Klarar alkoholmonopolet en ny prövning i EU-domstolen?

Det svenska alkoholmonopolet har, som ovan nämnts, varit under prövning i EU-domstolen ett flertal gånger. Först och främst underkändes regelverket för tillverknings- och partihandelstillstånd i Franzén-målet, senare underkändes totalförbudet mot direktimport i

150 Se avsnitt 2.2.2.

151 C-333/14 Scotch Whisky Association m.fl. mot The Lord Advocate, p. 38.

152 C-275/92 Her Majesty’s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg Schindler, p. 60.

153 Se avsnitt 4.2, 4.4.

Rosengren-målet och liknande omständigheter kring importförbudet i Kommissionen mot Sverige ledde även det till ett underkänt svenskt regelverk.¹⁵⁴ Till följd av dessa avgöranden har Sverige fått anpassa lagstiftningen för alkoholmonopolet och monopolet är än idag intakt.

Frågan är dock om monopolet i sin helhet klarar en ny prövning i EU-domstolen?

Med tanke på den doktrin som utvecklats på området fri rörlighet för varor inom EU-rätten torde en genomgång av dessa vara aktuellt i förevarande fall för att återigen pröva alkoholmonopolets förenlighet med EU-rätten. Till att börja med har vi Dassonville-doktrinen som ger definitionen för vad som menas med åtgärder med motsvarande verkan i art. 34 FEUF där alla nationella åtgärder som utgör hinder som potentiellt eller faktiskt, direkt eller indirekt riskerar att verka handelshindrande mellan medlemsstaterna ska vara förbjudna.¹⁵⁵ Uttalandet från EU-domstolen torde innebära att många nationella åtgärder skulle falla under definitionen för åtgärder med motsvarande verkan, inte minst den svenska regleringen för alkoholmonopolet. 5 kap. 1 § AlkL ges Systembolaget ensamrätt att på marknaden agera utan konkurrens. Av samma paragraf framgår att Systembolaget ska agera efter det avtal som finns mellan staten och Systembolaget. Med tanke på den omfattande definitionen av åtgärder med motsvarande verkan - hinder som potentiellt eller faktiskt, direkt eller indirekt - torde bestämmelsen i 5 kap. 1 § AlkL och monopolets funktionssätt åtminstone verka potentiellt handelshindrande, antingen direkt eller indirekt. EU-domstolen har dessutom uttalat att bestämmelsen i art. 34 FEUF om kvantitativa importrestriktioner tar sikte på effekten nationella åtgärder kan ha på marknaden och ställer således inte upp något krav på effektens storlek.¹⁵⁶ Detta torde innebära att den svenska regleringen av monopolet för alkohol lättare faller under definitionen av åtgärder med motsvarande verkan.

I Franzén-målet aktualiserades Systembolagets urvalskriterier, där Franzén själv hävdade att dessa kriterier var godtyckliga och restriktiva. EU-domstolen hävdade istället att kriterierna var rent affärsmässiga och inte utgjorde någon diskriminering av producenter eller aktörer från andra medlemsstater jämfört med svenska aktörer.¹⁵⁷ Generaladvokat Elmer var mer inne på Franzéns spår i sitt förslag till avgörande och hävdade att det urvalssystem som Systembolaget tillämpade var handelshindrande. Siffror som presenterades i Elmers förslag till avgörande visade att så mycket som 51,3 % av detaljhandelsmarknaden för spritdrycker och 83,1 % för öl utgjordes av svensktillverkade produkter.¹⁵⁸ Här skulle en potentiell handelshindrande effekt ha uppstått till följd av monopolets existens och således inte vara förenlig med art. 34 FEUF och Dassonville-doktrinen. Det som dock, som nämnts, redan underkändes i Franzén-målet var de hårda kraven för att erhålla tillverknings- och partihandelstillstånd. Dessa underkändes med hänvisning till just Dassonville-doktrinen.

