1.1 Bakgrund
Bakgrunden till förslaget om klimatcertifikat är behovet av långsiktiga styrmedel för ökad produktion av biodrivmedel i Sverige, för att bidra till målsättningarna om fossiloberoende fordonsflotta 2030 och fossilfri fordonstrafik 2050. Elcertifikatsmodellen1 – som kombinerar långsiktiga politiska målsättningar för förnybar energi med kostnadseffektiva marknadsmässiga lösningar för ökad produktion genom handel med certifikat – ser vi därför som en intressant modell även för drivmedelsbranschen. För att utforma ett välfungerande klimatcertifikat för transportsektorn krävs omfattande och noggranna analyser av flera aspekter. Här identifierar vi några av dessa aspekter. Underlaget ska ses som en idéskiss och underlag till vidare diskussion.
1.2 Marknadsmässig lösning för minskad klimatpåverkan
Till 2030 ska Sverige ha en fordonsflotta som är fossiloberoende. En utredning pågår också om hur fordonstrafiken kan vara helt fossilfri 2050. De ambitiösa målsättningarna kräver styrmedel som är långsiktiga, förutsägbara och som utnyttjar marknadens dynamik. Det ambitiösa målet och det pressade tidschemat för att uppnå målet gör att det krävs ett speciellt stödsystem. Ett marknadsmässigt
stödsystem kan tillsammans med marknadspriserna på förnybara drivmedel ge svenska tillverkare en möjlighet att konkurrera med fossila bränslen och förnybara internationella bränslen.
Ett klimatcertifikat motsvarar ett ton minskade koldioxidutsläpp (1 ton CO2-ekv reduktion berättigar till 1 klimatcertifikat). Olika biodrivmedel ger olika stor reduktion av växthusgaser. Ett biodrivmedels reduktion av växthusgaser varierar i sin tur beroende på vilka råvaror som används vid produktionen.
Genom att det är klimatpåverkan som styr tilldelningen av certifikat så behöver varje bränsle få en omräkningsfaktor2 vilken motsvarar hur många klimatcertifikat som motsvarar en MWh bränsle. På så sätt värderas respektive bränsle efter sin klimatpåverkan. Framtagande av denna omräkningsfaktor bör utföras av en oberoende och legitim part, exempelvis i form av en statlig myndighet. Denna part bör även ansvara för certifiering av produktionsanläggningarna.
Ett certifikatsystem kan karaktäriseras på följande sätt:
Överbryggar skillnaden mellan samhällsekonomisk lönsamhet och företagsekonomisk lönsamhet.
Utgör en marknadsmässig lösning på behovet att internalisera miljöfördelar i priset, med möjlighet för det politiska systemet att ange målsättningar.
Genererar långsiktighet mot måluppfyllnad och tydliga spelregler för investeringar i produktionsanläggningar för biodrivmedel.
Utgör en marknadslösning som kan samverka med en internationell bränslemarknad utan att störa dess funktion.
Är en generell metod för att främja produktion av biodrivmedel som stimulerar till kostnadseffektivitet och teknikutveckling genom att främja konkurrens mellan olika typer av biodrivmedel.
Tillverkarna av förnybara bränslen säljer sina bränslen på de vanliga bränslemarknaderna till
marknadspriser. Klimatcertifikaten som bränsletillverkarna får av en av staten utsedd statlig myndighet säljs på en speciell klimatcertifikatmarknad. Ett alternativ till att låta tillverkarna av förnybara bränslen köpa alla klimatcertifikat skulle kunna vara att inrätta en statlig så kallad Single Buyer (se avsnitt 1.6). En sådan aktör skulle få i uppdrag att köpa samtliga klimatcertifikat och sedan ta ut sin kostnad genom en avgift som belastar samtliga bränsleförsäljare efter verklig bränsleförsäljning ett år i efterhand.
1 I bilagan beskriver vi mer utförligt hur elcertifikatsmodellen fungerar.
2 Omräkningsfaktorn kan baseras på bränslets livscykelanalys eller ett poängsystem som tar hänsyn till reduktion av växthusgaser, värdet av insatsvaran samt andra bieffekter som långväga transporter och värdet av att en rötrest kan ersätta handelsgödsel.
Förutom bränslets klimatpåverkan bör omräkningsfaktorn inkludera så långt som möjligt även andra miljöeffekter.
Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 5(10) 1.3 Långsiktiga spelregler avgörande
Riksdagen fastställer Sveriges miljömål. Ett beslut om införande av klimatcertifikat inom
transportsektorn kräver då också att det instiftas en klimatcertifikatlag. Lagen utgör grund för att ålägga en part att inneha och deklarera sitt innehav av certifikat årligen samt att fastställa den årliga mängden certifikat uttryckt som en kvot av förbrukad mängd fordonsbränsle. Politikerna bestämmer en kvot för varje år vilket ger en kvotkurva över tid, som anger takten på utvecklingen mot en helt fossiloberoende transportsektor. Denna kvotkurva ger marknaden för fordonsbränsle information om hur många klimatcertifikat som ska finnas för varje år.
