Kommitténs ordförande och sekretariat har haft möten och sam- rått med flera offentliga och privata aktörer inom ramen för de olika deluppdragen.
I de delar av utredningsuppdraget som direkt berör public service- företagen har samråd hållits med Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Sekretariatet har vidare besökt SVT för information om hur före- taget arbetar med tekniska tilläggstjänster.
Samråd har hållits med Myndigheten för press, radio och tv, bl.a. inom ramen för deluppdraget om public services sändningar genom tråd.
Samråd har hållits med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beträffande det del- uppdrag som rör skyddslagen. I denna del har sekretariatet även haft kontakter med Länsstyrelsen i Stockholms län.
I den del som rör tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelse om vidaresändningsplikt har samråd hållits med såväl representanter för funktionsrättsrörelsen som operatörer av kabel- och ip-nät. Funktionsrättsrörelsen representerades då av Funk- tionsrätt Sverige, med deltagare bl.a. från Dyslexiförbundet, och Lika Unika, med deltagare bl.a. från Hörselskadades Riksförbund, Sveriges Dövas Riksförbund och Synskadades Riksförbund. Sekre- tariatet har även haft kontakter med Nätverket Unga för tillgäng- lighet inom ramen för deluppdraget. Vid det samråd som hölls med operatörerna var Telia Sverige AB, Telenor Sverige AB, Canal Digital AB, Com Hem AB, Boxer AB, Tele2 Sverige AB och Svenska KabelTV Föreningen representerade.
I frågan om förpackningars grundlagsskydd har samråd hållits med näringslivet och vissa branschorganisationer. Närvarande var representanter för Alkoholgranskningsmannen, British American Tobacco, Livsmedelsföretagen, Skruf Snus AB, Svensk Handel, Svenska Snustillverkarföreningen, Svenska Tobaksleverantörsföre- ningen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Annonsörer och Swedish Match. Kommittén har vidare samrått och haft kontakter med Utredningen om radiospektrumanvändning i framtiden (N 2017:07), Riksbanks- kommittén (Fi 2016:15), Spelmarknadsutredningen (Fi 2018:03) och Utredningen om civilt försvar (JU 2018:05). Sekretariatet har även haft fortlöpande kontakter med 2018 års AV-utredning (Ku 2018:03), som hade i uppgift att utreda vissa frågor som är nära besläktade med frågor som kommittén har haft att utreda.
och yttrandefrihetsgrundlagens
skydd för yttrandefriheten
3.1
Inledning
Enligt 2 kap. regeringsformen (RF) tillförsäkras var och en, gentemot det allmänna, vissa grundläggande fri- och rättigheter, däribland ytt- randefrihet och informationsfrihet.
Av bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket RF framgår att det finns ett viktigt undantag från regeringsformens regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Yttrandefriheten i de här fallen regleras alltså i dessa grundlagar och inte i regerings- formen.
I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medie- former. En viktig komponent i skyddet är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de båda grundlagarna. Begränsningar av det slaget förutsätter alltså grundlags- ändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i regerings- formen, enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 §§, se kapitel 4. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kom- pletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpnings-
lagen). I den lagen finns bestämmelser om tillämpningen av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Yttrandefriheten skyddas även enligt Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan), se kapitel 5.
3.2
Tryckfrihetsförordningens och
yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden
3.2.1 Formella krav
Tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen bestäms utifrån vissa formella, materiella och terri- toriella krav.
Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefri- heten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunika- tionstekniker. Bakgrunden är att det historiskt sett har ansetts vara effektivare att konstruera skyddet som ett värn för tekniken respek- tive förmedlingssättet, än för det egentliga yttrandet. Den här skydds- metoden har sitt ursprung i skyddet för tryckta skrifter och innebär att yttrandets innehåll som huvudregel inte är avgörande för grund- lagarnas tillämplighet. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen pekas tre huvudsakliga förmedlingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medie- former, bl.a. tryckta böcker och tidningar, dvd-skivor, radio, tv och innehåll som tillhandahålls i digital form på vissa webbplatser.
En viktig konsekvens av att tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grund- lagsskyddet. Det innebär att yttranden som framförs vid t.ex. demon- strationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av regeringsformen, Europakonventionen och unionsrätten.
Ett annat grundläggande villkor för skydd enligt tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck-
och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida ytt- randen till allmänheten.
I det följande ges en översiktlig presentation av det formella till- lämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen respektive yttrande- frihetsgrundlagen.
Tryckfrihetsförordningens formella tillämpningsområde Tryckta skrifter och skrifter framställda genom kopiering eller liknande teknik
Det är väsentligen två olika slag av skrifter som omfattas av tryck- frihetsförordningen.