Inom varuområdet finns som bekant Cassis-doktrinen som innehåller en rad olika fastställanden från EU-domstolen, som principen om ömsesidigt erkännande (Cassis-principen) vilken innebär att en vara som lagligen producerats och saluförts i en medlemsstat inte får nekas tillträde till en marknad i en annan medlemsstat. Här uppstod för första gången

154 Se avsnitt 2.3.1, 2.3.2 och 2.3.3.

155 Se avsnitt 2.2.

156 Se avsnitt 2.2.

157 Se avsnitt 2.3.1.

158 Generaladvokat Elmers förslag till avgörande i C-189/95 Brottmål mot Harry Franzén, p. 98-100.

rättfärdigandegrunder för att inskränka den fria rörligheten för varor, då främst med tvingande hänsyn såsom effektiv skattekontroll och skyddet för folkhälsan som acceptabla argument.¹⁵⁹ Här har den svenska regeringen utnyttjat folkhälsoskälet till fullo för att rättfärdiga alkoholmonopolets funktion och existens i samtliga de mål rörande alkoholmonopolet som prövats i EU-domstolen. Cassis-doktrinen och doktrinen om tvingande hänsyn kräver dock, precis som i de flesta fall när begränsande nationell lagstiftning ska prövas, att lagstiftningen står proportionerlig och nödvändig till ändamålet som ligger bakom lagstiftningen.

När EU-kommissionen kritiserade Sveriges lotterilagstiftning¹⁶⁰ och spelpolitik med uttalandet att den restriktiva spelpolitiken inte tillämpades på ett systematiskt och konsekvent sätt kan det tänkas att något liknande skulle kunna ligga för handen gällande alkoholmonopolet. Om folkhälsoskälet är det huvudsakliga syftet för den restriktiva alkoholpolitiken och Systembolaget samtidigt genererar stora inkomster till staten kan det frågas om Sverige verkligen har monopolet av rätt anledning? Visserligen har folkhälsoskälet accepterats av EU-domstolen men det är närmare 10 år sedan den senaste prövningen gjordes.

Sedan dess har intäkterna för Systembolaget ökat¹⁶¹ men Sverige behåller samma restriktiva reglering. I en ny prövning av alkoholmonopolet torde det vara på sin plats med även en ny proportionalitetsprövning av folkhälsoskälet. Frågan är dessutom om Systembolagets ensamrätt på detaljhandel verkligen är nödvändig och en inte alltför långtgående åtgärd för att främja folkhälsan? Om andra aktörer skulle släppas in på marknaden som hårt kontrolleras av lämplig myndighet torde möjligheten att begränsa och stävja missbruk vara åtminstone oförändrad. Med tanke på Systembolagets omfattande existens i landet är dessutom inte tillgången till alkohol särskilt svåråtkomlig vilket i praktiken gör det till ett icke-nödvändigt moment att begränsa marknaden med endast en aktör, men mer om hur det skulle kunna se ut i nästkommande avsnitt.

Vidare kan alkoholmonopolets proportionalitet till folkhälsoskälet diskuteras. Initialt utgör ju ett detaljhandelsmonopol en tämligen stor inskränkning i den fria rörligheten för varor. Frågan som då ställs är om den nationella åtgärden, i det här fallet alkoholmonopolet, står proportionerlig till målet att skydda folkhälsan? Det ankommer på medlemsstaten i fråga att bevisa och motivera hur en nationell åtgärd står i proportion till ett uttalat syfte¹⁶² vilket i förevarande fall skulle innebära en mängd studier som påvisar alkoholens skadeverkningar.

Forskningen på området torde vara tämligen omfattande och det bör från Sveriges sida inte vara svårt att påvisa de negativa effekterna som alkohol kan ha på människan. Frågan som då får ställas är om ett alkoholmonopol verkligen minskar risken för missbruk och på så vis skyddar folkhälsan? Diskussionen kan bli tvådelad i sammanhanget. Ja, det går visserligen att enklare kontrollera ett enda organ med ensamrätt för detaljhandel av alkohol men samtidigt borde en tydlig och strikt reglering som reglerar en öppen marknad möjliggöra en lika hård kontroll av de aktörer som är verksamma på densamma.

159 Se avsnitt 2.2.

160 Se avsnitt 3.3.

161 Se avsnitt 4.2.

162 Bernitz, Kjellgren, Europarättens grunder, s. 307.

Kritik har riktats mot EU-domstolen i Franzén-domen. Kritiken har haft sin grund i att EU-domstolen feldefinierat diskriminering i förhållande till art. 37 FEUF som tillämpades i målet.¹⁶³ EU-domstolen tog nämligen sikte på diskriminering av utländska varor och inte utländska aktörer, vilket stod helt i motsats till tre andra förhandsavgöranden¹⁶⁴ som avgjordes runt samma tidpunkt som Franzén-målet. I dessa mål samt i det tidigare avgörandet i Manghera-målet¹⁶⁵ fastslog domstolen att en exklusiv rätt till import och export är oförenligt med art. 37 FEUF per automatik, oavsett om ett statligt monopol har anpassats till att inte utgöra någon diskriminering mellan utländskt producerade varor och inhemska varor.

