna pro-positioner till grund för kommunaliseringen: Med styrnings-propositionen (1988/89:4) tunnades principerna om central- och detaljstyrning ut och byttes mot en målstyrning som princip. Den
därefter på Utbildningsdepartementet tillsatta arbetsgruppen, benämnd Skolprojektet, hade som uppgift att konkretisera styr-ningspropositionen, och detta arbete resulterade i två propositioner. I den första, om kommunalt huvudmannaskap, (1989/90:41) före-slogs att huvudmannaskapet för lärar- och rektorstjänster fullt ut skulle överföras till kommunerna, och i den andra, ansvars-propositionen, (1990/91:18) föreslogs ett nytt statsbidragssystem som innebar att de tidigare öronmärkta medlen till skolan efter hand bakades in i det allmänna bidraget till kommunerna. I ansvars-propositionen infördes ett finansiellt stöd i form av ett sektors-bidrag (1990/91:18, s. 55), och den borgerliga regeringen införde den s.k. skolpengen och därmed ökad valfrihet i skolsystemet (Jarl 2012, s. 16, proposition 1991/92:95, s. 14), och i kompletterings-propositionen 1991/92:150 (s. 20 ff.) redogörs för hur statsbidrags-systemet läggs om från januari 1993.
Enligt Lakomaa (2008) innebar reformen bland annat att kom-munerna började jämföra sig med varandra. Göran Persson (se nästa kapitel) menade att dessa jämförelser skulle sporra kommu-nerna att göra bättre ifrån sig, men enligt Lakomaa (2008) blev resultatet snarast det motsatta.
Ideologi och marknad
Såväl Ringarp (2011) som Jarl (2012) talar om en ”kommunalise-ringens paradox”, och i korthet kan den beskrivas som att de nämnda reformerna:
... å ena sidan är sprungna ur en strävan att stärka den lokala represen-tativa demokratin genom att öka de lokala politikernas inflytande över skolpolitiken och motverka ett tilltagande tjänstemannainflytande. Å andra sidan är reformerna ett uttryck för en strävan att effektivisera den offentliga sektorn genom att tona ner politikernas roll och i allt högre grad överlåta besluten om verksamheternas produktion till tjänste-män. (Jarl, a.a., s. 22–23.)
Det här har alltså, enligt Jarl, inneburit att kommunaliserings-reformerna öppnar för att skolans organisering vilar på två förvalt-ningsmodeller; en byråkratisk med syfte att verka för demokratiska ideal, och en managementorienterad i syfte att verka för ökad effek-tivitet. Enligt Jarl är modellerna svårförenliga och de skapar problem med att styra skolans verksamhet. Pedagogen Quennerstedt (2006) hävdar i sin avhandling att kommunerna deltar som part i
utbild-ningspolitiska samtal avseende likvärdighet enligt någon av diskur-serna Kommunen som resultatansvarig, Kommunen som icke-part och Kommunen som politisk-ideologisk handlande. Det är mellan den första och sista diskursen som motsättningarna tydligast kan skönjas, och denna slutsats stämmer väl med hur Jarl beskriver några av reformens resultat.
År 2013 när detta skrivs, är det drygt 20 år sedan lärarkåren kommunaliserades. Reformen ger fortfarande upphov till dis-kussioner, och inte minst Folkpartiet diskuterar lärarprofessionens status och vilka konsekvenser kommunaliseringen har medfört (Larsson, 2012). Ringarp (2011) analyserar motiven bakom kom-munaliseringen och menar att reformen var ett led i en större omvandling av den offentliga sektorn under 1980- och 1990-talen. Enligt henne anpassades välfärdsstaten till nya ekonomiska villkor, samtidigt som ansvaret för lärarkåren överfördes till kommunerna. Ringarp har analyserat hur förändringarna av styrsystemen påverk-ade lärarprofessionens frirum. Socialdemokraterna hpåverk-ade, genom sitt långa regeringsinnehav, byggt upp väsentliga delar av välfärdsstaten utifrån programmatiskt framställda idéer om ett jämlikt och lik-värdigt samhälle. I konsekvens med detta fattades det på 1980-talet omfattande politiska beslut om förändringar inom utbildnings-väsendet. I synnerhet gällde detta kommunaliseringen av lärar-tjänsterna (Ringarp, 2011, s. 13). I dagens skolpolitiska debatt är fortfarande frågorna om händelseförloppet kring skolans kommu-nalisering kontroversiell vilket bl.a. tar sig uttryck i att tre av riks-dagens mindre partier i olika grad driver frågan om skolans för-statligande. Men det finns också andra aktörer som gett sig in i denna diskussion, t.ex. Skolverkets förre generaldirektör Per Thullberg. Han menar i en debattartikel att decentraliseringen medförde en olycklig utveckling för läraryrket som profession (Thullberg, 2012).
Det ovan anförda för oss över till frågan om hur läraryrket har förändrats, och det finns några avhandlingar som diskuterar även denna fråga. Ringarps arbete är redan omnämnt, och vi ska här beröra ett avhandlingsarbete av sociologen Persson.
Professionalisering och avprofessionalisering
Persson (2008) gör en sociologisk analys av lärares villkor, organi-sering och yrkesprojekt inom den grundläggande utbildningen i Sverige från början av 1800-talet till nutid. Ambitionen sägs vara att göra en teoretisk genomlysning av generativa mekanismer som sammantagna orsakat de studerade händelseförloppen. Persson väljer att kategorisera läraryrkets utveckling i tre perioder:
1. uppkomsten av folkskolan och folkskolläraryrket (1800–1840-tal),
2. uppkomsten av en centraliserad grundskola och grundskollärar-yrket (1840–1960-tal), samt
3. uppkomsten av en decentraliserad grundskola och ett diversi-fierat grundskolläraryrke (1960–1990-tal).
Av intresse i sammanhanget är hur den sistnämnda perioden analy-seras. Periodiseringen visar, enligt Persson, på en rörelse från heterogena utbildningsförhållanden till en centraliserad grundskola präglad av standardisering och systematisering, och vidare mot en decentraliserad utbildning karaktäriserad av specialisering och differentiering. Omstruktureringarna har enligt Persson på ett genomgripande sätt påverkat läraryrket och lärarnas villkor. Lärare har dock inte bara påverkats av transformationerna, de har också varit delaktiga i deras utformning. Det har skett genom att lärar-organisationerna har formulerat och anknutit lärares kollektiva angelägenheter till vad som vid tiden uppfattats som samhälls-intressen, och organisationerna har använt en rad olika strategier för att driva igenom sina intresseområden.
Kommunaliseringen innebar som framkommit bl.a. att personal-ansvaret lades på kommunerna. Just det kommunala huvudmanna-skapet var enligt Persson (2008) föremål för hätska diskussioner och tydliga åsiktsskillnader mellan lärarfacken (a.a., s. 346 ff.). Detta trots att man i grunden var överens om att kommunalise-ringen riskerade att hota idén om en likvärdig skola med en stat