För det första omfattas sådana skrifter som har framställts i tryck- press. Med begreppet tryckpress avses alla metoder för mångfal- digande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryckbärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (se bl.a. SOU 2001:28 s. 359 och 360). För det andra omfattas skrifter som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik. I dessa fall uppställs det även ett krav på att utgivningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som visar att skriften är mångfaldigad och i anslut- ning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på skrifter av det här slaget.
Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 3 §. Där anges att en skrift anses som en tryckt skrift när den är utgiven. Utgiv- ningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försälj- ning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgäng- liga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.
En innebörd av kravet på utgivning är att ingripanden enligt tryck- frihetsförordningen mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får
ske först efter utgivningen. Däremot innebär kravet på utgivning inte att tryckfrihetsförordningen bara är tillämplig på skrifter som är utgivna. Det framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åt- gärder som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivnings- tidpunkten.
Bilagor till tryckta skrifter enligt bilagereglerna
Tryckfrihetsförordningen kan under vissa förutsättningar även bli tillämplig på program och tekniska upptagningar som avses i ytt- randefrihetsgrundlagen och som oförändrat återger innehållet i en tryckt skrift (1 kap. 5 och 6 §§). Programmet eller upptagningen an- ses då utgöra en bilaga till skriften och den som ansvarar för skriftens innehåll ansvarar därmed även för innehållet i programmet eller upp- tagningen.
Yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde Olika kommunikationstekniker
Yttrandefrihetsgrundlagen är i huvudsak tillämplig på två olika kom- munikationstekniker.
Den första kategorien avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som ”ljudradio, tv och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 § första stycket). Bland överföringarna skiljer yttrandefrihetsgrund- lagen mellan sändningar och tillhandahållanden på särskild begäran. Den andra kategorien är tekniska upptagningar, dvs. filmer, video- gram, ljudupptagningar på band m.m.
Sändningar av program
När det gäller överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor har begreppet program en särskild betydelse. Yttrandefrihetsgrundlagen är som huvudregel tillämplig på sändningar av program som är rik- tade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel (1 kap. 3 § första stycket). Det betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon
särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal (SOU 2004:114 s. 69).
Bestämmelsen om sändningar av program omfattar i första hand traditionella ljudradio- och tv-sändningar, s.k. linjär radio och tv, där sändningen startar och slutar vid en given tidpunkt som den som sänder bestämmer. Med sändningar av program avses även vissa direktsända och – om starttidpunkten inte kan bestämmas av mot- tagaren – inspelade program ur en databas (webbsändningar).
Tillhandahållande av information ur databaser
Enligt den s.k. databasregeln ska yttrandefrihetsgrundlagens före- skrifter om sändningar av program också tillämpas när information ur databaser tillhandahålls allmänheten under vissa angivna förut- sättningar (1 kap. 4 §). Det krävs bl.a. att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten.
En databas är en samling av information som är lagrad för auto- matiserad behandling.
Databasregeln omfattar t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra webbplatser på internet. Beställ-tv och beställradio kan också omfattas. Det är då fråga om ett tillhandahållande på särskild begäran, där användaren har möjlighet att själv bestämma vilket tv- eller radioprogram han eller hon vill ta del av och när programmet ska starta. Detta skiljer sig från de linjära sändningarna och webb- sändningarna där lyssnaren eller tittaren kommer in i sändningen där den råkar befinna sig.
Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller också för print on demand, dvs. att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder fram- ställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehållet från en databas. En ytterligare form av tillhandahållande till allmän- heten som faller under databasregeln är överföringar som sker enligt en överenskommelse i förväg, s.k. push-teknik. Grundlagsskyddet enligt databasregeln omfattar även offentlig uppspelning ur en data- bas, något som bl.a. berör digital bio.
I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för perio- diska skrifter och radio- och tv-program samt förlag, tryckerier och
nyhetsbyråer. Dessa aktörer har s.k. automatiskt grundlagsskydd, vilket innebär att någon särskild åtgärd inte behöver vidtas för att skyddet ska uppkomma, t.ex. för webbplatser som dessa aktörer till- handahåller.
Massmedieföretag som endast är verksamma på internet, t.ex. webb- tidningar utan tryckt upplaga, har däremot som huvudregel inte auto- matiskt grundlagsskydd.
Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än tradi- tionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webb- plats på internet genom att ansöka om ett utgivningsbevis hos Myn- digheten för press, radio och tv. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen eller inte.
För att utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska tillämpas. Vidare ska överför- ingarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet som om- fattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas inne- håll eller av verksamhetens karaktär sker däremot inte utan kraven är av formellt slag.
Tekniska upptagningar
Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 2 §). Exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, cd-skivor och dvd-skivor. När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för tryckta skrifter. Yttrandefrihetsgrund- lagen är bara tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 8 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas
ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (SOU 2009:14 s. 135 och 136).