Ytterligare synpunkter har framförts i doktrinen till följd av Franzén-målet. Vid tillämpningen av art. 36 FEUF gör domstolen en avvägning om det uttalade skälet till en inskränkande nationell åtgärd och dess positiva effekter för målet med åtgärden och de negativa effekterna åtgärden har på marknaden. I Franzén-målet resonerade domstolen aldrig kring effekterna av åtgärden, vilket gör att frågan uppstår om monopolet hade klarat även denna prövning? Svaret torde vara nekande.¹⁶⁶ Pehrson och Wahl skriver i sin artikel att det svårligen kan anses göra någon skillnad avseende folkhälsan om andra aktörer skulle släppas in på marknaden, och på samma villkor som Systembolaget sälja alkoholhaltiga drycker.¹⁶⁷ Samma spår var generaladvokat Elmer inne på i sitt förslag till avgörande i Franzén-målet.

Elmer anförde i sitt att begränsa försäljningen av alkohol i sig inte görs genom ett statligt monopol. Det är en begränsning av möjligheten att anskaffa varor som minskar konsumtionen. Detta kan ske i form av självständiga butiker som kan importera utan den centrala mekanism som finns idag.¹⁶⁸ För att säkerställa kontroll över anskaffning kan sådana självständiga butiker, precis som Systembolaget idag, åläggas vissa skyldigheter.

Ålderskontroller vid försäljning, särskilda öppettider etc., även kontroll av marknadsföring är möjlig. Det finns idag väldigt begränsade möjligheter att marknadsföra alkoholhaltiga drycker, denna skulle även gälla självständiga försäljningsställen.¹⁶⁹ För att säkerställa att en näringsidkare sköter sina åtaganden och följer aktuell lagstiftning kan försäljningsstället och butiksägaren ställas under kontroll av något statligt organ. En sådan tillsyn av verksamheter, att de sköter sina lagstadgade skyldigheter, existerar redan. Restaurang och krogbranschen är redan underkastad kontroll och det totala antalet sådana ställen överstiger redan antalet butiker som Systembolaget har.¹⁷⁰

En annan aspekt i diskussionen är EU-domstolens redan fastställda praxis på området.

Med tanke på utgången i Franzén-målet, med ett svenskt alkoholmonopol som faktiskt godtogs i sin funktion av EU-domstolen trots generaladvokatens avrådan till det, bör bevisen för att monopolet inte ska anses vara förenligt med EU-rätten vara tämligen tydliga. En ny prövning av alkoholmonopolet skulle förmodligen leda till att majoritetsdelen av

163 Hettne m.fl., EU och svenska monopol - teori, verklighet och framtid, Sieps 2005:6, s. 27-28.

164 C-159/94 Europeiska kommissionen mot Franska republiken, C-158/94 Europeiska kommissionen mot Italienska republiken och C-157/94 Europeiska kommissionen mot Konungariket Nederländerna.

165 59/75 Pubblico Ministero mot Flavia Manghera m.fl.

166 Pehrson, Wahl, Systembolaget, JT nr 3 1997/98, s. 841-842.

167 Pehrson, Wahl, Systembolaget, JT nr 3 1997/98, s. 841.

168 Generaladvokat Elmers förslag till avgörande i C-189/95 Brottmål mot Harry Franzén, p. 115-116.

169 Generaladvokat Elmers förslag till avgörande i C-189/95 Brottmål mot Harry Franzén, p. 117.

170 Generaladvokat Elmers förslag till avgörande i C-189/95 Brottmål mot Harry Franzén, p. 117.

domstolens argument skulle hämtas från just Franzén-målet och således inte luckras upp.

Visserligen har domstolspraxis förändrats i andra avseenden, men sannolikt är att argumentationen förblir den som fastslagits. Dock ska det tilläggas att alkoholmonopolet prövades utefter de omständigheter som för tidpunkten för prövning var aktuella. Som Hettne skriver i sin artikel var domstolens bedömning att den svenska alkohollagstiftningen framstod som “ett hälsopolitiskt filter utan egentligt vinstsyfte”¹⁷¹ men med tanke på stigande omsättningssiffror för Systembolaget torde bilden av detta hälsopolitiska filter vara förändrad. Det skulle således bli svårare för svenska staten att återigen försvara alkoholmonopolet inför EU-domstolen.

Sammanfattningsvis är det inte helt otroligt att EU-domstolen vid en ny prövning skulle kunna finna alkoholmonopolet vara en alltför långtgående åtgärd för att motiveras av folkhälsoskälet.