Genom klimatcertifikatlagen skapas en tvingande efterfrågan av certifikat. Samtliga köpare av fordonsbränsle betalar för klimatcertifikaten genom att försäljarna av fordonsbränsle åläggs att köpa klimatcertifikaten. Hur mycket varje försäljare av fordonsbränsle ska köpa fastställs av den aktuella kvotnivån för året. Varje försäljare av fordonsbränsle köper klimatcertifikat i förhållande till respektive säljares bränsleförsäljning.
Genom denna tvingade lagstiftade efterfrågan på klimatcertifikat tillverkarna av förnybara bränslen incitament till att producera mer fordonsbränsle. I grunden behöver alla aktörer långsiktiga spelregler för att ta rationella beslut om drift och inte minst för att investera i produktion av förnybara bränslen.
Detta berättigade önskemål måste dock avvägas mot mer eller mindre snabba förändringar i Sverige av teknologi, handelsmönster och särskilt i beaktande av det mycket ambitiösa målet om fossiloberoende fordonsflotta 2030 och fossilfri fordonstrafik 2050.
Ett ytterligare problem som kan uppstå är att den totala mängden fordonsbränsle kan bli svår att prognostisera, speciellt på lite längre sikt. Mängden fordonsbränsle som kommer att efterfrågas kan dels bli lägre tack vare effektivare processer men också högre om lågvärdiga förnybara bränslen ersätter fossila bränslen i större omfattning än vad som prognostiserats. Det är därför viktigt att noggrant följa behovet av fordonsbränsle och vid behov justera kvotplikten så att de antal klimatcertifikat som önskas också blir producerade.
Med tanke på det pressade tidschemat, inflöde av internationella förnybara bränslen och det ambitiösa målet till år 2030 bör kvotkurvorna förmodligen beslutas i etapper om förslagsvis fem år. Exempelvis:
Etapp 1 åren 2015-2020
Etapp 2 åren 2021-2025
Etapp 3 åren 2026-2030
Följande etapper till 2050
Det bör observeras att klimatcertifikat är ett styrmedel för att öka produktionen av förnybara bränslen i Sverige precis som elcertifikaten är ett styrmedel för att öka andelen förnybar produktion av el i Sverige och Norge. Internationella aktörer säljer förnybara fordonsbränslen i Sverige eftersom
bränslemarknaderna är internationella. Detta är sannolikt inga problem ur ett marknadsperspektiv för klimatcertifikat. Utländska aktörer får inte svenska klimatcertifikat och målet med det svenska systemet är att öka produktionen av förnybara bränslen, som tillsammans med det internationella inflödet ger en miljöeffekt på transportområdet.
1.4 Marknaden för klimatcertifikat
Vid införande av ett klimatcertifikat skapas två i grunden olika marknader, en existerande marknad som baseras på en frivillig efterfrågan av drivmedel och en ny klimatcertifikatmarknad, som baseras på en tvingande efterfrågan. För tillverkarna av förnybara bränslen utgör summan av inkomsterna från dessa marknader en grund att investera och driva dessa anläggningar. Genom konstruktion av
klimatcertifikaten får bränsletillverkarna incitament att öka produktionen av fordonsbränslen som genererar en minskning av växthusgasutsläpp i transportsektorn.
Den speciella klimatcertifikatlag som omnämnas ovan skapar en tvingande efterfrågan på biodrivmedel.
Eftersom efterfrågan är fastställd i lagen så blir det i praktiken konkurrensen mellan olika
bränsletillverkare som avgör marknadspriset på klimatcertifikaten över tid. Priset på klimatcertifikat kommer att bestämmas av utbud och efterfrågan. Den som kan producera klimatcertifikat på mest kostnadseffektivt sätt kommer att dels introduceras först i tiden och dels kunna ta marknadsandelar på längre sikt.
Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 6(10) Marknaden för klimatcertifikat är från bränslemarknaden helt oberoende. Observera också att
klimatcertifikat är en ”lagervara”, som kan sparas till efterföljande perioder, månader eller år. Om det uppförs en stor biobränsleanläggning i förhållande till den totala marknaden får den anläggningen ett stort antal klimatcertifikat. Tillverkarna av förnybara bränslen behöver alltså inte sälja alla sina klimatcertifikat omedelbart utan kan spara certifikaten för att undvika att marknadspriset dumpas.
Självklart är intäkten från klimatcertifikaten avgörande för anläggningens lönsamhet och likviditet, men denna typ av överväganden kan inplaneras vid starten av anläggningar och i projektets likviditetsbudget och lönsamhetskalkyl.