På samma sätt som beträffande tryckta skrifter är innebörden av kravet på utgivning att ingripanden mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen.
Den s.k. paraplyeffekten
I vissa lagstiftningssammanhang har diskuterats i vilken mån tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen undantagsvis kan erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer som faller utanför grundlagarnas tillämpningsområden. Detta brukar kallas för grund- lagarnas paraplyeffekt. Paraplyeffekten kan aktualiseras vid ingri- panden mot yttranden som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Ett ingripande kan underlåtas för det fall att yttrandet skulle ha varit lagligt vid publicering i ett grund- lagsskyddat medium. Grundlagarna fungerar alltså som ett ”paraply”.
Exempel som har getts på detta är att det kan te sig meningslöst för myndigheterna att ingripa mot en teaterpjäs om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck (se bl.a. SOU 1983:70 s. 79 och SOU 2006:96 s. 45). Ett annat exempel kan vara att samma yttrande publiceras på flera webbplatser, varav vissa omfattas av yttrandefrihets- grundlagen medan andra inte gör det.
Paraplyeffekten förefaller emellertid inte ha haft något större genomslag i rättstillämpningen, utan vanlig lag har tillämpats om ett yttrande inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefri- hetsgrundlagen. Uppsala tingsrätt har dock i en dom, med hänvis- ning till paraplyeffekten, ansett att det inte fanns större utrymme för att ingripa rättsligt mot ett yttrande när det tillhandahållits på ett sätt som föll utanför yttrandefrihetsgrundlagen än när det vidare- sändes med visst skydd av samma grundlag (Uppsala tingsrätts dom den 23 december 2013 i mål nr T 1958-12).
3.2.2 Materiella krav
För att skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella
massmediet spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpnings- områden. När hänsyn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undan- tag som uttryckligen har skrivits in i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För det andra finns det oskrivna undan- tag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid denna tolkning är en av de mer komplicerade frågeställningarna inom tryck- och yttrande- frihetsrätten.
Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte inne- bär att tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen undan- tas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).
Uttryckliga undantag
I 1 kap. 12 § TF finns ett antal uttryckliga undantag från grundlagens tillämpningsområde, s.k. delegationsbestämmelser. Det handlar om begränsningar av tryck- och yttrandefriheten inom vissa områden där behovet av grundlagsskydd har ansetts vara mindre. På dessa om- råden har grundlagsstiftaren delegerat till lagstiftaren att reglera tryck- och yttrandefriheten i vanlig lag.
Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser, bl.a. i samband med mark- nadsföring av alkohol och tobak (punkterna 1–3). Från och med den 1 januari 2019 ges även möjlighet att i lag ställa krav på införande och utformning av produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd (punkt 4).
Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kredit- upplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (punkt 5).
De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av tryckfrihetsförordningens for- mella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstidning.
Dessutom gäller att regler i vanlig lag gäller i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (punkt 6). Det här innebär t.ex. att man inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras.
Delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § TF tillämpas även på program och tekniska upptagningar (1 kap. 18 § YGL). När det gäller program finns det också en särskild bestämmelse om möjligheter att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor när det gäller bl.a. kommersiell reklam och sponsring.
Från och med den 1 januari 2019 gäller även att det i vanlig lag kan meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av vissa käns- liga personuppgifter – t.ex. uppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller politiska åsikter – när det är fråga om vissa typer av uppgifts- samlingar och när det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen tillhandahålls finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet (1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL). Bestämmelsen ger, liksom andra delegations- bestämmelser som hänvisar till föreskrifter i lag, även utrymme för reglering genom EU-förordningar (se prop. 2017/18:49 s. 147 och 148).
Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grund- lagsskyddet. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertets- utveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 14 § TF och 1 kap. 21 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller för- råande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekom- mer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken (BrB) om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §). I lag kan det också meddelas föreskrifter om spridning av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar (6 kap. 3 § TF och 3 kap. 9 § YGL).
Sådan reglering återfinns i lagen (2016:319) om skydd för geografisk information.
Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 11 § TF och 1 kap. 18 § YGL). Innebörden av det undantaget är att upphovsrätten inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).
Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 22 § TF och 5 kap. 4 § YGL). Meddelarens straff- ansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, upp- såtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Anskaffande av uppgifter i publiceringssyfte är också straffbart enligt brottsbalken när anskaffandet innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.
I fråga om brott görs det undantag även för annonser och lik- nande där det inte av innehållet omedelbart framgår att meddelandet är straffbart (7 kap. 21 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Sådana publicer- ingar kan bestraffas enligt vanlig lag.
Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana guds- tjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten”. Av 1 kap. 16 § YGL följer att brottsbalken, inte yttrandefrihetsgrundlagen, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.