4.2.1 Den kommunala verksamhetens driftformer
Kommunal verksamhet bedrivs huvudsakligen i förvaltningsform. Under de senaste årtiondena har dock kommunal verksamhet i allt större omfatt-ning kommit att bedrivas även i privaträttsliga former. Från kommunal-demokratiska utgångspunkter är det kommunala företaget att betrakta som ett instrument för att driva kommunal verksamhet – en alternativ driftform.
Vid utgången av år 1997 fanns det 1 576 kommunala företag där kom-muner eller landsting var majoritetsägare eller stiftare. Med företag avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900). Av dessa företag var 87 procent aktiebolag (1 281), 9 procent utgjordes av stiftelser och resterande 4 procent av andra associationsformer. I de kommunägda före-tagen omsattes ca 117 miljarder kronor. Föreföre-tagen utgör omsättnings-mässigt ungefär en fjärdedel av den verksamhet som kommunerna och de kommunägda företagen tillsammans ansvarar för.
I dag gäller delvis olika regler – både med avseende på innehåll och terminologi – för revision av kommunal verksamhet som bedrivs i valtnings- respektive företagsform. Den verksamhet som bedrivs i för-valtningsform granskas enligt de regler om revision som finns i kom-munallagen. Sådan granskning utförs av förtroendevalda revisorer. De
Prop. 1998/99:66
27 kommunala företagen granskas enligt de associationsrättsliga regler som
gäller för respektive företagsform. Dessa regler ställer ofta krav på yrkesutbildade revisorer, dvs. auktoriserade eller godkända revisorer.
I både kommunallagen (1991:900, KL) och aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) används begreppet revisor. I kommunallagen avses med en revisor en förtroendevald revisor medan begreppet revisor i aktie-bolagslagen avser en auktoriserad eller godkänd revisor. I aktiebolags-lagen används begreppet lekmannarevisor för att beteckna en person utan formell kompetens som kan utses för att utföra en allmän granskning av ett bolag.
Lagutskottet har vid sin behandling av proposition 1997/98:99 Aktie-bolagets organisation (bet. 1997/98:LU26), i anledning av en motion, uttalat att regeringen bör i det fortsatta arbetet med anledning av Aktie-bolagskommitténs återstående betänkande överväga en annan benäm-ningen än lekmannarevisor på den person som skall utföra utses att utföra en allmän granskning av ett bolag. I avvaktan på utredningens förslag används beteckningen lekmannarevisor.
4.2.2 Revision av kommunal verksamhet
Förtroendevalda revisorer utses av fullmäktige
Kommunallagens bestämmelser gäller både för kommuner och landsting.
Således gäller samma bestämmelser om revision för såväl kommuner som för landsting.
Regler om den kommunala revisionen finns huvudsakligen samlade i 9 kap. kommunallagen. De förtroendevalda revisorerna väljs av fullmäk-tige och är fullmäkfullmäk-tiges instrument för granskning av den kommunala verksamhet som bedrivs i nämnderna och i eventuella fullmäktige-beredningar.
Lagen föreskriver inte några särskilda kvalifikationskrav för de för-troendevalda revisorerna annat än att de skall ha uppnått en ålder av 18 år och därmed ha rösträtt i de kommunala valen (jfr 4 kap. 5 § KL).
De förtroendevalda revisorerna (minst tre revisorer och tre ersättare) väljs för en tid av fyra år. Det ställs i dag inga krav på att de skall biträdas av sakkunniga. I alla kommuner och landsting anlitar de förtroendevalda revisorerna i praktiken ändå ett sådant biträde.
Revisorernas granskning av verksamheten sker enligt god revisionssed De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 7 och 9 §§
kommunallagen, i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas och fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Verksamhet som bedrivs i kommunala företag ligger emellertid utanför de förtroendevalda revisorernas ansvar och be-fogenhet. De kommunala företagen omfattas i stället av revision enligt den lagstiftning som gäller för respektive företagsform, t.ex. aktiebolags-lagen.
Prop. 1998/99:66
28 Passusen om “god revisionssed” i 9 kap. 7 § kommunallagen tillkom
under riksdagsbehandlingen av propositionen om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117) efter konstitutionsutskottets förslag (se bet.
1990/91:KU38 s. 80). Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden.
Vidare angav utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, där bl.a. den kommunala revisionen utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har redovisat förbundens syn på god revisionssed i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet (1995). Skriften har kommit att bli vägledande för den kommunala revisionen. Förbunden har också inrättat en referensgrupp i syfte att fortlöpande utveckla den goda seden. Förbunden har även utarbetat ett förslag till revisionsreglemente. Avsikten är att detta reglemente ska antas av fullmäktige och ge ytterligare preciseringar rörande revisionsarbetet.
Den kommunala revisionen består av redovisnings- och förvaltnings-revision
Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att granska om verksamheten efterlever fullmäktiges beslut och om verk-samheten, inom budgetramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de poli-tiska målen. Den kommunala revisionsuppgiften omfattar såväl redovis-ningsrevision som förvaltredovis-ningsrevision. Gränsdragningen dem emellan är inte given. Det finns ingen klar definition av vad som är redovisnings-respektive förvaltningsrevision.
Redovisningsrevisionen i kommuner och landsting syftar i huvudsak till att bedöma om god redovisningssed tillämpas, om räkenskaperna är rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig (jfr 9 kap. 7 § KL).
Förvaltningsrevision i kommuner och landsting syftar till att bedöma om fullmäktiges beslut efterlevs och om verksamheten, inom budget-ramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de politiska målen (jfr 9 kap.
7 § KL). Förvaltningsrevision i kommunal verksamhet kan t.ex. innebära att man granskar effektiviteten inom äldreomsorgen, rättssäkerhet i biståndshandläggning eller kvaliteten i den psykiatriska vården.
En väsentlig del vid sidan av revisorernas granskande arbete är det arbete som bedrivs i syfte att stödja nämndernas och fullmäktigebered-ningarnas arbete med bl.a. rutiner. Detta skall ses som en del i arbete med att förebygga att felaktigheter begås.
Den interna kontrollen granskas av revisorerna
De förtroendevalda revisorerna har inte något omedelbart ansvar för den interna kontrollen utan skall granska att sådan finns och att den är ändamålsenlig och tillräcklig (jfr 9 kap. 7 § KL). Revisorerna bedömer om den interna kontrollen stöder verksamheten och dess ekonomiska förhållanden och om verksamhetens riskhantering är tillfredsställande.
Prop. 1998/99:66
29 Resultaten av revisorernas granskning lämnas i revisionsberättelsen
De förtroendevalda revisorerna skall varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige (9 kap. 14 § KL). Om de framställer anmärkningar skall anledningen anges i berättelsen. Anmärkningar får riktas mot nämnder, beredningar och mot enskilda förtroendevalda. Berättelsen skall också innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet föreslås eller ej (9 kap. 15 § KL).
Anmärkningar kan inte riktas mot de anställda i kommunen eller landstinget. Detta som en följd av att ansvaret för den kommunala verksamheten ytterst åvilar de förtroendevalda. Revisionsberättelsen innehåller inte heller några anmärkningar eller direkta uttalanden som specifikt rör de kommunala företagen. De förtroendevalda revisorerna kan och skall dock uttala sig om kommun- eller landstingsstyrelsen skött sin allmänna tillsynsplikt över företagen (jfr 6 kap. 1 § KL).