Det är viktigt att likviditeten på klimatcertifikatmarknaden blir så stor som möjligt. Ett sätt att öka likviditeten är att ge klimatcertifikat till bränsle från befintliga anläggningar. Därmed finns ett utbud redan när systemet införs. Dessa befintliga anläggningar bör certifieras på samma sätt som nya
anläggningar. De befintliga anläggningar som på detta sätt får klimatcertifikat bör dock inte ingå i målet för hur mycket nytt förnybart fordonsbränsle som ska stödjas.
För att marknaden för klimatcertifikat ska bli trovärdig och effektiv måste det också finnas en prohibitiv straffavgift som tvingar köparna av klimatcertifikat att verkligen köpa certifikat och inte bara betala straffavgiften.
1.5 Oberoende marknadsplatser för klimatcertifikat
På elsidan finns oberoende marknadsplatser både för elhandeln och för elcertifikathandeln. Det är helt skilda marknadsplatser men drivs av oberoende aktörer. För spothandeln på el är det NordPool (http://www.nordpoolspot.com/). För den finansiella handeln med el finns Nasdaqomx
(http://www.nasdaqomx.com/commodities).
Den helt dominerande handelsplatsen för elcertifikat drivs av en annan oberoende aktör Svensk Kraftmäkling (http://www.skm.se/elcert.php). Här finns både spothandeln och den finansiella handeln med elcertifikat med god likviditet och transparens. Om det kommer till stånd en handel med klimatcertifikat för transportsektorn finns det alltså bra förebilder och de aktörer som finns på elsidan har en lång erfarenhet av att handla med likanande instrument.
1.6 Single Buyer
I samband med avregleringen av elmarknaden fanns ett alternativ till elkundernas deltagande som köpare på marknaden. I stället för att låta elkunderna direkt eller via elsäljare som ombud lägga bud på elmarknaden skulle en speciell aktör för det samlade kundkollektivet, en så kallad Single Buyer, lägga bud för samtliga kunder. Anledningen till en sådan lösning var en initial oro för att kunderna skulle komma i underläge och att det behövdes en stark aktör för att tillgodose och representera hela kundkollektivet. Det var framförallt Frankrike som drev frågan, men inget land kom dock att införa Single Buyer på elmarknaden.
På marknaden för klimatcertifikat skulle det kunna vara aktuellt med att använda Single Buyer som alternativ till att låta samtliga bränslesäljare köpa klimatcertifikat. Det viktiga är att skapa konkurrens mellan alla olika former av förnybara fordonsbränslen. En Single Buyer som köpare av klimatcertifikaten kommer att bidra till att marknadspriset på klimatcertifikat blir effektivt. En Single Buyer kan dessutom åläggas att köpa klimatcertifikat kontinuerligt under åren. Detta skulle kunna effektivisera
prisbildningen.
En fråga som måste lösas är hur en Single Buyer ska tillåtas att ta ut kostnaden för inköp av klimatcertifikat som en avgift på bränslesäljarna. Möjligen kan en sådan avgift tas ut året efter när kostnaden är fastställd för en Single Buyer för det aktuella året.
1.7 Framtagande av kvot för klimatcertifikat
Den totala fordonsbränsleåtgången i Sverige är i dagsläget cirka 80 TWh. Totalt släpper transportsektorn ut cirka 31 procent av Sveriges 66 miljoner ton CO2-ekv. Det motsvarar drygt 20 miljoner ton CO2-ekv.
Om andelen förnybara bränslen producerade i Sverige ska utgöra 20 procent av förbrukningen i transportsektorn år 2020 så motsvarar det fyra miljoner ton CO2-ekv eller fyra miljoner klimatcertifikat.
Detta motsvarar fem procent klimatcertifikat per TWh fordonsbränsle. Kvoten för år 2020 blir alltså fem procent förnybara bränslen i transportsektorn.
Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 7(10) Däremot är det väsentligt svårare än på elsidan att så här initialt bedöma priserna på klimatcertifikat
som tillsammans med kvotplikten ger sluteffekten till kund. Skälet till det är inte minst att det finns ambitiösa mål om fossiloberoende fordonsflotta år 2030 och fossilfri fordonstrafik år 2050, men även svårigheten att bedöma restriktioner som kan uppstå i form av bristande infrastrukturuppbyggnad och den teknologiska utvecklingen på elbilsområdet. Här krävs en mer omfattande utredningsinsats.
1.8 Infrastruktur
För att säkerställa att fordonsgas inte drabbas negativt av bristande infrastruktur måste utbyggnaden av tankställen för fordonsgas noggrant följas. Införandet av klimatcertifikatsystemet kommer eventuellt att ge tillräckliga incitament för att förse marknaden med tillräcklig infrastruktur för samtliga förnybara bränslen.
Nilsan Energikonsult AB 17 maj, 2013 Sid 8(10)